國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置：理論、機(jī)制與模式

吳宇哲 任宇航 許智釔

摘要：研究目的：闡釋市場(chǎng)或規(guī)劃配置土地要素的現(xiàn)實(shí)困境與理論邏輯，揭示不同空間尺度下規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同配置土地要素的運(yùn)行機(jī)制，并提出適應(yīng)性模式，以求提升國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置的效能。研究方法：文獻(xiàn)研究法、案例分析法、歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）單純依賴規(guī)劃或市場(chǎng)配置土地要素引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境呼喚規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同的新理論框架體系。（2）國(guó)土空間規(guī)劃體系固有的尺度差異決定了規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同配置土地要素應(yīng)在國(guó)家、區(qū)域、地方尺度分別統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)象與市場(chǎng)手段，形成協(xié)同、平衡、匹配的運(yùn)行機(jī)制。（3）國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置模式的核心是規(guī)劃或市場(chǎng)主導(dǎo)的適應(yīng)性，結(jié)合浙江省的實(shí)踐提出土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)、建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動(dòng)、土地集約利用制衡等具體模式。研究結(jié)論：規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同的土地要素配置框架體系有助于推動(dòng)國(guó)土空間治理體系和能力現(xiàn)代化，兼容實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕的戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；土地市場(chǎng)；要素配置；運(yùn)行機(jī)制；模式適應(yīng)性

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）03-0028-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目“國(guó)土空間優(yōu)化與系統(tǒng)調(diào)控理論與方法”（2022YFC3800800）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71874155）。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革與規(guī)劃體系完善兩者都是面向2035年的重大戰(zhàn)略要求[1]。一方面，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，是構(gòu)建國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革方向，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》強(qiáng)調(diào)發(fā)揮規(guī)劃在土地資源配置中的引領(lǐng)和管控作用；另一方面，讓市場(chǎng)在資源要素配置中起基礎(chǔ)性和決定性作用，是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，2020年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中把推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置放在首要位置。因此，如何統(tǒng)籌規(guī)劃和市場(chǎng)兩種手段，發(fā)揮“有為政府”和“有效市場(chǎng)”的協(xié)同作用以促進(jìn)土地要素資源配置的效益和效率整合優(yōu)化是面向未來(lái)亟待研究和解決的科學(xué)理論問(wèn)題。

關(guān)于土地要素配置優(yōu)化，圍繞規(guī)劃和市場(chǎng)兩種手段，不乏深入的理論探討和創(chuàng)新的實(shí)踐探索。已有研究或?qū)Ｗ⒂诎l(fā)揮政府規(guī)劃的引導(dǎo)作用[2-3]，或聚焦于市場(chǎng)配置的調(diào)節(jié)作用[4]，或強(qiáng)調(diào)兩者缺一不可[5]。土地要素既是規(guī)劃體系又是市場(chǎng)體系中的資源，要求市場(chǎng)和規(guī)劃兩種配置手段相輔相成、協(xié)同發(fā)揮作用[6]。但已有研究缺乏對(duì)理論瓶頸的揭示，沒(méi)有很好地回答土地要素配置中規(guī)劃與市場(chǎng)的理論支撐是什么？在新發(fā)展階段，國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制究竟是怎樣的？在實(shí)踐中，又該如何適應(yīng)性地發(fā)揮規(guī)劃或市場(chǎng)的主導(dǎo)作用？基于此，本文首先分析土地要素配置中規(guī)劃與市場(chǎng)的理論邏輯，其次揭示不同空間尺度下土地要素“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同配置的運(yùn)行機(jī)制，最后闡述落實(shí)協(xié)同配置運(yùn)行機(jī)制的適應(yīng)性模式，以期構(gòu)建“有為政府”和“有效市場(chǎng)”融合的國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置新框架體系。

1 市場(chǎng)或規(guī)劃配置土地要素的現(xiàn)實(shí)困境與理論邏輯

1.1 市場(chǎng)配置土地要素及其困境

土地作為市場(chǎng)體系中的要素資源，市場(chǎng)配置手段理應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源和空間載體，人口增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和城市擴(kuò)張對(duì)土地日趨多元化的需求加劇了其稀缺性，在客觀上要求市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮選擇作用。從微觀視角看，市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格、供需、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制促進(jìn)土地資源在不同用途之間有效轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)土地資源利用價(jià)值的最大化。從宏觀視角看，土地作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一種要素，其總體配置效率的提高仍然需要明晰產(chǎn)權(quán)和降低交易成本作為前提基礎(chǔ)[7-8]。改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地市場(chǎng)配置極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升，并為工業(yè)化和城市化提供了物質(zhì)積累[9-10]。城市土地中的房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)出讓融資效應(yīng)和資源配置效應(yīng)顯著促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)[11]。土地資本屬性的激活催生了土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)的城市經(jīng)營(yíng)模式，一方面為城市的發(fā)展積累了財(cái)富[12]，而另一方面，“以地謀發(fā)展”模式的弊端也日漸顯化[13]。

