政府合規(guī)的概念蘊涵與運用

彭簫劍

（1.南方科技大學 廉潔研究院，廣東 深圳 518055；2.中山大學 法學院，廣東 廣州 510275）

20世紀90年代以來，各國在反腐敗、反賄賂、反洗錢、反壟斷等方面制定的監(jiān)管規(guī)范日趨嚴格，合規(guī)風險成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的主要風險之一[1]。企業(yè)合規(guī)這種力圖降低違法違規(guī)風險的管理方式，被認為深刻地改變了企業(yè)內(nèi)部的治理格局。席卷世界的新公共管理浪潮認為以企業(yè)家精神改革政府是解決傳統(tǒng)行政模式弊端的有效路徑，那么在企業(yè)合規(guī)之外，是否存在著政府合規(guī)？企業(yè)合規(guī)治理對于優(yōu)化政府內(nèi)部治理模式是否具有啟示意義？政府合規(guī)是否一項解決中國式政府治理現(xiàn)代化問題的新理念新思路新辦法？

關于本文語境下欲探討的政府合規(guī)，學界的觀點主要有：（1）關于“合的是什么規(guī)”。鄭永君、張大維認為政府合規(guī)本意為遵循法律，但這里的法律不僅指強制執(zhí)行的法律體系，還包括基于道德或道義角度的社會判斷[2]。（2）關于實施合規(guī)的目的。蔣勇認為政府合規(guī)是傳統(tǒng)循法而治模式的復制、繼承，合規(guī)性路線的代表性技術方案是執(zhí)法規(guī)范化，其目的在于確保行政權的活動與立法指令的一致性，確保各級政府依規(guī)則行政[3]。（3）關于實施合規(guī)的必要性。滕宏慶、陳新棟認為將發(fā)源于企業(yè)管理的合規(guī)制度運用于政府行政自制制度當中，能夠應對現(xiàn)有行政自制制度面臨的制度碎片化、難以落實以及缺乏動力機制等挑戰(zhàn)[4]。（4）關于實施合規(guī)的合理性。李本燦認為只要是存在內(nèi)部結(jié)構的組織體就需要實施合規(guī)計劃，現(xiàn)實情況是政府違規(guī)的事件客觀存在，提倡借鑒企業(yè)合規(guī)治理技術治理政府[5]。

學界尚缺少關于政府合規(guī)的體系化論述，并且對于提出構建政府合規(guī)的概念，目前仍有不少反對的聲音。有人認為合規(guī)管理是企業(yè)經(jīng)營的專屬工具，政府和企業(yè)分屬公私領域中的不同主體類型，成立運行的目的并不一致，在組織結(jié)構上存在著本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)的治理方式不能簡單套用在政府治理上；有人認為在同一話語系統(tǒng)、層次內(nèi)，既有的政府合法概念的指稱范圍已經(jīng)能涵蓋政府合規(guī)的外延，不能脫離理論體系再去做文字游戲，平行混搭概念；有人認為政府違法的事件還在現(xiàn)實中上演，連政府合法都沒完全實現(xiàn)又開始故弄玄虛創(chuàng)造冗余概念，背離了現(xiàn)實基礎，缺乏經(jīng)驗對應物①。

2021年8月，深圳市司法局發(fā)布了《關于推進城市合規(guī)體系建設的指導意見（征求意見稿）》，認為政府合規(guī)的內(nèi)涵指向是“強化政府合規(guī)管理，提升依法依規(guī)履職能力”，將政府合規(guī)作為與企業(yè)合規(guī)并列的一個概念，并共同作為城市合規(guī)的子概念。這一征求意見稿草擬啟動時間約為2019年，通過梳理時間線發(fā)現(xiàn)，地方實踐創(chuàng)新是走在學界理論研究之前的。本文擬闡釋政府合規(guī)的具體概念，預測政府合規(guī)的實踐應用，初步構建一種關于政府合規(guī)的概念理論體系，為前瞻性思考提供科學思想方法，推進實踐基礎上的理論創(chuàng)新。

一、政府合規(guī)的概念特征

雖然政府合規(guī)的內(nèi)涵與企業(yè)合規(guī)并沒有多少關系，企業(yè)合規(guī)理論范疇中所涉及的政府規(guī)制、行政監(jiān)管、行政合規(guī)也與政府合規(guī)所指向的概念區(qū)間存在著明顯的不同，但是毫無疑問，政府合規(guī)的說法源自企業(yè)合規(guī)。這或許源自經(jīng)濟學者口中的“政府公司主義”[6]。政府和企業(yè)都被視作建設現(xiàn)代化國家治理體系的參與主體，既然已經(jīng)有了企業(yè)合規(guī)，那么為何不能發(fā)揮創(chuàng)新精神，嘗試跨界搞一搞政府合規(guī)？現(xiàn)有的企業(yè)合規(guī)研究表明了三層意義：第一層，“合法小于合規(guī)”，“合規(guī)之‘規(guī)’的范圍不限于國內(nèi)法與商業(yè)倫理規(guī)則，還可能涵蓋公司業(yè)務所能觸及的其他國家或國際性組織的法律或規(guī)則”[7]，即不僅要符合法律法規(guī)，而且要符合“其他規(guī)”；第二層，“合法等于合規(guī)”，兩者目的都是改正違法違規(guī)行為，不同之處在于合法側(cè)重于規(guī)范審查，合規(guī)側(cè)重于內(nèi)部治理；第三層，“合法大于合規(guī)”，合規(guī)管理必須以合法要求為根基，一切的主導邏輯是法律及法治體系的生效運行，否則合規(guī)無從談起。

