耕地用途管制的法律本位觀

馬驍駿

摘要：研究目的：聚焦耕地用途管制的法律本位問題，從國家利益、社會利益、個人利益等角度進行推演，進而初步凝練耕地用途管制的總體法律本位觀，以期為完善相關法律制度提供參考。研究方法：規范分析法、價值分析法、邏輯分析法。研究結果：（1）耕地用途管制法律制度按照管制目標和對象分為三個層次：耕地轉為非農用地的用途管制、耕地轉為其他農用地的管制以及不改變耕地地類的種植用途管制。（2）耕地用途管制涉及的價值取向和利益主體主要包括：國家利益、社會利益、個體利益，不同層次的用途管制雖均以糧食安全的國家利益為底層邏輯，但體現形式多元。（3）耕地用途管制的總體法律本位觀可初步歸納為：以基于糧食安全的國家利益為本位，合理兼顧農產品的供需關系、國家重大項目建設、生態保護等重要社會利益，切實保障耕地權利人承包經營自主權、宅基地需求和糧食主產區居民基本生活福祉等個體利益。研究結論：完善耕地用途管制法律制度應當堅持以糧食安全國家利益為本位，健全社會利益的實現機制，強化個體利益的保障。

關鍵詞： 法律本位； 耕地用途管制； 國家利益； 社會利益； 個體利益

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）03-0020-08

切實保護耕地是我國的基本國策。迄今為止，我國業已形成以《土地管理法》等法律法規為主要載體的耕地保護法治體系，對于嚴守18億畝耕地紅線發揮了重要的作用。2022年，立法機關將《耕地保護法》列入計劃交國務院有關部門起草，新法的制定實施必將成為耕地保護法治的又一次飛躍。耕地用途管制指國家為確保耕地資源總量不減少和有效利用，對耕地的用途進行限制的制度措施，是耕地保護的基礎性法律制度之一，其如何定位、構建、優化始終是耕地保護法治建設的焦點問題。近期，針對耕地用途管制法律制度的健全完善涌現出一些研究成果，有的對耕地用途管制的法權基礎進行了探討[1]，指出耕地用途管制起源于公共地役權，應平衡公權和私權的關系；有的聚焦耕地“非糧化”問題，提出了解決國家耕地保護政策目標與種植主體經營權之間的矛盾法律規制途徑的建議[2]。這些研究成果聚焦法律邏輯起點的探討，將國家、個體等利益主體的博弈和協調作為完善耕地用途管制法律制度的重點，具有較好的借鑒價值，但在整體性、系統性、實踐性等方面也有進一步深化的空間。法律的本位是指法律體系或者法律的一項法律制度，其應當遵循的基本觀念、基本目的以及基本邏輯起點[3]，法律本位是法律底層邏輯形成的來源，是法律及具體制度協調不同利益主體訴求所秉持的價值觀和基本準則。長期以來，健全耕地用途管制法律制度的焦點主要是更好地兼顧糧食安全、農民利益等不同利益主體的關系，其實質可歸結為法律本位的確立及其在具體法律措施和利益關系中的運用方式，即法律本位觀。本文將耕地用途管制制度作為整體，對“非農化”“非糧化”等不同層次的管控措施的底層法律邏輯及涉及的多元利益關系進行系統性的邏輯辨析，初步歸納和推演出耕地用途管制制度的法律本位觀，并結合法律本位觀提出完善耕地用途管制法律制度的具體建議，研究的方法和結論可以為《耕地保護法》立法和有關耕地用途管制法律制度研究提供借鑒和參考。

1 耕地用途管制的三個層次

用途管制是土地管理制度的核心法律制度。1998年我國修改《土地管理法》時將國家實行土地用途管制制度首次寫入法律，明確嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。回溯其初衷，是在學習借鑒發達國家的做法的基礎上，通過建立以剛性規劃為核心的措施手段維護土地利用的公共秩序，確保土地權利的行使不給社會公共利益和他人利益造成損害[4]。我國土地用途管制制度建立以來，一直將保障農產品和糧食供給作為重點，制度設計以農用地轉為建設用地管控為核心，并強調對耕地“實行特殊保護”的要求，彰顯耕地實行有別于其他土地的特殊管制規則，這也是耕地用途管制的法律淵源。在此之后，《土地管理法》及其配套法規制度關于耕地用途管制的具體規則不斷發展完善，從最初的非農建設占用耕地和永久基本農田管控為主，逐漸豐富完善為以耕地數量管控為核心，地類轉換為標準，兼顧糧食等農產品生產分工的綜合性制度。目前，耕地用途管制的法律制度按照管控目標和對象，可分為三個層級：耕地轉為非農用地的用途管制、耕地轉為其他農用地的管制以及不改變耕地地類的種植用途的管制。