總體上，土地要素配置的市場(chǎng)作用強(qiáng)調(diào)“自下而上”。然而，市場(chǎng)配置往往只關(guān)注短期利益，市場(chǎng)機(jī)制存在外部不經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致當(dāng)市場(chǎng)配置主導(dǎo)時(shí)，容易出現(xiàn)無(wú)序和失衡的局面，集中表現(xiàn)為工業(yè)用地粗放利用、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩[14]，房?jī)r(jià)高企、住房保障不足[15]，地方債務(wù)和土地金融風(fēng)險(xiǎn)[16]，以及環(huán)境污染等問(wèn)題[17]。

1.2 規(guī)劃配置土地要素及其困境

土地同時(shí)也是規(guī)劃體系中的要素資源，參與國(guó)家宏觀調(diào)控并成為國(guó)家治理的一種政策工具，規(guī)劃配置手段重在發(fā)揮引領(lǐng)和管控作用。規(guī)劃具有未來(lái)導(dǎo)向性[2]、法定性和整體性，其作為一種政府行為能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)配置中的失靈和缺位，糾正外部不經(jīng)濟(jì)和信息不對(duì)稱等市場(chǎng)配置的弊端。自1986年《土地管理法》頒布以來(lái)，國(guó)家三次編制了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，充分發(fā)揮了規(guī)劃手段在保護(hù)耕地、管控建設(shè)用地?cái)U(kuò)張、促進(jìn)節(jié)約集約用地和強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控中的作用，規(guī)范了土地開發(fā)利用的總體秩序，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

但總體上，土地要素配置的規(guī)劃作用強(qiáng)調(diào)“自上而下”，規(guī)劃配置存在過(guò)于理想化的弊端，且規(guī)劃的剛性與現(xiàn)實(shí)的不確定性和復(fù)雜性之間往往會(huì)產(chǎn)生難以避免的沖突[18-19]，導(dǎo)致規(guī)劃配置主導(dǎo)容易出現(xiàn)扭曲和失靈，集中表現(xiàn)為土地要素的錯(cuò)配和效率折損[20]。此外，公眾參與和監(jiān)督制衡機(jī)制尚不健全等體制機(jī)制因素均可能使得規(guī)劃配置土地資源的效果難達(dá)預(yù)期。日趨完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系將克服“多規(guī)林立”的積弊，更好地促進(jìn)規(guī)劃手段在土地要素配置中的作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但這在客觀上要求規(guī)劃干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)更加靈活、有效和充分地銜接[21]。

1.3 市場(chǎng)或規(guī)劃配置土地要素的理論邏輯

理論上，整體理性是規(guī)劃配置土地要素的出發(fā)點(diǎn)。規(guī)劃配置土地要素由政府主導(dǎo)，這種“自上而下（top-down）”的體制秩序主要體現(xiàn)國(guó)家意志和宏觀戰(zhàn)略，在國(guó)家尺度上能夠很好地發(fā)揮其引領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用，彰顯土地要素配置的公平導(dǎo)向。有效發(fā)揮規(guī)劃配置土地要素的職能需要科學(xué)地論證和編制規(guī)劃，平衡各領(lǐng)域?qū)臻g的需求，同時(shí)在其實(shí)施過(guò)程中需要與市場(chǎng)動(dòng)態(tài)相適應(yīng)以避免規(guī)劃剛性的沖突與施行困難。市場(chǎng)配置土地要素的理論出發(fā)點(diǎn)是個(gè)體理性。這種“自下而上（bottom-up）”的底層邏輯主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中微觀個(gè)體對(duì)土地要素配置的效率追求以及地方、企業(yè)的利益訴求，在區(qū)域和地方尺度能夠更好地發(fā)揮其作用價(jià)值，代表著土地要素配置的效率導(dǎo)向。市場(chǎng)想要有效地發(fā)揮其在土地要素配置中的作用，則需要明晰的產(chǎn)權(quán)和較低的交易成本，而這需要政府規(guī)劃的權(quán)能保障和規(guī)則建構(gòu)。國(guó)土空間是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，其規(guī)劃客體具有隨機(jī)性、交互性、混沌性、突變性等固有特征[22]，要求全域尺度的土地要素配置必須由規(guī)劃托底安全保障，又需要市場(chǎng)不斷激活發(fā)展動(dòng)力（表1）。因此，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置，需要構(gòu)建同時(shí)發(fā)揮二者優(yōu)勢(shì)作用的土地要素規(guī)劃—市場(chǎng)配置的“中部協(xié)同（middlearound）”理論框架體系[23]（圖1）。