政府合規(guī)的起因是防控政府風險。隨著現(xiàn)代社會制度設計的不斷完善，政府所需遵守的規(guī)則日益嚴密化、復雜化，不確定問題亦隨之增多，政府所面臨的風險與日俱增。政府風險是指行政機關及其工作人員因行政違法違規(guī)行為而可能遭受投訴信訪、陷入訴訟（司法敗訴）、法律制裁、行政追責、黨內(nèi)追責、聲譽損失或者使其維護的公共利益遭受損害的風險。政府風險以執(zhí)法風險為主，目前實務界已經(jīng)總結(jié)出了31種風險類型。從概念外延上看，政府風險并不局限于執(zhí)法風險，甚至不限于法律風險、法規(guī)風險，它還包括政治風險、環(huán)境風險、道德風險、經(jīng)濟風險、商業(yè)風險、輿論風險等。政府風險存在危害性，雖然每一項政府風險不必然導致違法違規(guī)事件的發(fā)生，但是每一件重大的政府違法違規(guī)事件必然是由政府風險所引起和轉(zhuǎn)化的，政府合規(guī)作為風險管理的內(nèi)在需求理應成為現(xiàn)代政府治理的一項核心制度。

政府合規(guī)是指行政機關為了防控違法違規(guī)風險所建立起的內(nèi)部治理機制。政府合規(guī)審查是指行政機關或者委托第三方專門機構依據(jù)具有限制約束效力的行為規(guī)范，對行政機關及其工作人員的行為進行價值判斷，以避免和減少違法違規(guī)行為的制度化活動。通過風險管理，對政府潛在的制度漏洞和行為隱患作出有針對性的預防、整改和化解，可以逐步養(yǎng)成和塑造按規(guī)則行事的行政思維與行動邏輯，防范和減少政府出現(xiàn)新的違法違規(guī)行為。

政府合規(guī)的本質(zhì)是規(guī)則之治，合規(guī)治理的過程是行政權力運行與規(guī)范性預期相融合的合理化過程。用作整體價值判斷基準的“法、規(guī)”是一個將各類具有限制約束效力的行為規(guī)范經(jīng)過規(guī)范整合、邏輯協(xié)調(diào)、沖突解決的規(guī)則綜合體，并不區(qū)分成文規(guī)則或者不成文規(guī)則。其中“法”包括憲法、民法、刑法、行政法等，“規(guī)”包括公共政策、黨內(nèi)法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章、行政標準、行政慣例、道德規(guī)范、商業(yè)規(guī)則、職業(yè)準則等。合規(guī)意味著行政機關要遵守法律法規(guī)，遵守內(nèi)部規(guī)章和制度，相關行為符合公共政策、黨內(nèi)法規(guī)、行政標準、行政慣例和商業(yè)規(guī)則，還要求工作人員遵守相應職業(yè)守則和道德規(guī)范。我們可以從以下三個角度來進一步解讀政府合規(guī)這一概念。

第一，政府合規(guī)有利于實現(xiàn)從嚴治政。行政系統(tǒng)的深層結(jié)構與行動邏輯是圍繞權力擴張展開的，合理劃定行政權力的內(nèi)容與邊界、對強勢政府的權力進行規(guī)范限制是必要且正當?shù)?。行政權力的?nèi)容與邊界一旦變得模糊起來，政府的行為將變得不好控制。合規(guī)治理通過限定行政職權事項、法規(guī)依據(jù)、辦事流程、執(zhí)業(yè)倫理和責任承擔等，基于風險屬性更多地從消極層面定規(guī)矩、劃界限，可以督促行政機關及其工作人員選擇良好的行為模式，遏制濫用權力和胡亂作為的沖動，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生次數(shù)，降低違法違規(guī)活動再次出現(xiàn)的概率。一個建立有效合規(guī)管理體系的政府，是一個以遵法守規(guī)明禮為價值導向的政府，將合規(guī)要素注入政府活動的各領域、全過程，可以營造出一種嚴格規(guī)則約束意識的行政環(huán)境與行為秩序。

第二，政府合規(guī)有利于打造有為政府。政府合規(guī)特別強調(diào)良好行政、合理行政的重要性，合規(guī)審查經(jīng)由法律多元主義觀，依據(jù)價值理性對行政行為進行規(guī)范判斷，不僅對行政權力的合理約束定型設定了上限、設置了底線，而且還賦予符合規(guī)范性預期的行為以積極的價值，誘發(fā)選擇主動行政，否定回避消極行政。合規(guī)治理模式為政府由自律控權轉(zhuǎn)向有為治理提供了可能性。從具體操作層面上來看，政府合規(guī)要求依據(jù)綜合性的行為規(guī)范確定行政機關職責，明確工作人員的崗位職責和履職要求，給行政機關及其工作人員提供詳盡、明確、清晰的行為指引，盡可能地明確行政義務及程度，減少可供裁量的空間，實現(xiàn)有法可依、有矩可遵、有度可循，從而鼓勵和保障行政機關及其工作人員積極擔當作為，同時還利于對已經(jīng)損害的制度系統(tǒng)、公共利益和社會關系進行修復補救。

第三，政府合規(guī)有利于實現(xiàn)盡職免責。目前行政責任邊界不夠清晰，行政機關工作人員被不當追責的問題仍然存在，“一邊是有限權力，一邊是無限責任”，嚴重打擊了其工作積極性。像安全生產(chǎn)領域，雖然應急管理部2022 年出臺的《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》列舉了責任減免情形，但是按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，安全生產(chǎn)行使的是綜合監(jiān)管與部門監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的管理模式，某省文件劃定了55個有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和單位，只要其他54個部門和單位中任何一個的工作中出了安全生產(chǎn)問題，應急管理部門作為負有綜合監(jiān)督管理職責的部門都脫不了干系，工作人員輕重都要“挨板子”。