1.1 耕地轉為建設用地、未利用地的用途管制

《土地管理法》將土地利用類型分為農用地、建設用地、未利用地三個一級地類①。耕地轉為建設用地、未利用地是逾越一級地類的用途轉換，轉換后耕作層等土地自然屬性發生根本變化，土地功能無法繼續兼容耕地原有的農產品特別是糧食生產功能，短期內不可逆轉。其中，耕地轉為建設用地主要是滿足城鄉建設生產生活的剛性需求，是長期以來耕地用途管制制度最主要的實踐形式?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ幵凇稗r用地轉用”的基本規則之上，還專門針對耕地提出了總量控制，占補平衡等特殊的要求，形成了比較完善的用途管制規則。耕地轉為未利用地的情況則相對較為特殊，實踐中主要是耕地因自然或者人為原因損毀且無法復墾，以及自然保護地等范圍內的生態退耕等，其轉用非常態化，法律未設置專門的用途管制規則，主要通過政府主導的土地調查、評價和規劃調整等方式予以實現。耕地轉為非農用地管制的核心是耕地數量管控，其邏輯起點主要是維護國家糧食產量的總體供應。

1.2 耕地轉為其他農用地的用途管制

耕地轉為其他農用地，主要是指耕地轉為林地、草地、園地等仍然具備農業生產能力的土地類型，是農用地內部的二級地類轉換。1998年修改《土地管理法》時明確禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，首次在法律層面設置了耕地轉為其他農用地的用途管制制度，但其僅限于禁止耕地中永久基本農田用于林果業和挖塘養魚，且沒有相應的法律責任。2002年制定的《農村土地承包法》雖然明確土地承包人不得改變發包合同確定的具體農業用途，但也未明確違反約定用途的后果。正是由于長期以來法律制度的缺失，導致耕地流向其他農用地的現象愈演愈烈。2021年公布的國土“三調”數據顯示，2010年以來的10年間，在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化②。據此，2021年修訂的《土地管理法實施條例》新增加了關于耕地轉為其他農用地用途管制的規定，明確嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，首次將耕地轉為其他農用地管制制度明確寫入法規。2021年底，自然資源部會同有關主管部門印發文件③，重申永久基本農田不得轉為其他農用地。針對永久基本農田之外的耕地轉為其他農用地建立“進出平衡”制度，允許在耕地總量不減少的前提下對耕地和其他農用地進行轉換。

耕地轉為其他農用地與非農建設占用耕地雖然都是針對耕地數量的管制措施，但其邏輯與非農建設占用耕地不盡相同。從范圍上看，允許轉為其他農用地的耕地不包括80%左右的永久基本農田，其底數較少，且其原本即允許種植蔬菜等非糧作物，因而糧食產能權重相對較低；從轉換后的影響來看，原耕地耕作層等土地自然屬性雖然發生改變，但是改變程度和恢復難度較之建設用地顯著輕微，一些耕地轉為園地草地后屬于即可恢復或者工程即可恢復的范疇，恢復后即可再次投入糧食作物生產，對糧食安全底線的沖擊相對可控；而從轉換結果來看，一些耕地轉為園地、林地后可更好地兼容水果、菌類等可食用農產品的生產能力，是農產品供給的重要補充和調劑。因此，耕地轉為非農用地管控雖仍應以國家糧食安全為邏輯起點，但其亦兼顧了農產品生產分工的經濟邏輯。

