社會信用體系建設十年：變革與思考
——兼評《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》

柯林霞

（南通大學 法治與現代化研究中心，江蘇 南通 226019）

2014年，《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》的頒布正式拉開了我國社會信用體系建設的序幕。從2014 年到2023 年，社會信用體系建設十年與新時代十年基本重疊，作為全面建設社會主義現代化的一部分，社會信用體系建設十年間推進了一系列變革，實現了突破性進展，成就了具有深遠意義的三件大事：一是社會信用基礎性法律法規和標準體系初步建立。“社會信用法”已列入國家立法規劃，2022年11月，《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）開始廣泛征求各地方和相關部門意見，這兩部法律將對我國社會信用體系建設產生深遠的影響。同時，《全國公共信用信息基礎目錄（2022年版）》和《全國失信懲戒措施基礎清單（2022 年版）》出臺，進一步明確公共信用信息和懲戒措施的范圍，推進社會信用體系建設的標準化。二是以信用信息資源共享為基礎的覆蓋全國的征信系統初步建成。在央行征信系統之外，專業信用數據庫“信用中國”于2015年起正式運行，其與各省級信用門戶網站互聯互通，歸集發布可向社會公開的信用信息，向社會公眾提供“一站式”查詢服務，成為推進信用信息公開的“總窗口”。三是以獎懲制度為核心的社會信用體系運行機制初步生成。守信激勵與失信懲戒機制是社會信用體系運行的核心機制，也是保障社會信用體系內部各個系統協調運行的制度基礎。社會信用體系建設十年成效卓著，但同時也暴露出不少問題，需要對社會信用體系建設十年的成敗得失進行深入思考，這對確立適應現代化需求的社會信用體系建設方案有重要意義，也有助于推動未來社會信用體系的現代化與規范化。

一、社會信用體系建設的配套性變革

社會信用體系建設包含多個部分，每一個部分的影響或大或小，按照系統論的原理，社會信用體系建設就是“由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體”①。

（一）政策定位：誠信社會目標的提出

21世紀以來的中國，政府正進行一場靜悄悄的革命，向幾千年來的社會痼疾宣戰，這場革命是對國際政治、經濟競爭、技術、公民需求等社會各個領域發生巨大變遷的反映，也是由原來的社會向誠信社會轉變的反映。威廉姆森等學者一直重申國家才是治理變遷的原動力，國家政策和政治是導致治理變遷的自變量或核心力量[1]。誠信社會是我國“目標治國”[2]方略的一部分，目標治理體制已經貫穿政府管理的核心，依靠自上而下的目標規劃、任務布置、考核、監督與問責，推動誠信社會的生成。

在誠信社會目標確立之前，政治上的反失信立場還沒有進入時代的血液循環之中。信仰的權威永遠先于理性的運用②，誠信社會代表一種堅定的立場，一旦我們采取了這種立場，我們就要按照這種立場去行事。正如思想家西奧迪尼所說，任何人都有言行一致的愿望，一旦作出了一個選擇或采取了某種立場，就會有來自內心和周圍的壓力，在這樣的壓力下，人們會想方設法以行動證明先前的決定是正確的[3]。建立誠信社會是黨領導下的國家意志，也是“公意”③，其發端于國家政治的中心，所有權力機關都忠實尊奉這一口號，并從誠信社會這一假想出發推導出社會信用體系建設的具體方案。一方面，誠信社會是較高的政治目標，確立了這一目標后才有了促進其實現的手段，社會信用體系建設是保障誠信社會得以實現的一種“實用裝置”，它本身沒有一貫正確的框架；另一方面，社會信用體系建設是受目標驅動的，受到誠信社會的中心愿景或目標導向的指引，這決定了“社會信用體系建設法”以實現誠信社會為目標。“在社會的結構之中，法律命題是為政治權力所支配著的，因此，在法律命題之中，必然或多或少地體現著一定的政治理想。”[4]