2 “規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置運(yùn)行機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)在規(guī)律的清晰把握以對(duì)特定空間尺度的差異性認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)[24]，土地要素的有效配置同樣依賴于從國(guó)家宏觀層面到地方微觀層面的空間尺度序列考察[25]。立足“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合是關(guān)鍵，吸收原來(lái)規(guī)劃的合理部分，注重主體功能區(qū)“自上而下”的規(guī)劃理念，吸納城鄉(xiāng)規(guī)劃“自下而上”市場(chǎng)行為，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的“中部協(xié)同”統(tǒng)籌功能，從而以促進(jìn)規(guī)劃與市場(chǎng)二者更加有效地銜接，最大化釋放兩種手段融合的土地要素配置效能。此外，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下進(jìn)行土地要素市場(chǎng)配置，需要以短期問(wèn)題導(dǎo)向和長(zhǎng)期目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合為指引[26]，其運(yùn)行機(jī)制旨在化解規(guī)劃的“條”“塊”堆疊沖突階段積累的問(wèn)題與矛盾，并將致力于塑造集生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居、生態(tài)空間穩(wěn)定為一體的可持續(xù)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

在此背景下，本文以空間尺度差異為邏輯起點(diǎn)，按照“問(wèn)題矛盾—空間指南—規(guī)劃對(duì)象—市場(chǎng)手段—運(yùn)行機(jī)制—目標(biāo)效果”的邏輯主線探求“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置運(yùn)行機(jī)制（圖2）。

2.1 國(guó)家尺度土地要素配置規(guī)劃主導(dǎo)功能與市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制

在國(guó)家尺度，“多規(guī)林立”帶來(lái)的規(guī)劃沖突導(dǎo)致國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)混亂，出現(xiàn)了無(wú)序開發(fā)、分散開發(fā)和過(guò)度開發(fā)等問(wèn)題，對(duì)生態(tài)空間和耕地資源構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，造成開發(fā)與保護(hù)關(guān)系的尖銳對(duì)立。在傳統(tǒng)的土地資源管理體系中，不同區(qū)域之間長(zhǎng)期以來(lái)面臨建設(shè)用地供需關(guān)系空間失衡與用地指標(biāo)剛性配置失靈的矛盾。具體來(lái)看，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，人口流入和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚在客觀上要求城市空間擴(kuò)張，從而對(duì)土地資源產(chǎn)生更大的引致需求，但囿于耕地保護(hù)的壓力和規(guī)劃指標(biāo)的限制，其建設(shè)用地需求難以得到穩(wěn)定的保障，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)效率優(yōu)勢(shì)難以充分釋放。數(shù)據(jù)顯示，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)用地投資強(qiáng)度約為東部的75%，地均稅收卻不足東部的一半[27]，但2003年以來(lái)實(shí)施的建設(shè)用地指標(biāo)傾斜政策使得規(guī)劃用地指標(biāo)初次分配超出了部分中西部地區(qū)的實(shí)際用地需求[28]，這在一定程度上造成了其新建城區(qū)盲目擴(kuò)張和工業(yè)用地閑置浪費(fèi)。在人口加速流動(dòng)和城市收縮的背景下，上述區(qū)域之間的用地供需空間失衡狀況可能加重，若建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法根據(jù)實(shí)際用地需求實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域再配置，將帶來(lái)巨大的土地利用效率損失[29]。

土地要素配置是落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的主要手段[30]。生態(tài)文明理念是國(guó)家空間規(guī)劃體系改革的重要指引，結(jié)合資源稟賦本底和經(jīng)濟(jì)分工，國(guó)土空間規(guī)劃給出了區(qū)域資源環(huán)境承載能力指南，筑牢了生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)的基底，也促成了規(guī)劃引領(lǐng)下土地發(fā)展權(quán)的初次公平分配，然而不同主體功能區(qū)域的用地指標(biāo)實(shí)際需求和利用效益存在顯著差異。因此，在以規(guī)劃主導(dǎo)功能為對(duì)象的土地要素配置中，需要輔之以基于市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移協(xié)同配置機(jī)制。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移以市場(chǎng)機(jī)制代替行政命令，能夠最大程度地減少社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)效率的損失，交易也更容易達(dá)成[31]，同時(shí)能夠有效實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益增值、扶貧開發(fā)資金支撐和協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的目標(biāo)[30]，對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)也具有積極的推動(dòng)作用[32]。