1.3 耕地種植用途管制

耕地種植用途管控是指對既有耕地上種植作物的結構調整的約束措施。廣義上的耕地種植用途管控也包括耕地轉為林地、園地等其他農用地，例如耕地用于發展林果業，而狹義概念則是指不改變耕地屬性的種植作物調整，如谷稻等主糧作物和蔬菜等之間的種植結構引導和調整，不涉及耕地數量和布局的變動。種植用途管制是比較新穎的概念，2020年國務院明確提出耕地中的永久基本農田要重點保障糧食生產，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產①。2021年修訂的《土地管理法實施條例》首次在法律層面提出了耕地種植優先序的概念，規定耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產，這是耕地種植用途管制的法律淵源。目前，雖然“種植用途管制”暫時沒有明確具體法律規則，但對其法律邏輯起點進行研判，其底層邏輯仍然屬于糧食安全的范疇，但其表層邏輯將更為多元化，該制度的建立實施不僅將穩定糧食產量和結構，也將有利于“大食物觀”下國民食物供給結構的優化，其對于調節“蒜你狠”“姜你軍”等農產品價格周期亦有重要作用。

2 耕地用途管制制度的法律本位觀

法律本位的命題自20世紀30年代提出，最初側重于宏觀層面法治精神和法律體系的探討，焦點在于法治的邏輯起點是公民的義務或是權利，形成了義務本位觀和權利本位觀[5]等觀點。隨著我國法律體系的健全完善，法律本位的探討亦開始向微觀層面聚焦，討論具體法律或者某項制度應當如何體現不同價值取向和利益訴求的優先序，更多地服務于具體法律制度的應用解釋和制度修訂等[6]，這在城鄉規劃、環境保護、歷史文化保護等具體部門法領域已有先例。耕地用途管制作為具體法律制度，其建立伊始便面臨不同利益關系的協調和平衡，嚴守國家糧食安全底線必須毫不動搖，合理的經濟社會發展用地需要統籌兼顧，土地權利人的權利亦應予以重視。因此，合理確定耕地用途管制法律本位觀，完善國家利益、社會利益、個體利益等要素的優先序和統籌協調機制，對于法律制度“實然”層面的完善和“應然”層面的躍升都具有重要意義。

2.1 國家利益

法律本位層面所指“國家利益”非泛化，其限定于涉及國防、外交、安全等國家主權方面的個別事項，不延伸成為廣義“公共利益”“社會利益”[7]。國家利益本位，是以維護國家利益為基本任務和基本目標，其鮮明的特點是運用政府的權力追求國家利益最大化特別是確保國家和政權的安全。糧食安全是國家安全的重要組成部分，在《國家安全法》中已作出明確表述②，包括糧食的生產安全、儲備安全、流通安全等。耕地用途管制事關耕地生產能力和產量之本，是糧食生產安全關鍵之所在，其制度設置的初衷和邏輯起點主要來源于國家糧食安全需求。因此，糧食安全國家利益是耕地用途管制最核心的法律邏輯，應然地為其本位。

國家利益的實現，在耕地用途管制法律制度的三個層次均得到充分體現，但具體形式有所不同。在耕地轉為非農用地用途管制中，國家利益以國家強制力的形式直接出現。按照《土地管理法》等法律法規規定，耕地保有量和永久基本農田保護面積是剛性指標，由國家層面的規劃確定并逐級分解下達，地方政府不得逾越，而具體建設項目涉及的耕地轉為建設用地審批均必須由國務院和省級政府負責，這近乎現行法律制度設定的最高層級。而對于未經批準違法建設占用耕地的，除《土地管理法》的行政處罰措施外，《刑法》亦將其上升為刑事責任，設置了“非法占用農用地罪”。實踐證明，這種基于國家利益本位的國家強制力也確實較好地保證了十八億畝耕地紅線的穩定。

耕地轉為其他農用地用途管制中的國家利益仍然體現為國家強制力，但其聚焦于國家確定的耕地保有量目標和永久基本農田保護面積的實現，體現方式更加多元。法律層面絕對禁止占耕地約80%的永久基本農田轉為其他農用地，避免對國家糧食安全底線造成沖擊，并設置了嚴格的法律責任，這是國家強制力的直接體現。而對于永久基本農田之外一般耕地，國家利益則間接體現為耕地“總量平衡”的強制性要求，在總量平衡之下，現行法律政策并未要求局部“進出”調整必須經過行政機關審批同意，從而賦予了地方政府、農戶在符合法律和規劃的前提下通過經濟、政策等手段自行調整耕地和其他農用地的自主權。

耕地種植用途管制目前尚未形成具體的法律制度，從其法律邏輯起點推演，主要是糧食和蔬菜等其他農作物的產能結構調整，涉及糧食生產安全，也屬于國家利益的范疇。然而，種植用途管制并不改變耕地類型及相應的糧食生產能力，主要是從“大食物觀”角度兼顧農產品以及糧食供給結構的優化，對于國家糧食安全底線的沖擊相對可控。因而在市場經濟的大環境下，似乎應對國家強制力介入耕地種植用途管制的深度持審慎態度，更多地利用經濟、政策等手段予以調節。