（二）地方試驗：國家系統內部的先行調適

當新挑戰出現，但可供選擇的傳統管理方式不夠充分的時候，政府就要從內部或外部去創造或發現更有效的方式。當政府對社會信用體系建設的重要性有明確的認知，但還難以描繪社會信用體系建設的具體程序和過程時，于是地方試點先行，進而帶動制度破局。

我們的社會信用體系建設在方法上是從地方實踐中發展出來的。一方面，在長期的商品經濟活動經驗的基礎上，不同行業或組織積累了應對失信的規范，如金融領域信用卡使用條款等，又如聯合懲戒源自政府早期的聯合執法和協同監管實踐。另一方面，社會信用體系建設是建立在地方先行先試基礎上的。我國幅員遼闊，為顧及地方的實際情形，往往允許地方在適度范圍內采取因地制宜的方案。《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》第（二十七）項明確指出“鼓勵有關地區和部門先行先試”。上海市、湖北省、河南省等相繼頒布《社會信用條例》，全國多地出臺社會信用體系建設工作方案，如《北京市社會信用體系建設方案》《天津市社會信用體系建設工作方案》等。

總體上，我國社會信用體系建設不是系統化的，由于缺乏全國統一的普遍性標準，各地根據實際情況摸索出自己的模式，在呈現多樣化的同時也在客觀上導致社會信用體系建設的整體失序。這反過來又使得政治系統的調控④顯得尤其必要，國家加大干預力度，各地方社會信用體系建設上的混亂格局最終還要通過一部全國統一的“社會信用體系建設法”來終結。質言之，地方試驗具有局限性，其最根本的問題正如學者所言，“由于受制于立法權限的制約，社會信用立法的一系列重大法律規則還無法由地方立法予以供給”“難以通過地方的法治創新而形成統一規則”[5]。從這個意義上看，“社會信用體系建設法”是政治系統的自我調適和反思，政治系統內部的調整或改變本質上指向政治系統反身性/反思性的強化[6]。

（三）制度變革：守信激勵與失信懲戒機制的生成

社會信用體系建設的制度依托是守信激勵和失信懲戒制度。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》明確提出，要完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制。守信激勵和失信懲戒機制是社會信用體系運行的核心，直接作用于各社會主體的信用行為。有學者認為我國社會信用體系被設計成一種社會量化實踐，它包括兩個方面，即一個鼓勵“良好”公民和社會道德的規范性機構，以及一個約束“異常”行為和實施社會管理的監管機構[7]。有學者將社會信用體系建設的制度邏輯分解為“法治分散”“德治集中”“規制強化”[8]，這三重邏輯的落腳點就在于守信激勵和失信懲戒制度上。

《全國失信懲戒措施基礎清單（2022 年版）》明確規定3類14項失信懲戒措施；《意見稿》提出6 項守信激勵措施⑤和8 項失信懲戒措施⑥，并對重點社會領域內哪些失信行為應受到懲戒進行了粗略的規定，如規定對金融領域10 類違法失信行為加強懲戒⑦。學者也承認，失信懲戒是社會信用體系建設的核心機制之一，是一項最受人關注也被認為是最有效的制度[9]。社會信用體系建設建立起針對失信人的懲戒機制，同時建立起針對守信人的激勵機制，從而使得失信人數下降、守信人數上升。