綜上，在國(guó)家尺度的土地要素配置，旨在調(diào)節(jié)好中央政府與地方政府的關(guān)系，其運(yùn)行機(jī)制面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題在于從生態(tài)倫理的高度對(duì)發(fā)展與控制的國(guó)土空間功能布局做出科學(xué)評(píng)定，其內(nèi)在機(jī)制重在推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)落實(shí)，最終促成不同區(qū)域在規(guī)劃主導(dǎo)功能分區(qū)基礎(chǔ)上的功能互補(bǔ)與協(xié)作，推動(dòng)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間共同富裕。

2.2 區(qū)域尺度土地要素配置規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)供給倒逼的平衡機(jī)制

在區(qū)域尺度，我國(guó)發(fā)展不平衡、不充分的一個(gè)突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下顯著的城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在城鄉(xiāng)土地要素配置中，改革開放以來(lái)漸進(jìn)式的土地市場(chǎng)化改革形成了由農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地征收市場(chǎng)、國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)、國(guó)有二級(jí)市場(chǎng)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)組成的5個(gè)正式市場(chǎng)，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)仍未統(tǒng)一，已經(jīng)成為影響我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙[33]。我國(guó)城鎮(zhèn)人口占比已逾65%，城鎮(zhèn)化發(fā)展向要素在城鄉(xiāng)間更加均衡配置的方向轉(zhuǎn)變。雖然快速城市化階段農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移重塑了我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理格局，但城鄉(xiāng)間土地要素配置權(quán)能差異和增值收益的分配不公卻嚴(yán)重拖累了人口、土地和資金在城鄉(xiāng)之間的再平衡。具體而言，其一，城鄉(xiāng)之間收入差距較大的矛盾主要集中在財(cái)產(chǎn)性收入上；其二，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失限制了農(nóng)民工市民化的能力，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[34]；其三，農(nóng)村地區(qū)耕地撂荒、宅基地閑置問(wèn)題突出，土地資源未能充分利用。

增量規(guī)劃主導(dǎo)下城市空間快速外延擴(kuò)張的發(fā)展階段已近尾聲，國(guó)土空間存量規(guī)劃成為城鄉(xiāng)空間開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的具體行動(dòng)指南。理論上，存量用地的再開發(fā)是產(chǎn)權(quán)交易和利益重構(gòu)的過(guò)程[35]，其核心在于對(duì)既有物權(quán)主體的權(quán)利重新配置，通過(guò)將增量開發(fā)形成的資產(chǎn)還原為現(xiàn)金流收益實(shí)現(xiàn)對(duì)存量空間的賦能，同時(shí)提升土地利用效率[36]。此外，“十四五”規(guī)劃設(shè)定了2 950萬(wàn)畝的新增建設(shè)用地規(guī)模，供給上限倒逼市場(chǎng)挖掘和提升存量土地的利用效益。若能通過(guò)規(guī)劃手段賦能農(nóng)村閑置用地，市場(chǎng)手段促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)和增值，就能同時(shí)保障新增建設(shè)用地需求和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

綜上，在區(qū)域尺度的土地要素配置，對(duì)上承接主體功能分區(qū)，對(duì)下適應(yīng)城市布局優(yōu)化，肩負(fù)支撐工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展空間和提供糧食、住房等基本生活用地需求的重任，需要對(duì)農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行合理的規(guī)模配置。因此，其運(yùn)行機(jī)制是推動(dòng)城鄉(xiāng)之間土地要素配置的規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)供給倒逼協(xié)同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地規(guī)模總量和增值收益“雙平衡”，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.3 地方尺度土地要素配置規(guī)劃利用類型與市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)的匹配機(jī)制