“盡職免責”的概念在價值層面上能夠依于法、通于理、曉于情，盡管常常被提起，但是現(xiàn)實中卻缺少相對應的操作細則與實施機制。政府合規(guī)可以審查是否符合行政免責的具體情形和適用條件，運行完備的政府合規(guī)可以在一定條件下成為責任阻卻事由，只要證明行政機關建立了合規(guī)管理體系、頒布了行為準則、明確了禁止性要求、設立了預警機制、采取了有效補救措施，或者行政機關工作人員正確采取了合法合規(guī)的措施，就可以將自身認真勤勉、盡職盡責的行為與他者違法違規(guī)行為切割分離開來，對綜合責任、失職失責的追究提出合理抗辯，訴求合法合理地減免行政責任。

二、政府合規(guī)的理論追溯

雖然政府合規(guī)的概念提出對于行政管理有著上述積極意義，但是其理論根基為何仍是一個值得深思的問題?！皬臍v史的角度看，企業(yè)合規(guī)是針對企業(yè)出現(xiàn)的違法違規(guī)行為而確立的一種公司治理方式”[8]，若政府也存在違法違規(guī)的風險，而確立合規(guī)治理的方式有助于政府機構的整體運轉(zhuǎn)，則政府合規(guī)這一命題是存在證成可能性的。

國家政府是西方政治哲學史上最為核心的研究議題，西方先哲一直強調(diào)政府官吏的守法思想。但法律也不是“唯一”的，從古希臘羅馬時期出現(xiàn)國家制度雛形，直至中世紀神權政治迷網(wǎng)籠罩，國家這一階級斗爭的產(chǎn)物處于與氏族、皇權、教會、宗族、團體的爭權或融合之中，盡管法律思想體系已經(jīng)開始對國家的建立與運轉(zhuǎn)產(chǎn)生舉足輕重的作用，但是除此之外國家制度還受到來自政治、哲學、倫理、道德、宗教、習俗等領域的多方規(guī)則調(diào)整。例如蘇格拉底追求“哲人（知識貴族）統(tǒng)治”、加爾文明言“上帝統(tǒng)治一切政府”等。這些都表明了國家政府運行從來都不是僅受法律這一單權威的約束，有時法律混淆于其他規(guī)則之中。

隨著歷史的進展，國家力量在與各方勢力的制衡或聯(lián)合中日益膨脹，霍布斯借用利維坦這一《圣經(jīng)》中力大無窮的巨獸比喻國家[9]，國家的強大形象躍然紙上。而后以孟德斯鳩系統(tǒng)闡釋三權分立為時間界限，國家與政府兩個事物被正式地區(qū)別開來，要限制國家的暴虐首先應通過分權機制來限制政府及行政權力的過分強大。分權理論被世人接納以及法的神圣性一路高揚，使得以立法機關制定的法律來制約行政機關這一規(guī)則機制成為最正式的政府行為規(guī)范方式。

20 世紀以來，政府活動出現(xiàn)了重大變化，政府行為滲透到社會生活的方方面面，冗長繁瑣的立法程序無法應對客觀需要，法律開始通過授權機制映射到行政領域，行政規(guī)則制定大量涌現(xiàn)?！罢兊酶育嫶螅咔致孕浴盵10]，行政國家的出現(xiàn)使得國家與政府兩者又被緊密捆綁起來。盡管基于法律保留原則人們對行政國家的合法性提出了疑問，但是制定行政規(guī)則具有更易執(zhí)行、更具效率、便于減少裁量等眾多優(yōu)點，除遵循法律要求以外，政府更多地需要按照行政規(guī)則行事[11]。

自韋伯以目的理性理解現(xiàn)代社會與官僚機構后，人們更加崇尚從理性的視角思考政府行為。以哈貝馬斯的交往理性為例，其主張用交往權力來限制行政權力的無限擴張。他的論證過程是建立在帕森斯的結(jié)構功能理論和盧曼的社會系統(tǒng)理論之上的。首先，帕森斯將社會系統(tǒng)劃分為政治、經(jīng)濟、社會共同體和模式維持四個子系統(tǒng)，認為權力是政治子系統(tǒng)的一般媒介[12]。其次，盧曼認為社會分化的系統(tǒng)互相之間是完全封閉的，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)都屬自創(chuàng)生系統(tǒng)。對于法律系統(tǒng)來說，二值代碼是合法/非法，法律系統(tǒng)承擔了穩(wěn)定規(guī)范性預期的功能[13]。再次，哈貝馬斯接續(xù)二人觀點，認為不同系統(tǒng)之間是可以通過法律等媒介進行溝通的，并強調(diào)“行政權力不能完全‘自我編程’，不能只服從自己以擴張權力為取向的‘導控媒介’。只有經(jīng)過以法律為紐帶的公共領域向行政機構的合法性輸送，行政權力才能最終在整個社會面前為自己的政策進行辯護并取得行政行為的合法性”[14]。

從歷史變遷邏輯演繹對國家政府權力的限制與約束，對思考政府合規(guī)的理論基礎有如下啟示：

第一，政府合規(guī)應當以政府合法為根基。因為政府始終是法律規(guī)范的調(diào)整對象，從正面來看，政府體制的維系須依靠執(zhí)政官員間法權的適當分配，法律的價值很大程度上取決于法律是否得到了執(zhí)政官員的恰當執(zhí)行；從反面來說，意味著政府及執(zhí)政官員存在不合法、不稱職的風險，因此政府及執(zhí)政官員應當接受法權限制。即便進入行政國家階段，龐大的行政權力也不能任意肆虐，因為“基于法治的現(xiàn)代民主政治體制是行政國家賴以發(fā)展的骨架，無論行政權力如何擴張，它仍然要受到憲法與法律的約束”[15]。