（四）合作治理模式：行政、司法與社會性力量的聯合

明智的政府都知道沒有任何一種力量能夠獨立承擔起社會信用體系建設的重任，理性促使政府尋找一切可以聯合的力量。誠信社會的實現是全社會的共同理想，社會信用體系建設是行政、司法部門和社會公眾的共同利益所向。一方面，社會信用體系建設重在通盤籌劃，幾乎所有核心機構都被融入社會信用體系建設的洪流中去，行政機關與司法機關同時肩負保障社會信用秩序的職責。這種情景按照凱爾森的見解，即法律和行政并無根本的差別，“兩者都是以同一的姿態追逐著公共政策，申言之，就是強制對方以便達成希望的事情境況”[10]。最高人民法院2019年工作報告指出，最高人民法院參與制定的失信聯合懲戒備忘錄有20余個，此外還有地方人民法院參與制定的各種聯合懲戒備忘錄，這些可以被看作司法機關針對誠信社會目標作出的司法反應。另一方面，社會性力量正在崛起。美國著名學者勞拉·德拉迪斯提出治理行為體三分法，即政府、私營部門與市民社會[11]，社會治理的利益相關方更加多元化。公民社會的崛起為信用社會改革添加了一個新維度，即社會信用治理不再被看作主權者的任務。《意見稿》也為新聞媒體等社會性力量參與社會信用體系建設提供了成文法上的依據，擴充了治理體系的資源。國外有學者意識到國家治理職責正在向私有行為體轉移，即防御責任轉移[12]。在社會信用體系建設中，只有行政機關和司法機關分守要津，并同時極力激發社會主體活力，全國各地紛紛響應出臺相應措施，“政府主導、社會共建”的社會信用體系建設模式才能得以生成。

（五）信息供給模式：在公共征信之外大力推動私人征信

過去，絕大多數公民沒有信用評級，這使得市場主體的可信度無法核實。創建社會信用體系主要是為了建立一個客觀、公平、合理和平衡的信用評級系統，并增強公民的安全感。下一階段的信用問題，無論在哪一個領域都是非常復雜的，沒有任何一種征信體系能夠獨自勝任。于是，一方面，在政府的主導下，公共征信信息數據庫由中國人民銀行統一搭建，在中國人民銀行的監督管理下，依照法律法規的要求，統一收集、管理社會公眾的消費信用資料，所有金融機構必須加入該公共征信系統，從而為公共征信系統提供征信數據，并可以從中獲取征信數據。另一方面，以私人征信彌補公共征信的不足，使公共征信和私人征信形成一種互補關系[13]。2015年，中國人民銀行發布《關于做好個人征信業務準備工作的通知》，要求8家機構做好個人征信業務的準備工作。同年，最高人民法院與芝麻信用雙方通過專線方式實現數據對接，共享失信被執行人信息。在現階段，因為私人征信業尚在起步階段，我國主要依靠的是公共征信系統。

二、社會信用體系建設的系統性反思

總結社會信用體系建設十年的經驗教訓，進而為社會信用體系建設提供具有借鑒價值的指引，這不僅是一個具有理論價值的命題，還關系到未來社會信用體系建設實踐的成效。社會信用體系建設如火如荼進行了十年，學界并未在理論上對社會信用體系建設中存在的問題予以系統性反思，筆者認為，有必要從宏觀和微觀上深刻闡釋社會信用體系建設遭遇的難題及其成因并紓解其困境。

（一）社會信用體系建設存在行政化傾向

我國社會信用體系建設主要依靠的是政府的力量，社會信用體系的構建責任也主要由政府承擔，這決定了我國社會信用體系建設體現出較強的行政化傾向。

社會信用體系建設的行政化指主要以行政手段推進社會信用體系建設。由政府提供的社會信用體系建設方案不可避免地帶有行政化特征，這表現在多個方面：首先，社會信用體系建設的領導者是政府。《意見稿》明確指出，“各級人民政府應當加強對社會信用體系建設的領導”⑧，“國家發展改革委、中國人民銀行是國務院社會信用體系建設管理部門，負責社會信用體系建設的綜合協調和督促指導，牽頭組織擬訂和實施相關政策、標準并組織實施”⑨。社會信用體系建設受到政府的系統扶持，政府不僅出臺大量規范性文件，還成立專門的組織來推動，如社會信用體系建設工作領導小組。其次，各級行政主管部門承擔社會信用體系建設的具體建設任務。以商務誠信建設為例，生產領域、流通領域等14 個領域的主管部門分擔商務領域社會信用體系建設的主體任務。《意見稿》提供了一種最低限度的責任機制，不允許這些部門推卸自己的責任，這些部門根據“社會信用體系建設法”履行職責，同時也是在執行行政命令。再次，社會信用體系建設采取的守信激勵和失信懲戒手段基本圍繞行政資源展開，如限制申請財政性資金項目、限制享受政策優惠或便利措施、限制參加評先評優等，它們本質上屬于行政獎勵或行政制裁手段。