在地方尺度，要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段下土地的“寬供應(yīng)”被地方視為保增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)[13]，加之偏重建設(shè)規(guī)模、快速擴(kuò)張和資源投入的傳統(tǒng)理念，國(guó)土空間開發(fā)建設(shè)總體上呈現(xiàn)粗放式發(fā)展的特征。從供給側(cè)來(lái)看，政府征地的低名義成本為行政—計(jì)劃配置下建設(shè)用地大量劃撥與低價(jià)供給提供了空間，成為土地低效利用的重要誘因[37-38]。從規(guī)劃編制與執(zhí)行的角度來(lái)看，土地利用規(guī)劃僅關(guān)注指標(biāo)數(shù)量變動(dòng)而忽視空間區(qū)位，不能有效控制邊界，也就無(wú)法促進(jìn)土地節(jié)約集約利用[39]，而規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行約束力度、監(jiān)督力度和處罰力度都不夠強(qiáng)，誘使違規(guī)低效用地大行其道[40]。此外，多重規(guī)劃的束縛，規(guī)劃管控與組織協(xié)調(diào)的不完善是城市低效工業(yè)用地處置在實(shí)踐中面臨的主要障礙[41]。因此，地方尺度土地要素配置中存在規(guī)劃剛性配置與市場(chǎng)彈性需求脫節(jié)的突出矛盾。尤其在向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型中，建設(shè)用地內(nèi)部的利用結(jié)構(gòu)難以與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效吻合[42]，不利于地方的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)在新發(fā)展階段提出空間正義理念，并將全面提高資源利用效率上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這要求土地要素必須在節(jié)約集約的原則下高效配置，確立了國(guó)土空間開發(fā)質(zhì)量和效率提升的導(dǎo)向。這要求單位面積用地的畝產(chǎn)效益不斷提升，而相應(yīng)的能源消耗和污染排放要下降。對(duì)此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是主線。在建設(shè)用地規(guī)劃指引和底線管控的基礎(chǔ)上，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)節(jié)作用，以求建設(shè)用地供應(yīng)體系趨于彈性化，供應(yīng)的數(shù)量、年限、方式和空間布局能夠靈活適配市場(chǎng)需求的動(dòng)態(tài)變化，推動(dòng)土地要素不斷向具有優(yōu)勢(shì)效益的行業(yè)、企業(yè)集中，并淘汰落后產(chǎn)能。

綜上，在地方尺度的土地要素配置，旨在調(diào)節(jié)好地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系，其運(yùn)行機(jī)制是科學(xué)規(guī)劃并動(dòng)態(tài)調(diào)整城市內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)及其空間布局，推動(dòng)建設(shè)用地規(guī)劃利用類型和市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)協(xié)同發(fā)揮作用，促進(jìn)建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用與區(qū)域交通等靈活、高效匹配，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的目的。

3 “規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置適應(yīng)性模式

實(shí)踐中，規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同的土地要素配置核心是規(guī)劃或市場(chǎng)主導(dǎo)的適應(yīng)性。浙江省在跨區(qū)域省際合作、土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地整治和產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)等方面均做出了先行改革，已經(jīng)涉及土地要素“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同配置的實(shí)踐探索。基于此，本文將嘗試提出落實(shí)不同空間尺度運(yùn)行機(jī)制的適應(yīng)性模式，并結(jié)合已有政策工具和案例數(shù)據(jù)闡述模式的運(yùn)用與效果。

3.1 國(guó)家尺度主體功能區(qū)引導(dǎo)下的土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)模式

在國(guó)家尺度，落實(shí)“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置運(yùn)行機(jī)制重在主體功能區(qū)頂層規(guī)劃下打通土地指標(biāo)跨區(qū)域再配置的渠道，應(yīng)在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間建立包括建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)在內(nèi)的土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)模式。該模式中，政府規(guī)劃保障各主體功能區(qū)土地指標(biāo)初次分配的公平導(dǎo)向，市場(chǎng)通過(guò)促進(jìn)指標(biāo)和資金在不同優(yōu)勢(shì)功能區(qū)域之間流通和交換來(lái)保障土地要素再配置的效率實(shí)現(xiàn)。由此，土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)模式能夠兼顧土地要素保障、耕地資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，有助于在主體功能明確的開發(fā)保護(hù)建設(shè)戰(zhàn)略分區(qū)基礎(chǔ)上塑造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局（圖3）。