第二，政府合規(guī)與政府合法存在明顯區(qū)別。法律能夠成為規(guī)范政府的最主要手段，是受到人民主權和三權分立理論深刻影響的。盡管人民主權論與三權分立論互不相容，但人民主權論闡釋了為什么要規(guī)范政府的淵源，三權分立論闡釋了如何制衡政府的淵源。這也說明了合法性審查解決的是分權政體中的政府合法性問題，與合規(guī)性治理要解決的是政府內(nèi)部管理的問題存在明顯區(qū)別。

第三，基于法律的局限性政府合規(guī)有其存在的必要。法律并非限制約束政府的唯一權威，政府還應當受到其他規(guī)范的調(diào)整制約，政府應當在一個更高的維度、層面實現(xiàn)自我論證。政府作為社會的組成部分之一，其行為規(guī)則是由政治思想、哲學思想、法律思想、倫理思想、道德思想、宗教思想、習俗思想等諸多因素和條件所決定的，誠然法律在制定與實施的過程中也受到了其他權威的影響，但是這種威信并非充分全面的，應當關注其他規(guī)范在政府治理中所能發(fā)揮的作用效能。

第四，政府合規(guī)的功能是對權力的合理約束定型。構成現(xiàn)代社會的每個子系統(tǒng)都遵循著自己的運作邏輯，有著關鍵的媒介。行政系統(tǒng)的自生媒介、導控媒介是權力，運行的二值代碼是有權/無權，系統(tǒng)參與的成就是獲得權力、權力利益擴張。如果仍由行政系統(tǒng)創(chuàng)生發(fā)展，成就性代碼必然導致權力結(jié)果擴張、權力向一端高度集中。因此，行政權力不能以形成自給自足的系統(tǒng)為導向，現(xiàn)代社會的整體行動需要某種媒介打破法律、道德等子系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的封閉性，進行社會整合。那么以何為媒介呢？現(xiàn)代化是社會全面合理化的過程，如果從現(xiàn)代性理論和系統(tǒng)論的社會發(fā)展的整體視角觀察，規(guī)范體系是社會現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的合理化系統(tǒng)[16]，因此這一媒介溝通重任選擇交由以法律為主建立起的規(guī)范集群來承擔最為妥適。法律系統(tǒng)的二值代碼是合法/非法，規(guī)范系統(tǒng)的二值代碼是合規(guī)/違規(guī)。規(guī)范集群在行政系統(tǒng)內(nèi)可以承擔穩(wěn)定規(guī)范性預期的功能，通過行政合理定型將符合規(guī)范性預期的行為判定為“合規(guī)”的，既不至于完全澆滅積極獲取權力的行為動機，又將積極的規(guī)范價值賦予取得判定結(jié)果為“合規(guī)”的行為。政府合規(guī)的制度功能是打破行政系統(tǒng)的溝通封閉性，改變行政系統(tǒng)二值代碼式的運作邏輯，其他社會子系統(tǒng)以法律為主的規(guī)范集群作為媒介進行介入，為行政權力的取得與行使提供穩(wěn)定的規(guī)范性預期和確定性預期，使得行政權力得到合理約束定型。

三、政府合規(guī)的現(xiàn)實驅(qū)動

政府合規(guī)的驅(qū)使動因是政府治理規(guī)則的多元化。關于政府治理規(guī)則多元化的內(nèi)容，學界已多有研究論述，此處不再展開，以下重點探討為什么在承認法律是行政管理基礎性規(guī)范的前提下，傳統(tǒng)循法而治的推進路徑會遭遇阻礙從而反向推動了政府治理規(guī)則的多元化，進而論證為什么在政府合法之外還會需要政府合規(guī)。

第一，法律僅是“最低限度”的行政要求。政府合法的理論基礎在于從保障行政相對人的權利出發(fā)，監(jiān)督、限制行政權力的濫用，采用的是一種防守思想，即必須尊重功能分工原則，劃定公權力邊界，不能隨意越界，這就注定了它是有限度的，而且傳承了“小政府”理念的這種限度是“最低限度”的。例如對于合法但不符合事理、情理的行政作風問題的治理，傳統(tǒng)循法而治的推進路徑無從發(fā)力，包括行政的無效率、拖延但不違法、不親民便民、透明度低、態(tài)度蠻橫等問題[17]。即便這條線是“最低限度”的，政府還會因為各個時間段執(zhí)法寬嚴不一、環(huán)境不同、認知不同、經(jīng)驗不同、施政理念的不同，導致法律實施效果大打折扣。在我國法律規(guī)范體系中，政府在某一規(guī)制領域履行監(jiān)管職責與行使執(zhí)法權限的概念是混淆的，監(jiān)管的內(nèi)涵顯然要大于執(zhí)法，按照“傳送帶”理論將政府執(zhí)行法律規(guī)定等同于行政管理是不夠科學的。

第二，法律作為“最后一道防線”相對遲滯。根據(jù)司法自制的原則立場，法律是維護社會公平正義的“最后一道防線”，起到的是終局作用，這也意味著前面的“防線”全被“攻破”了。傳統(tǒng)的行政法治建設主要依靠以合法行政為中心的司法審查來推動，側(cè)重對行政行為的事后評價與處理，即便是現(xiàn)代法治發(fā)展出針對行政規(guī)則的備案審查制度，亦是“針對已有各項立法的事后監(jiān)督制度”[18]?，F(xiàn)實中，政府的違法行為主要依賴于事后的行政復議、行政訴訟制度予以糾正，還有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、信訪監(jiān)督等途徑[19]，而行政機關自行糾正違法行為的情況少之又少，這顯然是不能滿足人們對政府公信力期望的。