（二）社會信用體系建設呈現“碎片化”

我國社會信用體系建設在功能屬性上是多重的，既有法律層面的，也有政治、經濟和文化層面的，既有“創新社會治理機制”的功能，也有“優化營商環境”和“提升全社會誠信意識”的功能⑩。這決定了社會信用體系建設的作用范圍十分廣泛，覆蓋政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設四大領域。我國社會信用體系建設旨在構建一種整體性提升的“大社會信用體系建設”格局[9]，由具有各種功能的子系統組成[14]，但對于錯綜復雜的社會信用體系建設問題，法律還沒有理出頭緒，出現“碎片化”傾向幾乎不可避免。

“碎片化”表現在兩個方面：一是我們人為地將社會信用體系建設分割成四大領域，但并沒有統一的社會信用體系建設的一般性規范在四大領域之間構建起統一的行為規范，使得四大領域各自為政、處于分立狀態。即便同在商務領域，生產領域與稅務、工程建設等領域的信用評價規則和指標體系也不相同，各個領域信用建設是分散進行的，在結構和功能上也互不聯系。在名義上，不同社會領域均要推進信用建設，但不存在統一的適用規則，由此產生社會信用體系建設實質上的撕裂。這部分表明，國家原意是要達成四大領域合一的體例，但因為社會信用體系建設的一般性規范難以析出以及立法技術上的困難等，社會信用體系建設體系化的任務沒有完成。二是在實踐上，社會信用體系建設鼓勵地方先行先試，地方試點可以為國家頂層設計提供有益的借鑒，但同時帶來很多問題。一方面，地方政府在考慮各地方的實際情況時，趨向于采取因地制宜而不是系統化的方法。另一方面，地方政府在推動社會信用體系建設的力度上有差異，有的主動，有的被動，甚至有的“不動”，這不可避免地使社會信用體系建設產生了不連貫性。

（三）社會信用體系建設的規范供給不足

理想狀況是，社會信用體系建設要對每一個理念、制度、規范在內涵和外延上都作出明確的界定和劃分，建立起自己的規范體系。我國社會信用體系建設跨越四大領域，不僅涉及各領域信用體系的科學建構，還涉及“四元結構”下統一社會信用體系的科學實現。如何在“四元結構”下制定相對完善的社會信用體系建設總體性規范，使之有效涵蓋不同社會領域，這本身是一個極大的挑戰。

首先，核心概念具有模糊性。法治狀態下的社會信用體系建設應由一系列的規范組成，告訴人們應該做什么，應該進行怎樣的信用行為，如果失信會有什么樣的后果，社會信用體系中隱含的“信譽規則”要與時代文明產生共鳴。但從事實來看，社會信用體系建設的很多規范抽象性程度很高，具有不確定性，特別是沒有明確界定“失信”“誠信”“信用”等關鍵概念。有學者認為，“誠信”“信用”“征信”等概念在社會信用體系建設中存在混淆不清甚至誤用的情況[15]。《意見稿》第二條提出“失信”的概念，即“國家機關依法認定并確認的信用信息主體誠信失范的行為”，其將國家機關依法認定作為失信成立的前提，限制了失信認定的隨意性，這是令人欣喜的進步，但對于到底什么才是“誠信失范的行為”沒有充分說明，還不足以終結人們在“失信”概念上的分歧。“失信”還不是一個法律概念，很多概念要經過法官、律師、法學家等法律從業者反復實踐的提煉，最終才能上升為一個法律概念，而出現在“社會信用法”“社會信用體系建設法”上的也只能是法律概念。