中共二十大報(bào)告指出要構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系，其中一項(xiàng)重要的工作就是推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間[43]。發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)省份的對(duì)口支援合作是施行土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)模式的理想平臺(tái)。浙江省自1996年開始對(duì)口支援貴州省，至今已經(jīng)幫助貴州實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量脫貧，未來(lái)可基于土地要素“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同配置繼續(xù)開展廣泛的區(qū)際合作。根據(jù)國(guó)家主體功能分區(qū)，作為參與經(jīng)濟(jì)全球化主體區(qū)域的浙江省側(cè)重于對(duì)國(guó)土空間的優(yōu)化開發(fā)，以求集聚生產(chǎn)要素，充分釋放經(jīng)濟(jì)效率；以綠色食品基地和旅游目的地為功能定位的貴州省側(cè)重對(duì)國(guó)土空間的保護(hù)性開發(fā)，通過(guò)生態(tài)空間保護(hù)提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。在實(shí)施土地指標(biāo)跨區(qū)域交易引導(dǎo)模式時(shí)，首先應(yīng)根據(jù)公平導(dǎo)向，在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌編制下對(duì)浙江省和貴州省進(jìn)行土地指標(biāo)初次分配，以保障兩個(gè)省份土地發(fā)展權(quán)力配置的公平性。然而，浙江省的建設(shè)用地出讓價(jià)格、地均地區(qū)生產(chǎn)總值普遍高于貴州省，且建設(shè)用地供需矛盾更加突出。在土地指標(biāo)再配置中，貴州省可通過(guò)指標(biāo)的跨區(qū)域交易平臺(tái)將部分建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)平臺(tái)交易至浙江省，同時(shí)獲得轉(zhuǎn)移支付等資金補(bǔ)償。此外，還可通過(guò)互惠協(xié)作程度更深的“發(fā)展轉(zhuǎn)移財(cái)政”特區(qū)模式實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，使得貴州省的用地指標(biāo)能夠充分依托浙江省深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和出口區(qū)位優(yōu)勢(shì)獲得更好的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收益，并輸送回貴州省，這種省際合作可以從工業(yè)項(xiàng)目向住宅和商業(yè)等項(xiàng)目拓展[44]。由此，發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)省份之間土地要素配置的總體效率得以充分優(yōu)化，達(dá)到“1 + 1>2”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效果。

3.2 區(qū)域尺度土地利用統(tǒng)籌下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動(dòng)模式

在區(qū)域尺度，落實(shí)“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置運(yùn)行機(jī)制重在推動(dòng)存量用地盤活賦能和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)互聯(lián)互通，這主要依托于城市與鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動(dòng)模式。該模式實(shí)施的前提是通過(guò)“雙評(píng)價(jià)”落實(shí)省域內(nèi)部城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間功能分區(qū)的數(shù)量約束和空間邊界[45]。首先，以土地利用存量規(guī)劃理念為明確導(dǎo)向，通過(guò)全域土地綜合整治挖掘農(nóng)村宅基地，工礦廢棄地和其他閑置、低效利用存量建設(shè)用地的再利用潛能。其次，在整治驗(yàn)收后通過(guò)規(guī)劃手段重新進(jìn)行產(chǎn)權(quán)賦能，一部分轉(zhuǎn)化為新增耕地，一部分用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)民居住生活條件改善，節(jié)余的指標(biāo)則通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺(tái)，以城市建設(shè)用地市場(chǎng)中的價(jià)格機(jī)制保障規(guī)劃賦權(quán)后農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)增值收益的實(shí)現(xiàn)。綜上，土地利用規(guī)劃下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤驅(qū)動(dòng)模式能夠兼顧耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡、城市建設(shè)用地存量化供給、鄉(xiāng)村振興資金支撐三重目標(biāo)，逐步打破城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的藩籬（圖4）。

浙江省早在2003年就實(shí)施了“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，通過(guò)規(guī)劃先行引領(lǐng)和市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的方式極大地優(yōu)化了浙江農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，為世界提供了統(tǒng)籌鄉(xiāng)城發(fā)展的“浙江樣板”。近年來(lái)，龍港市作為全國(guó)“鎮(zhèn)改市”的先鋒，在規(guī)劃先行、整體謀劃的基礎(chǔ)上以土地要素雙向自由流轉(zhuǎn)為核心突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬。“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，龍港城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為38.44 km2已經(jīng)突破了土地利用規(guī)劃的規(guī)模上限，僅農(nóng)村宅基地面積就占據(jù)了44.8%，亟待通過(guò)存量整治滿足發(fā)展的用地需求①。因此，龍港以全域土地綜合整治為抓手，并聯(lián)動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革，通過(guò)“一張圖”整合“三線”劃定。在城鎮(zhèn)地區(qū)，推進(jìn)城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治。在農(nóng)村地區(qū)，根據(jù)“三權(quán)分置”的原則，其一，通過(guò)集體資產(chǎn)股權(quán)量化分配改革實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)確權(quán)，并依法保障其占有、收益和處置宅基地的權(quán)能；其二，通過(guò)實(shí)施自愿有償退出、保權(quán)退出、永久退出等不同退出方式和貨幣、“房票”等多樣化補(bǔ)償政策靈活保障資格權(quán)；其三，農(nóng)房房地一體轉(zhuǎn)讓的合同管理和確權(quán)登記發(fā)證機(jī)制、全市統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)保障了使用權(quán)權(quán)益的落地實(shí)現(xiàn)。龍港緊緊圍繞浙江省國(guó)土空間規(guī)劃確立的“框定城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)，協(xié)調(diào)優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間布局”的總體要求，復(fù)墾耕地303.8 hm2，為農(nóng)村居民點(diǎn)及其配套設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了近212 hm2的用地指標(biāo)，還節(jié)余用地指標(biāo)97.8 hm2，在不突破規(guī)劃總量規(guī)模下極大地優(yōu)化了農(nóng)用地和建設(shè)用地的空間布局，不僅滿足了龍港的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和民生保障用地需求，節(jié)余指標(biāo)還通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的市場(chǎng)化同權(quán)同價(jià)實(shí)現(xiàn)，為鄉(xiāng)村振興提供了資金支撐，為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距奠定了基礎(chǔ)。