第三，法律是“距離最遠”的行政指引。我國的行政法律體系是一個自上而下的階梯式效力規(guī)范體系。從法律的適用來看，“實務中存在一個‘法的位階效力消失現(xiàn)象’，行政機關幾乎從來不比較誰的‘法’更大，行政機關總是‘就近適用’較低位階的法律規(guī)范，位階越低的規(guī)范，往往越接近具體事實”[20]。針對同一事實對象，從國家、省、市、縣區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)、村居都可能存有規(guī)范指示，面對立法大廈，一線執(zhí)法人員適用法律的技術是一個自下而上的“上樓過程”，先尋找本地是否有相關規(guī)范，如果沒有再“上樓”看縣區(qū)、省市規(guī)定，最后才會去國家法律這一層級尋找依據(jù)，“最不規(guī)范”的內(nèi)部規(guī)范因?qū)?zhí)法人員來說具有簡單易懂的判別模式并配有操作細則，往往會成為行政執(zhí)法的最主要依據(jù)。

第四，法律自身還存在“規(guī)則虛置”等問題。法律的抽象規(guī)定與具體的行政事實出現(xiàn)脫節(jié)，有些條文規(guī)則存在“空中樓閣”現(xiàn)象。此外，“立法割據(jù)”使得政府權力在運行過程中呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，不同權力部門主導的立法之間因為利益沖突“相互打架”，例如某地生態(tài)環(huán)境部門在立法時認為加裝餐飲專用煙道的標準與程序應當由住建部門進行制定，但是住建部門認為涉及環(huán)境污染的內(nèi)容都應當由生態(tài)環(huán)境部門進行主導規(guī)制，于是該地加裝餐飲專用煙道的釋法、執(zhí)法都陷入了僵局。

我國對政府規(guī)則行事的期望從來都不止是符合狹義上的代議機關立的法，政府活動置于法律多元主義觀的規(guī)范體系調(diào)整之中，禮法、軟法、黨內(nèi)法規(guī)、道德規(guī)范、職業(yè)守則、“機關哲學”、商業(yè)規(guī)則等匯總而成的規(guī)范集群都對政府活動事實上起到了一定程度上的限制約束作用，這些從屬性上更多地側(cè)重一個“規(guī)”字而非“法”字。當然如果只是討論“法”與“規(guī)”范圍之分、疏密之別，那么政府合規(guī)概念提出的意義是淺顯的，它的重要意義還在于一種思維方式的轉(zhuǎn)變。政府合法的核心是規(guī)范審查，政府合規(guī)的核心是風險管理。我國政府規(guī)模較大、治理結(jié)構繁復，單純地依靠傳統(tǒng)的外部控制的循法而治推進路徑，難以對政府行為進行有效的引導和規(guī)制。

四、政府合規(guī)的中國方案

自清末民初現(xiàn)代文明意義上的行政法制體系建立、延續(xù)以來，“我們經(jīng)歷了依法辦事、行政管理法制化、依法行政、法治政府四個發(fā)展階段”[21]，逐步追尋政府治理的現(xiàn)代化之夢。其中，“依法行政”從理論上來說更多地偏向于傳統(tǒng)意義上的依代議機關制定的法律行政，強調(diào)對行政權力的外部性控制，也即對應了本文談述的合法行政、政府合法的概念，它的特點是面對違法行為主要依靠事后合法性審查?！胺ㄖ握睆娬{(diào)行政權力運行中法律對政府的規(guī)制，明確了主導和規(guī)制我國各級政府運作的根本是法律及法治體系的規(guī)制[22]。法治政府不僅是一種理想目標，也是一種工具手段，有學者認為：“法治政府總體上是一種基于管理視角、著力于規(guī)范行政活動的內(nèi)部制度建構和實施的產(chǎn)物?！盵17]從內(nèi)部治理這一角度來說，政府合規(guī)從體系上發(fā)源于法治政府建設，只不過目前它仍是一種較為新型的政府治理理念與制度建構。從時間長河看來，圍繞政府治理現(xiàn)代化要經(jīng)歷以下三個階段：第一階段是“懲戒階段”，治理的重點在于官吏違法犯罪后的懲治方面，削減官吏自我利益擴張的本性；第二階段是“常守階段”，治理的重點在于行政管理過程性控制的制度常態(tài)化，以行政法制約束權力行使的隨意性，使政務有章可循；第三階段是“合規(guī)階段”，治理的重點在于推動政府組織體自我風險管理，依據(jù)行為規(guī)范集群對關鍵政府風險點進行防控，防患于未然，具有預防性。

我國政府治理現(xiàn)代化的過程是一個不斷學習、借用、移植和超越先進國家現(xiàn)代化成果的過程，但“現(xiàn)代化與傳統(tǒng)并非簡單二元對立，中國式現(xiàn)代化道路有其傳統(tǒng)文化的根基，現(xiàn)代化就是對包括傳統(tǒng)文化在內(nèi)的前現(xiàn)代性的超越”[23]。解決中國式政府治理現(xiàn)代化問題，必須同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為鑰匙開啟對現(xiàn)代政府法治的思考，對于擴展政府合規(guī)的內(nèi)涵有積極的意義。

第一，府吏同治，管府治吏深度融合——“治國先治吏”的啟示。我國古代行政管理并非治府而是治人，治吏是其核心內(nèi)容，強調(diào)“居官守法”。而反觀我國目前作為行政法體系中心概念的行政行為，僅指的是行政機關作出的行為，在很大程度上忽略和排斥了行政機關工作人員行為現(xiàn)象及活動的法學意義。