其次，重點制度規范不成熟。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》提出要建立多部門、跨地區信用聯合獎懲機制。聯合懲戒是社會信用體系建設，特別是社會信用立法領域的重點、焦點、難點問題[16]。我國社會信用體系建設更側重以制度規范為主要內容的法治“硬件系統”建設[17]，成文法的肯認是聯合懲戒制度得以展開的前提，《意見稿》僅規定在社會服務和社會保障領域以及知識產權領域施行聯合懲戒，但對如何展開聯合懲戒只字未提，社會服務和社會保障領域主管部門和知識產權主管部門可以聯合哪些機構在何種范圍內采取何種聯合懲戒措施，無法得到明確的法律指引。

再次，社會信用體系建設規則的構成要素不明確。在法理上，合乎邏輯結構的法律規則包括假定條件、行為模式、法律后果三個部分，涵蓋適用條件、主體行為條件、具體行為方式以及法律后果等。社會信用體系建設規則的構成要素包含建設主體、建設權限來源、建設手段以及建設事項范圍等，在關于什么主體有權以什么樣的手段推進信用建設這個問題上，應當在“社會信用體系建設法”中找到清晰的答案。《意見稿》雖然規定了建設主體，但關于建設事項范圍以及法律后果等規定十分抽象，如規定“統計領域主管部門應當嚴厲查處統計領域的弄虛作假行為，加大對統計失信主體的懲戒力度，激勵統計守信行為，跨部門共享統計領域信用信息”，但沒有規定什么行為是弄虛作假行為，以及在什么樣的條件下采取什么樣的懲戒手段。抽象性規范給建設主體留下大量自由裁量的空間，在何種范圍和幅度上推動信用建設幾乎完全依賴建設主體的自治或自由裁量。

（四）社會信用體系建設與其他社會制度無法有效銜接

社會信用體系建設涉及廣泛的社會領域，要顧及不同社會領域的實際情形，允許在適度范圍內采取因地制宜的方案，以致整體上呈現出更具彈性和參差不齊的格局，社會信用體系建設與其他社會制度規范之間的嚙合性不足就在情理之中了。

第一，與社會多個領域信用制度規范銜接不暢。以商務領域為例，2021 年，國家市場監督管理總局印發《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》《市場監督管理行政處罰信息公示規定》等，《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》指向的“嚴重違法失信名單”和《意見稿》一致，但其規定與其他部門共享嚴重違法失信名單信息、施行聯合懲戒，同樣的情形出現在社會保險領域，這與《意見稿》關于聯合懲戒的規定相悖。如果未來“社會信用體系建設法”仍然將聯合懲戒嚴格限定在社會服務和社會保障領域以及知識產權領域，則《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》明顯超出了法定范圍，這也有悖于2020 年國家發展改革委、中國人民銀行《關于進一步規范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復構建誠信建設長效機制的指導意見（征求意見稿）》的精神，即不得隨意增減懲戒的強度。

第二，忽略了失信被執行人名單制度。司法公信建設是社會信用體系建設的重要組成部分，但作為司法公信建設重要抓手的失信被執行人名單制度在《意見稿》中卻遭到忽視，這當中存在一個隱性邏輯，即社會信用體系建設在形式意義上將司法公信建設納入考量的范圍之內，但實質意義上二者并不能同步。

第三，忽視了那些原本已經存在的社會信用體系建設制度領域。我國社會信用體系建設涵蓋四大領域，但這種“超大型信用治理體系”斷然不是堵上所有縫隙的完美系統。如《意見稿》列出11 個社會誠信建設重點領域，但并沒有包括城市建設領域，也沒有賦予城市建設管理部門依法開展社會信用體系建設的權限，這使得城市建設管理部門無法依據“社會信用體系建設法”開展社會信用體系建設活動。《意見稿》忽略了城市建設領域那些原本存在且有效的制度，這些領域的社會信用體系建設將處于無法可依的狀態。

三、社會信用體系的完善

如何進行社會信用體系建設，從來沒有一個固定的路徑與方法。一般認為，“社會信用法”“社會信用體系建設法”等頒布之后，社會信用體系建設的模式將基本定型。我國是第一個貫徹社會信用體系建設“四元結構”的國家，社會信用體系建設關涉多個社會領域，這使得社會信用體系建設在立法技術上面臨挑戰，需要厘清社會信用體系建設的立法訴求以及具體的制度構造，檢討教訓，總結經驗，系統性推動社會信用體系的完善。