3.3 地方尺度城市布局優(yōu)化下的土地集約利用制衡模式

在地方尺度，落實(shí)“規(guī)劃—市場(chǎng)”協(xié)同的土地要素配置運(yùn)行機(jī)制應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重在發(fā)揮規(guī)劃手段的引導(dǎo)和約束職能，同時(shí)結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施建設(shè)用地內(nèi)部的土地集約利用制衡模式。在該模式中，首先，發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)職能，在發(fā)展規(guī)劃編制中合理設(shè)置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)協(xié)同并統(tǒng)一部署空間區(qū)位，從供給端避免市場(chǎng)盲目追逐短期利益而造成“合成謬誤”，促進(jìn)整體性的土地集約利用。其次，發(fā)揮規(guī)劃的規(guī)制作用，以土地利用產(chǎn)出效益作為土地集約利用的衡量標(biāo)尺，在此基礎(chǔ)上建立土地等要素資源的差異化供給價(jià)格體系，通過(guò)正向激勵(lì)和反向倒逼的獎(jiǎng)懲機(jī)制敦促土地利用主體想方設(shè)法提升用地效益。最后，拓寬土地供應(yīng)彈性空間，以更加靈活的出讓方式、供應(yīng)年限、利用類型轉(zhuǎn)換等政策工具降低土地利用靈活調(diào)整的交易成本，充分發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)的更替和淘汰機(jī)制，促進(jìn)要素資源向優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項(xiàng)目集中。由此，城市布局優(yōu)化下的土地集約利用制衡模式能夠以整體格局塑造和個(gè)體效益約束實(shí)現(xiàn)對(duì)粗放低效土地利用行為的有效制衡，積極銜接和服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用更有利于形成土地集約利用長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換并促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展（圖5）。

在工業(yè)用地實(shí)踐中，浙江省早在2006年就開始對(duì)土地集約利用模式進(jìn)行探索。2018年浙江省正式發(fā)布了《關(guān)于深化“畝均論英雄”改革的指導(dǎo)意見》，意在通過(guò)土地要素供給側(cè)改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向全要素生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型。改革中，浙江省首先以土地利用的單位產(chǎn)出和各項(xiàng)效益作為基準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和各類園區(qū)進(jìn)行定檔分級(jí)。隨后，根據(jù)定檔分級(jí)的結(jié)果實(shí)施要素差異化配置機(jī)制。一是在土地要素、水電能耗和污染排放等資源要素配置中推行差別化價(jià)格政策，以引導(dǎo)土地集約利用水平的提升。二是將“畝產(chǎn)效益”與包括地方年度新增建設(shè)用地在內(nèi)的資源要素分配指標(biāo)相掛鉤，刺激地方提升土地利用綜合效益的積極性。三是整合建立要素資源交易平臺(tái)體系，尊重市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，促進(jìn)土地、用能和排放權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化交易不斷地向土地集約利用水平更高的企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)流動(dòng)和集聚。“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)體現(xiàn)了土地要素配置的規(guī)劃引領(lǐng)和監(jiān)督約束職能，在此基礎(chǔ)上實(shí)施的資源要素市場(chǎng)化配置改革充分發(fā)揮了市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制在提升土地綜合利用效率中的作用。實(shí)踐表明，“畝均論英雄”改革在提升土地集約利用水平、增長(zhǎng)質(zhì)量和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面作用顯著[46]，2021年浙江全省2 000萬(wàn)元規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)畝均稅收達(dá)32萬(wàn)元/畝，畝均增加值達(dá)156.4萬(wàn)元/畝，分別增長(zhǎng)16.3%和15.0%①，有力地引領(lǐng)了浙江省邁向高質(zhì)量發(fā)展。在住宅用地實(shí)踐中，浙江省寧波、嘉善等地通過(guò)調(diào)研市場(chǎng)需求不斷做實(shí)詳細(xì)規(guī)劃，一方面約束開發(fā)企業(yè)嚴(yán)格遵循產(chǎn)城融合的規(guī)劃布局，另一方面通過(guò)市場(chǎng)效益評(píng)估遴選優(yōu)秀開發(fā)企業(yè)，由此不斷提升城市片區(qū)綜合開發(fā)的土地利用綜合效益。其中，嘉善城市社區(qū)全拆重建N項(xiàng)目通過(guò)土地集約利用制衡模式保障了政府資金收支平衡和企業(yè)利益訴求，項(xiàng)目直接受益居民達(dá)1 691人，還為嘉善引進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才2 260人，為城市空間高質(zhì)量發(fā)展提供了生活品質(zhì)和人才儲(chǔ)備支撐①。