翻閱我國眾多的行政法律法規(guī)，可見其絕大部分內(nèi)容都是關于行政機關與相對人權利義務的規(guī)定，通常僅在法律責任一章會有著一條近乎千篇一律的規(guī)定，并不區(qū)分是行政機關的行為還是工作人員的行為，只是寫明行政機關出現(xiàn)了某些違法行為時由“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”承擔責任。有些行政法律規(guī)范會規(guī)定“工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一的，依法給予處分……構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但是行為情景的設定又非常之少，例如《消防法》全文共七十四條僅列舉了五種工作人員違法行為的情形，《治安管理處罰法》全文共一百一十九條僅列舉了十種工作人員違法行為的情形，極少能看見行政法律法規(guī)直接在“正文”部分對工作人員的行為從積極調(diào)整的角度進行規(guī)制。雖然我國也有《公務員法》規(guī)范工作人員正確履職盡責，但對于工作人員的日常執(zhí)法實踐來說規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)。

現(xiàn)實中的行政機關工作人員執(zhí)法是如何受到規(guī)范約束的？以食品生產(chǎn)許可審查工作為例，我們有《食品安全法》《食品安全法實施條例》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等法律法規(guī)，執(zhí)法人員卻不可能只對著條文去進行執(zhí)法，雖然法條中列舉了申請食品生產(chǎn)許可的各種條件、情形，但是對于執(zhí)法人員到底應當如何進行審查的行為規(guī)范并未有只言片語提及。同樣，《行政許可法》中有著一些對執(zhí)法人員行為程序的規(guī)定，但也過于籠統(tǒng)。對于一線基層的執(zhí)法人員而言，將具象的執(zhí)法事實與抽象的法條規(guī)定連接起來是一個困難的過程，在執(zhí)法事實與法條規(guī)定之間仍然需要能夠起到橋梁、溝通、細化作用的媒介，為此市場監(jiān)管總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)許可審查通則（2022 版）》，對食品安全生產(chǎn)許可申請材料審查和現(xiàn)場核查作出了詳盡的行為指引規(guī)定，執(zhí)法人員只有對照著這部通則以及附屬的各類表格、報告、清單才能把“行政執(zhí)法”四字從飄浮著的法律文本上貫徹下去。對于一些難以很好類型化適用基本行為法的行為來說這一現(xiàn)象更為明顯，在突發(fā)事件應對領域，法條上的明面規(guī)定更多是關于規(guī)范政府、保障權益等權利義務性內(nèi)容，執(zhí)法人員具體該怎么去應對突發(fā)事件，更多的是依靠應急預案以及應急預案的細化規(guī)范，如應急工作手冊、應急操作規(guī)程、現(xiàn)場工作方案、具體任務行動方案等。這些行為規(guī)范通常不會設置法律責任，因不一定有國家強制力作背書，很少被納入行政法的研究視野中。

推行政府合規(guī)，就是要將上述清單、計劃、手冊、規(guī)程、方案、通則等不完全具備法律形式要件與實質(zhì)要件的行政機關工作人員行為規(guī)范，納入考察政府治理能力現(xiàn)代化與法治化程度的評價體系中來。將政府視為一個府吏合一的組織體，不再把行政機關的行為與其工作人員的行為在行政法場域中完全割裂開來。不僅要審查行政機關的行為是否違法違規(guī)，更要著重審查行政機關工作人員的行為是否違法違規(guī)；不僅要給行政機關定規(guī)矩、劃界限，更要建章立制，約束每一位工作人員嚴格依照法定權限、程序規(guī)則、規(guī)范標準、執(zhí)業(yè)守則履行行政職責，行使行政權力。

第二，多規(guī)化約，行為規(guī)范系統(tǒng)聚合——“引禮入法，法禮結(jié)合”的啟示。“在我國的傳統(tǒng)觀念里，社會的安寧秩序要靠許多規(guī)范的協(xié)同運作才能適當?shù)鼐S持，其中包括自然的天理、神旨、道德、禮俗以及人為的法律、家訓、鄉(xiāng)約、行規(guī)等?！盵24]法律不是唯一的規(guī)范，我國古代雖然存在《唐六典》等整套規(guī)范官吏行事的“常守之法”，形成了以法治官的行政體系[25]，但作為禮儀之邦，國家法禮并未分野，禮具有法的效力，行政管理呈現(xiàn)出所謂“禮法合治”的樣態(tài)。

法律必須依賴其他社會規(guī)范輔之評判補正，以社會系統(tǒng)論為視角，“引禮入法”是道德系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的相互結(jié)合，以禮法為媒介滲透作用于行政系統(tǒng)，通過法律形態(tài)強化倫理作用，利用倫理關系強化權力統(tǒng)治。雖然中國古代“引禮入法”是為了維護階級統(tǒng)治，卻深刻說明了政府治理不能僅靠法律的道理，并且如何處理禮與法之間的關系對于規(guī)范協(xié)調(diào)整合、并存互補也有一定的啟示意義。

合規(guī)治理是對行政權力合理約束定型的治理，審查認定某一項行政行為是“合規(guī)”的，意味著該行為滿足了各社會子系統(tǒng)的規(guī)范性預期，通過了社會整合、一致行動的要求，使用的是經(jīng)各社會規(guī)范合理定型后的權力。

政府合規(guī)的必要前提是對社會行為規(guī)范進行集中匯聚、整合協(xié)調(diào)、多規(guī)化約，政府合規(guī)首先要有鱗次櫛比的“規(guī)”。合規(guī)審查是一個將抽象的規(guī)范集群與具體事實相連接的過程，規(guī)則依據(jù)和判斷要件不能充滿著不確定性與復雜性。這就意味著政府合規(guī)的前提是需要坐標分散、性質(zhì)各異、形式紛繁的規(guī)則經(jīng)過梳理、整理、清理、匯編，厘而定之，集中整合成一個效力等級清晰、內(nèi)部邏輯一致、具備沖突解決機制的規(guī)范體系，用于單項合規(guī)審查活動的“規(guī)”，應當是含義較為簡單明了、使用較為簡便快捷的判斷標準。