（一）社會信用體系建設的切入點應從立法開始

社會信用體系建設的方法大體有兩種，要么依靠權力，要么依靠法律。一個理想的現代法治國家，社會信用體系建設的內容、范圍、后果等應由法律來決定。在當前，最重要的是先通過“社會信用法”“社會信用體系建設法”等一系列立法把社會信用體系建設的框架搭建起來，然后再進行逐步完善。

首先，要在現代法治思維下構建社會信用體系，避免社會信用體系建設的行政化。行政化的危險是眾所周知的，如果以政府為主導的社會信用體系建設無限度擴張，社會信用體系建設最后可能變成全憑政府意愿或偏好的事情，也即龐德所說的“強力統治試圖擔當法律統治的工作”[18]。一方面，在行政化的底色下，無論社會信用體系建設采取何種模式，都可能造成公權力的擴張。另一方面，政府將成為社會信用關系的“裁判”，公權力借助社會信用體系建設進入公民的道德品格領域，對公民的誠信品格進行道德審查。政府本身也意識到行政權力可能被濫用，表達了對以誠信社會建設為名濫用權力的隱憂，所以才試圖通過頒行“社會信用法”“社會信用體系建設法”等總規范來提供一整套完善的規范機制，使各參與主體更好地按照總規范行事，從而提升建設效率。

其次，在“社會信用法”“社會信用體系建設法”等總規范之下采取分類立法模式。一方面，目前尚無法構建起“四元結構”的統一規則體系，具體領域的規范條文又相當有限，要么規定得過于原則，要么基本沒有供給具體領域的制度規范，對于具體領域的規范供給不足，需要通過分類立法予以補充。另一方面，社會信用體系建設的任務不全系于“社會信用法”與“社會信用體系建設法”，還體現在各個具體領域的信用立法中，多方共同起作用以實現社會信用體系建設的使命。具體領域信用建設具有一定的獨立性與特殊性，作為總規范的“社會信用法”“社會信用體系建設法”等也不可能滿足社會信用體系建設的全部規范訴求。事實上，《意見稿》提供的規則抽象性程度較高，只架構起社會信用體系建設的基本制度規范，這為后來的分類立法預留了空間。分類立法模式建立在這樣的事實上面，即四大領域各有特點、各有側重，商務領域信用建設不同于政務領域信用建設，更迥異于司法公信建設，典型的例子是民法典上的誠信原則無法順利沿用于政務領域。適宜的立法體例是在單行立法中進行特別規定，分類建設，分類立法，這才是切合當前中國實際的方法。

（二）社會信用體系建設應注重體系化

我國社會信用體系是覆蓋四大領域在內的“超大型信用治理體系”[19]，社會信用體系建設的關鍵之處在于要將涵攝四大領域的共通性規則抽象出來，該共通性規則統一適用于有關社會信用體系建設的所有活動。要避免社會信用體系建設的“碎片化”和無序化，就要力求社會信用體系建設的體系化，使和社會信用體系建設相關的各個要素彼此連接，形成一個整合系統。

體系化是“將已經獲得的知識以整體的范式表現出來，且將各個部分用邏輯關系聯系起來”[20]572。哈特指出，法體系的基礎，乃是提供規則體系[21]171。要實現體系化，至少要提供兩個方面的制度規范：一是社會信用體系建設的一般性規范，即共同規范；二是四大領域的分別規范，即特別規范。前者需要以提取公因式的方法從四大領域中析出關于社會信用體系建設的抽象性規范，來統攝整個社會信用體系建設的進程，這類似于社會信用體系建設的總則部分，以供四大領域共同適用，為社會信用體系建設提供統一的規范指引。后者則要遵循具體問題具體分析的方法，對四大領域信用體系建設實踐進行總結，歸納出適用于不同領域的具體規則，同時這些具體規則不得與一般性規范相沖突。