4 結(jié)論與討論

（1）土地要素在社會(huì)主義現(xiàn)代化全面建設(shè)中具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性意義，規(guī)劃與市場(chǎng)是配置土地要素的兩種重要手段。關(guān)于土地要素配置模式的研究多基于土地要素作為規(guī)劃資源或市場(chǎng)要素的視角單獨(dú)展開，缺乏協(xié)同規(guī)劃與市場(chǎng)配置的系統(tǒng)性框架體系研究。

（2）土地要素的合理配置關(guān)系國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的成敗。面向兼顧效率與公平的社會(huì)主義現(xiàn)代化全面建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃與市場(chǎng)的土地要素配置“中部協(xié)同”理論框架體系是國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置研究的重要方向。

（3）國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置需要準(zhǔn)確把握規(guī)劃與市場(chǎng)的理論邏輯，明晰國(guó)家、區(qū)域和地方不同空間尺度規(guī)劃—市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行機(jī)制的差異性，推動(dòng)規(guī)劃或市場(chǎng)主導(dǎo)的適應(yīng)性模式服務(wù)于土地要素優(yōu)化配置的改革實(shí)踐。

國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)配置的有效實(shí)現(xiàn)涉及中央與地方、開發(fā)與保護(hù)、城市與鄉(xiāng)村、存量與增量等復(fù)雜的關(guān)系。因此，這不僅需要科學(xué)理論的指導(dǎo)，還需要實(shí)踐過(guò)程中頂層設(shè)計(jì)的更新和地方舉措的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地要素優(yōu)化配置需要制度保障、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)支撐、信息公開、公眾參與等多維度體系建設(shè)的共同發(fā)力。

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Market Allocation of Land Factors under Territorial Space Planning System： Theory， Mechanisms and Modes

WU Yuzhe1，2， REN Yuhang1，3， XU Zhiyi1

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Center for Balance Architecture， Zhejiang University， Hangzhou 310063， China）

Abstract： The purposes of this study are to explain the practical dilemmas and theoretical logics of market or planning allocation of land factors， to reveal the “planning-market” synergistic operation mechanisms of land factors allocation at different spatial scales， and to propose adaptive modes， so as to improve the efficacy of market allocation of land factors under territorial space planning system. The research methods of literature review， case study as well as induction and deduction are used in this study. The results show that： 1） the practical dilemmas caused by purely relying on planning or market call for a new theoretical framework system of planning-market synergistic allocation. 2） The inherent spatial scale differences in territorial space planning system determine that planning-market synergistic allocation should coordinate planning objects and market means at the national， regional and local scales to form the coordinating， balancing， and matching operation mechanisms. 3） According to the practice of Zhejiang Province， the core of market allocation mode of land factors under territorial space planning system is planning or market-led adaptability， which can be implemented through the guidance mode of interregional transaction of land quotas， the driving mode of linkage between urban land taking and rural land giving， and the regulatory mode of intensive land use. In conclusion， the “planning-market”synergistic allocation framework could promote the modernization of territorial space governance system and capacity， and achieve the strategic goals of regional coordination， urban-rural integration， high-quality development， and common prosperity.

Key words： territorial space planning； land market； factors allocation； operation mechanism； adaptability of mode

（本文責(zé)編：張冰松）

①數(shù)據(jù)來(lái)源于龍港市自然資源和規(guī)劃建設(shè)局。

①數(shù)據(jù)來(lái)源于浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化廳。

①數(shù)據(jù)來(lái)源于嘉善縣自然資源和規(guī)劃局。