對于相互效力關系不明確的行為規(guī)范，要按照位階排序基本原則和基本法則進行效力評定，確定適用順序；對于彼此實體規(guī)定有沖突的行為規(guī)范，要在合法合理、正當可行的框架下適當?shù)剡M行裁量、解釋、變通、協(xié)調(diào)、兼容；對于各自程序安排有矛盾的行為規(guī)范，要重新理順、注解政府流程，統(tǒng)一路徑、步驟、環(huán)節(jié)、期限、方式等。

第三，至誠至理，情理束權理法調(diào)和——“唯天下至誠，方能經(jīng)綸天下之大經(jīng)，立天下之大本”的啟示。情理是中國傳統(tǒng)社會中構成人們行為邏輯的關鍵要素[26]，作為特定的道德規(guī)范標準，經(jīng)規(guī)范整合后能付諸紙面調(diào)整行政行為，亦屬于政府合規(guī)的規(guī)范范疇。情理是法律研究中的重要概念，“情法矛盾”是我國法治進程中的一個基本矛盾[27]。在“法大于情”的法治追夢中，情理時常被打上法治對立面的標簽，這種二元對立思維造成了持續(xù)不斷的行政執(zhí)法困境，與現(xiàn)實生活中人們習以為常的情理背道而馳。

現(xiàn)代社會系統(tǒng)功能分化，不同的社會系統(tǒng)部分可能存在著不同的內(nèi)在訴求，這些訴求充滿著多元性和差異性，比如法治是法律系統(tǒng)的訴求，合乎情理是道德系統(tǒng)的訴求。從這一角度來說，法律與情理之間并無孰高孰低之分、孰優(yōu)孰劣之別，當法律與情理同時出現(xiàn)在行政系統(tǒng)中時，它們都屬于正當性基礎，應當配有復雜的調(diào)和機制，而不能簡單以“法大于情”一言以蔽之。

政府合規(guī)講政府的行為應當在“情理之中”，“不合情理”的行為應當受到抵制，這不是在法治內(nèi)部實質(zhì)法治與形式法治的區(qū)分基礎上來進行討論的，也不是為了捍衛(wèi)落后的鄉(xiāng)土秩序與病態(tài)的“官場文化”，讓“人情、面子、關系”因素來替代法治、徇情枉法，其深層原因是現(xiàn)代化進程中科層法制的改造導致官民基本關系被法律關系洗革，現(xiàn)在呼吁對權力行使的約束不再被法律規(guī)則壟斷，讓道德規(guī)則共同作用于對政府的權力制約，讓百姓為政府“定規(guī)矩、劃圈子”。“情理之中”的政府行為，是一種符合一般大眾認知的“至情、至理、至誠”行為?！安缓锨槔怼钡恼袨?，是一種違背官民之間運行基本法則的行為，比如違背誠信、喪失公信、魚肉百姓等。行政機關工作人員只有不斷提高道德修養(yǎng)，做事合乎情理，行為遵守規(guī)則，才符合政府治理現(xiàn)代化的目標要求。在嚴守規(guī)則要求的權力格局下，無論是“法大于情”還是“情大于法”，刻畫出的都是符合大眾生活方式與文化價值的正義衡平感，由此“情法矛盾”得以短暫調(diào)和。

五、政府合規(guī)的實踐應用

關于政府合規(guī)管理我國目前已經(jīng)有了一些具體實踐。一是關于廉政的合規(guī)治理。2011 年中紀委、監(jiān)察部印發(fā)的《關于加強廉政風險防控的指導意見》，將風險管理理論引入反腐倡廉建設，作為規(guī)范權力、建設法治政府的重要舉措。2018年公布施行的《監(jiān)察法》，明確監(jiān)察委員會要對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。二是關于政府經(jīng)濟活動的合規(guī)管理。2012年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求對行政機關經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，防范和管控風險，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)。三是關于政府權責清單。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，旨在加強對行政權力事項的合法性審查，劃定政府權力邊界，消除設租尋租空間，塑造有為敢為政府[28]。四是關于行政執(zhí)法風險防控。在公安、市場監(jiān)管、城市管理等執(zhí)法風險易發(fā)的行政管理領域，行政機關針對自身業(yè)務方面的風險向工作人員作出指導性的警示或建議[29]。2020 年廣東省司法廳印發(fā)了《關于加強行政執(zhí)法風險防范工作的指導意見》，要求從講政治、防風險、重大局的角度，認真評估每一次行政執(zhí)法的具體風險，準備在先、防患于未然。五是重大行政決策中的合規(guī)性審查。2019 年宣城市人民政府發(fā)布了《重大行政決策合規(guī)性審查程序規(guī)定（試行）》，設置了“法律關、政策關、程序關”，確保重大行政決策符合相關法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，符合相關政策要求，符合相關程序規(guī)定。六是其他類。例如國務院發(fā)布了《關于加強政務誠信建設的指導意見》，要求建立健全守信踐諾和失信懲戒機制，準確記錄并客觀評價各級人民政府和公務員對職權范圍內(nèi)行政事項以及行政服務質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況，懲處和曝光公務員在行政過程中懶政怠政，不遵守法律法規(guī)和相關制度，以權謀私、失職瀆職等行為，特別是嚴重危害群眾利益、有失公平公正、交易違約等行為。又如2022年北京市公布了《政務服務綜合窗口人員能力規(guī)范（征求意見稿）》地方標準，將服務過程中的“我不是說過了嗎”“我不知道，你去問×××”等用語列為服務禁忌。

這些做法與政府合規(guī)的概念存在一定的聯(lián)系但也有明顯差異，例如對行政機關的內(nèi)部控制規(guī)范限于政府經(jīng)濟活動而非行政活動，抽象行政權力游離在權責清單之外，僅針對重大行政決策行為進行合規(guī)性審查等，雖然拼接組合起來不是政府合規(guī)的全貌，但也部分勾勒了政府合規(guī)的實踐畫卷。