社會信用體系建設如果要堅持和貫徹四大領域合一的體例，就不能將四大領域進行簡單組合，而應當提供體系化的實現路徑，避免“碎片化”，實現“多樣性統一”。檢驗體系化的標準有三個：（1）是否提供出可以同時適用于四大領域的一般性規范；（2）是否提供出四大領域各自的特別規范；（3）一般性規范與特別規范之間是否銜接得當，是否因規范沖突造成內在邏輯上的沖突。

（三）應對社會信用體系建設規范配置予以補足

社會信用體系建設的基本立法任務是適應不同社會領域的現實需求，構建和諧統一的社會信用法體系。未來“社會信用法”“社會信用體系建設法”作為總則不僅要提供社會信用體系建設的總規范，還要在不同建設主體之間構建統一的基本原則、核心概念和主體制度。

首先，構建統一的基本原則。關于如何進行社會信用體系建設，目前尚沒有形成明確的結論，解決這個難題的一個路徑是把隱藏在社會信用體系建設活動背后最深層的理性原則找出來，這些理性原則是持久不變的。隨著世界的變化，建設的形式可能會發生變化，只有揭示建設形式背后的深層理性原則才是有意義的，如果社會信用體系建設法沒有反映出這些理性原則，則它本身就缺乏說服力。有學者將體系描述為“一個依據原則將知識構成的整體”[20]530，這個整體需要基本原則來進行維持。基本原則缺位的結果是我們將無法用它來衡量社會信用體系建設的正當性和適當性。社會信用立法須凝練出自身的誠信原則，這成為一個新的任務。

其次，構建統一的概念體系。“失信”“信用”“違法失信行為”等都是社會信用體系建設的基礎性概念，要結束核心概念認知上的混亂狀態，將統一的概念適用于所有社會信用體系建設活動。如《意見稿》限制政府部門作出違約和違法失信行為，失信行為涵蓋違約行為和違法行為，違法行為即失信行為，那么，“違法失信行為”這一表達本身有邏輯重復之嫌。按照“違法失信行為”這種表述，應該還存在“違約失信行為”的類同表述，筆者更贊同“違法類失信行為”這一表述，這樣邏輯上更為清晰。由此，相關立法在“違法行為”和“違法失信行為”表述上有重疊的地方，需要作進一步的說明。

再次，在重點制度規范上予以完善。《意見稿》已經對聯合懲戒在社會服務和社會保障領域以及知識產權領域信用體系建設中的制度地位予以肯認，接下來，在聯合懲戒的一般性規范創設上應同步跟進，如此才能起到指南作用。要注意的是，正如只有《憲法》才有權規定公檢法分工合作來有效執行刑法規定、辦理刑事案件一樣，國家層面的立法文本如“社會信用法”，才能夠決定司法機關和行政機關在社會信用體系建設中的相互關系，譬如共同執行聯合懲戒。