2.2 社會利益

社會利益本位是指法律制度將維護社會經濟總體結構和運行的秩序、效率、公平、正義作為優先序，從社會整體角度來協調和處理不同利益主體的關系，追求公共利益的最大化[8]。改革開放以來，諸如土地出讓、環境保護等大多數經濟、社會領域的法律制度都體現了社會利益本位[9]。社會利益本位映射到具體法律制度的主要表現是建立激勵與約束并存的規則，促使各方社會主體為實現經濟、環境等方面的共同利益努力，政府主要承擔配置公共資源、維護社會秩序等職責，但不必然施以國家強制力。

耕地用途管制涉及社會利益必然首先服從國家利益本位，其實現不得突破糧食安全和耕地數量的底線。而在確保國家糧食安全的基礎上，社會利益關注于公共利益的合理用地需求，諸如重大公共基礎設施的需求、多元化農產品供給的需求，還涉及生態環境保護的需求等，其受益對象均為廣義的社會民眾，具有典型的公益屬性。對于社會利益的實現途徑，《土地管理法》等法律法規對確需占用耕地的建設項目設定了優先序，國家能源、交通、水利設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，經國務院批準后允許占用。而對于永久基本農田以外的耕地，國家有關部門通過《禁止供地目錄》 《限制供地目錄》①等政策層面的規定，禁止大型游樂設施、主題公園、豪華住宅等新占用耕地。 從上述規則可以看出，能源、交通、水利等重點建設項目關系到基本的民生和社會福祉，是重要的社會公共利益之所在，其優先序顯著高于一般性的建設需求，僅允許這些項目占用永久基本農田，是在實現國家利益的基礎上，兼顧社會利益的體現。

社會利益在耕地轉為農用地和耕地種植用途管制中均主要體現為滿足社會公眾“大食物觀”下的多元化農產品供給需求，還兼具促進農地集約節約利用和農產品價格穩定的屬性。雖然其具體法律政策制度仍在探索，尚無明晰的轉用規則，但對預期予以推演，在市場經濟的大背景下，法律對涉及商品供需關系、產品價格等方面社會利益的手段較為靈活，既有必要的宏觀調控機制作為保障，也有微觀的激勵約束機制予以引導，不必然設置審批、處罰等措施通過國家強制力手段予以實施，這“應然”體現在其預期的規則設置上。

耕地用途管制制度還涉及生態環境保護的社會利益，體現為退耕還林還草以及保護地內耕地的退出等，《退耕還林條例》等法規文件對不適宜的耕地有序退出作出了安排，其轉用規則體現為政府層面的主導和實施。

2.3 個體利益

個體利益本位主要指法律在調整個體與社會、政府的關系中， 法以個體利益和權利為基礎[10]，側重賦予公民法人充分表達意思自治履行權利的自由，強調對個體權利的保護。我國現行民商法律制度大多體現了個體利益本位。

耕地用途管制制度中存在的個體利益同樣不容忽視，其本質是耕地權利人自主利用耕地意愿的實現，可能為經濟利益、居住便利等。耕地用途管制制度涉及“個體利益”范疇，既包括土地所有權人、承包經營權人等在內的公民、法人；也涉及社會群體，如利用耕地從事農業生產的群體；還可能延伸至糧食主產區居民等利益群體自主利用耕地滿足生產生活的意愿。從法律淵源來看，《民法典》②賦予了土地的所有權人和承包經營權人等權利人自主利用耕地的基本權利，其對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利，這既包括為滿足權利人居住、生產需求等依法將耕地轉為建設用地的權利；也包括權利人在農用地以及耕地內部的種植結構的調整等?！锻恋毓芾矸ā?《土地管理法實施條例》等法律法規對集體土地所有權人利用其耕地興辦鄉鎮企業、公共設施、建住宅等作出了保障，確保土地利用計劃涵蓋農村村民宅基地需求。而《農村土地承包法》①亦明確權利人在承包經營的耕地上有權自主組織農業生產經營并對產品進行處置，這些規定均可以體現出現行耕地用途管制制度對個人利益要素的保障。