“合規(guī)不應當是企業(yè)管理的專屬物，公共部門同樣也要合規(guī)?！盵30]參考企業(yè)合規(guī)的基本內(nèi)容與設計方案，政府合規(guī)制度至少包括管理架構、風險評估、風險防控、配合運行機制四大內(nèi)容：

第一，政府合規(guī)管理架構。“有些企業(yè)在董事會之下設立合規(guī)管理委員會和首席合規(guī)官，建立合規(guī)部門，設置動輒多達數(shù)百人的合規(guī)團隊，每年的合規(guī)預算達到數(shù)億元之多?！盵31]新建政府合規(guī)風險管理組織體系必然要耗費新的行政資源，建議在遵循精簡、統(tǒng)一、效能的機構編制原則下，按照政府規(guī)模大小和管理事務的復雜程度，以原部門政策法制機構、司法行政部門人馬為依托，根據(jù)實際需要組建不同類型政府合規(guī)管理架構，并要善于采用集群托管、資源共享等方式減少行政資源消耗，鼓勵委托外部法律專家團隊負責合規(guī)管理事務，履行合規(guī)審查。

第二，政府合規(guī)風險評估。合規(guī)管理機構以約束行政機關權力的規(guī)范集群為基礎，系統(tǒng)性地發(fā)現(xiàn)、整合、解釋行政行為規(guī)范，識別政府風險。根據(jù)政府風險管理的需要，結(jié)合職責權限和工作實際，確定合規(guī)審查事項的目錄和標準，建立起政府風險的全面調(diào)查機制。政府在履行行政立法、行政執(zhí)法、政務服務等行政職責時，應當根據(jù)行為實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全、經(jīng)濟社會發(fā)展、市場營商環(huán)境、社會公眾利益、企業(yè)行業(yè)發(fā)展等方面造成的不利影響，開展合規(guī)風險評估，并識別、分析和評價政府合規(guī)風險。要將合規(guī)審查作為行政規(guī)范性文件制定、內(nèi)部規(guī)章制度制定、重大行政決策、重大行政處罰、重大行政許可、重要協(xié)議簽訂等行政管理行為的必經(jīng)程序。

第三，政府合規(guī)風險防控。一是制定政府合規(guī)計劃。政府應當制定政府風險防控預案，根據(jù)社會輿情、追責問責以及行政復議、行政訴訟等案件辦理情況等信息找準政府風險點，合理界定政府風險范圍，排查政府風險點，按照風險發(fā)生概率、危害程度進行風險評估并確定風險等級；根據(jù)不同的風險點和風險等級，制定具體的、易操作的防控措施，形成政府風險防控機制。二是執(zhí)行政府合規(guī)計劃。政府應加強對合規(guī)管理工作的組織領導，合規(guī)管理應當覆蓋所有行政行為，各部門、各機構、各層級和全體工作人員，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。建立內(nèi)部審核、統(tǒng)計報告、情況檢查、違規(guī)調(diào)查、責任追免等管理和監(jiān)督工作制度，制定全員遵守的合規(guī)行為準則、合規(guī)管理辦法和合規(guī)操作流程，關注重點領域、重點環(huán)節(jié)、重點崗位，針對高風險事項制定專項合規(guī)管理政策，并根據(jù)法律法規(guī)變化和監(jiān)管動態(tài)，及時將有關合規(guī)要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部規(guī)章制度，對違反合規(guī)要求或怠于履行合規(guī)義務的直接責任人和管理責任人嚴格認定和追究責任。

第四，政府合規(guī)配合運行機制。一是建立政府合規(guī)風險咨詢機制。行政機關及其工作人員在履職過程中遇到合規(guī)風險事項，應及時主動尋求合規(guī)咨詢或?qū)徍酥С?。合?guī)管理機構應針對高合規(guī)風險領域規(guī)定強制合規(guī)咨詢范圍，在涉及重點領域或重要業(yè)務環(huán)節(jié)時，業(yè)務部門應主動咨詢合規(guī)管理機構意見。二是建立政府合規(guī)風險的培訓考核機制。合規(guī)管理機構應有計劃地組織開展法律規(guī)章、倫理道德和業(yè)務守則培訓，提高行政機關工作人員的業(yè)務素質(zhì)和綜合素質(zhì)，全面提升其行政能力，為合法合規(guī)行政提供必要保障。政府應制定合規(guī)考核方案并確定合規(guī)評價指標，把合規(guī)管理工作情況及合規(guī)風險水平納入對管理人員、重點風險崗位人員的年度綜合考核，并將考核結(jié)果作為人員考核、干部任用、評先選優(yōu)等工作的重要依據(jù)。

六、結(jié)語

本文在政府合法與政府合規(guī)的二元情境下，分析了現(xiàn)代政府的治理邏輯并非受代議機關機械支配，政府自身在限制自我權力擴張的本性時有著不可或缺的關口作用。政府合規(guī)的概念吸納了“拜法教”尊奉法律為最高規(guī)范的面向，堅守在依法行政的基礎上推行政府合規(guī)，摒棄了其視法律為唯一規(guī)范的面向。與其說政府合規(guī)是一種新的概念，不如說其是對一些現(xiàn)行做法和理念的理論統(tǒng)合。這些做法和理念在傳統(tǒng)的學術理論譜系中找不到清晰的脈絡延展與妥適的坐標定位，從合法到合規(guī)，將它們賦予目的一致性的背景特征，對于擴展它們的理論深度與廣度具有一定的思考意義。

注釋：

①這些觀點來自筆者與一些行政法學專家的對話交流。