（四）要促進社會信用體系建設與其他社會制度的整合與銜接

在未來，作為總體規范的“社會信用法”“社會信用體系建設法”將對所有社會信用體系建設活動一體適用，以統一的社會信用立法來統轄社會各個領域的信用建設，克服原來不同領域信用建設各行其是的混亂現實以及社會信用體系建設主體規范無法與其他社會制度有效銜接的實務難題。首先，一旦“社會信用法”“社會信用體系建設法”出臺，各個社會領域信用建設須進行相應整改，以達到社會信用立法的基本要求，這意味著《全國公共信用信息基礎目錄（2022 年版）》《全國失信懲戒措施基礎清單（2022 年版）》《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》《社會保險領域嚴重失信人名單管理暫行辦法》等須及時整改，消除沖突，與更高效力的社會信用立法保持一致。其次，要重視與失信被執行人名單制度的銜接。社會信用體系建設推行的嚴重失信主體名單管理制度和人民法院失信被執行人名單制度的關系涉及社會信用體系建設和司法公信建設的關系問題，須審慎對待。失信被執行人名單制度是司法機關參與社會信用體系建設的切入口，也是司法機關和其他國家機關及組織互相協作的連接點。在未來的“社會信用體系建設法”中，應明確肯定人民法院失信被執行人名單制度的地位。如此一來，失信被執行人名單制度才能成為司法公信建設與社會信用體系建設的有效連接點。再次，要吸納原本存在的信用建設制度經驗。《意見稿》沒有將住建部門列為建設主體，但住建部在2020 年已發布《建筑市場信用信息分級標準（征求意見稿）》，開始探索建筑市場各方主體信用信息分級標準，將受到行政處罰、利用虛假材料、以欺騙手段取得企業資質或個人執業注冊資格等6種失信行為列入建筑市場主體“黑名單”。同時，地方早已創新信用機制對違法建設行為進行治理，如江蘇省南通市2019年出臺《南通市市區違法建設失信行為聯合懲戒實施辦法》。城市建設管理部門在社會信用體系建設方面進行過有益的探索，社會實踐用實證主義的方法證明了城市建設領域和社會信用體系建設之間的關系，已經解釋了社會信用體系建設在城市建設領域中相對成熟的運行狀態，這些制度經驗應該在“社會信用體系建設法”中有所體現，從而實現新舊制度之間的順利銜接。

四、結語

當前社會信用體系建設所處的階段，是一個從行政狀態下社會信用體系建設向法治狀態下社會信用體系建設過渡的階段。如何在四大領域合一的體例下構建系統、完善的社會信用法治體系，是當前面臨的一大難題。我們設想有一部法律能夠作為總則統一適用于所有社會信用體系建設活動，有效涵攝四大領域信用建設規則，但在世界法制史上尚無成功的先例，這意味著我國社會信用體系建設在立法技術上面臨前所未有的挑戰。多數人還沒有察覺到，當前社會信用體系建設面臨的任務同之前年代面臨的任務大不相同，它旨在實現四大領域一體化的整體飛躍，社會信用體系建設的中國模式也不同于“通過小而簡單的結構設計”[21]56來實現的美國、歐洲或日本模式，體現了自身的獨特性。問題在于，當前社會信用體系建設還缺乏足夠清晰的圖景范式，需要深入思考的地方很多，未來的社會信用立法能否重視這些問題并有效解決它們，是決定社會信用體系建設成敗的關鍵。

注釋：

①L.V.貝塔朗菲在1937 年提出一般系統論，將系統定義為“由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體”。

②卡西爾教授認為，本性的順序就是信仰在先、理性在后，權威一旦穩定建立起來，道路就開通了，信仰和理性兩種力量就互相完善和鞏固。參見[德]恩斯特·卡西爾：《國家的神話》，范進、楊君游、柯錦華譯，華夏出版社2015年版，第114頁。

③個人不服從任何人，但要服從“公意”，即社會意志。參見[美]埃德加·博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2017年版，第73頁。

④政治系統的調控主要包括五方面內容：（1）政治上的涵括，即將所有人涵括到所有子系統中，尤其要防止部分個體因經濟狀況等原因被直接或間接地排除在社會溝通之外。（2）若某一社會子系統的運轉出現問題，政治需要對其加以干預。這種干預以該系統運行的符碼（標準）為導向，以該系統得以正常運轉為限度。（3）當系統之間發生沖突，可能引發去界分化的危險時，政治系統的干預應以維系功能分化為導向。（4）若特定社會子系統的運轉可能引發自然環境風險，政治需要加以干預，以消除生態環境面臨的風險。（5）通過政治上的價值整合解決社會的碎片化、價值虛無化等問題，但此種價值整合不能威脅到全社會的功能分化。參見[德]魯道夫·斯門德：《憲法與實在憲法》，曾韜譯，商務印書館2019 年版，第26頁。

⑤參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第八十八條。

⑥參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第九十條。

⑦參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第二十九條。

⑧參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第三條。

⑨參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第四條。

⑩參見《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第一條。