顯然，個體利益的實現不是無限度的，《憲法》規定，公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利②。耕地權利人自主利用耕地的意愿受到了來自國家利益本位和社會利益的限制，體現在法律對耕地的所有權人和承包經營權等權利人擅自更改耕地屬性設置了諸多嚴格的法律限制，例如要求村民修建宅基地不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和空閑地；禁止在永久基本農田挖塘養魚等，都屬于對耕地權利人自主利用耕地意愿的限制。而個體利益因受制于“國家利益”“社會利益”從而應獲取的補償，法律亦作出原則性規定，2021年新修訂的《土地管理法實施條例》首次寫入耕地保護補償制度，體現了這一原則。

2.4 耕地用途管制的法律本位觀

與宏觀層面法律本位存在的權利、義務之辨的針鋒相對不同，法律本位微觀層面國家、社會、個體利益的個別沖突往往是遠期利益與近期利益的矛盾，并不存在絕對的非此即彼[11]。 國家利益、社會利益、個體利益等不同利益要素可以在一個法律甚至一項具體制度中并存，而本位則體現為在其發生個別沖突時的優先序。因此，即使確定一種價值取向作為其整體的法律本位，也只表明其占主導地位，并不意味著對其他要素的徹底舍棄，存在著保留與讓渡的問題。

毋庸質疑，耕地用途管制制度的法律本位是基于國家糧食安全的國家利益本位，當社會利益、個體利益與糧食安全國家利益的需求在出現個別矛盾時，則應然地以國家利益為優先序，并對社會利益、個體利益的實現進行約束。但在國家利益未做出強制性保留的領域，則也允許、鼓勵實現社會利益和個體利益。在耕地用途管制中，糧食安全國家利益本位的體現形式呈現出不同特點：（1）國家利益本位在耕地轉為非農用地用途管制中趨于絕對主導，社會利益和個體利益則幾乎完全讓渡于糧食安全國家利益。具體表現為，在建設占用耕地轉用規則明確非涉及重大社會利益或者個人利益的建設需求，一律禁止占用耕地，僅對納入規劃的城鎮發展、能源、交通水利以及農村宅基地等用地事項提供保障，且需要由省級政府以上的高層級主體審批。（2）耕地轉為其他農用地的用途管制中，糧食安全國家利益仍然對社會利益和個人利益體現較強約束力，體現在其以國家確定的耕地數量總體平衡為前提，并絕對禁止占耕地數量約80%的永久基本農田轉為其他農用地。而在國家利益做出保留之外的領域，如永久基本農田以外耕地轉為其他農用地，國家利益本位對于社會利益、個人利益的約束程度顯著降低，并未設置審批、處罰等約束，賦予實現社會利益和個體利益的充分空間。（3）不改變耕地屬性的種植用途管制的具體制度內容目前尚未完全清晰，但其雖也以糧食安全國家利益為本位，卻也同樣肩負“大食物觀”下生產分工的優化和價格宏觀經濟調控職責的社會利益。雖然其在必要時仍應讓渡于糧食安全的國家利益本位，但由于不改變耕地屬性和糧食產能，國家利益的體現保留理應被限制在少數情形，而基于市場規則的社會利益實現機制應當發揮更重要的作用，承包經營自主權等個體利益也應當更加予以尊重。

綜上，耕地用途管制的總體法律本位觀可以初步歸納為：以糧食安全的國家利益為本位，合理兼顧糧食以及其他農產品的供需關系、國家重大項目建設、生態環境保護等重要社會利益，切實保障耕地權利人承包經營自主權、宅基地需求和糧食主產區居民基本生活福祉等個體利益。

3 完善耕地用途管制法律制度的建議

耕地用途管制是耕地保護的核心法律制度之一，《耕地保護法》立法的啟動，為耕地用途管制法律制度的自我更新和躍升提供了契機。在立法過程中堅持運用正確的法律本位觀，使其更好地聚焦國家利益，更合理地兼顧不同利益主體的訴求，有助于形成更加高效、公平的耕地保護約束和激勵機制，為新時代耕地保護提供堅實的法治保障。

3.1 堅持以糧食安全國家利益為本位

糧食安全國家利益是耕地用途管制制度的法律本位，需要在法律制度中一以貫之。在世紀疫情、俄烏沖突、人口達峰等因素共同作用下，我國耕地保護和糧食面臨的形勢更加艱巨。耕地用途管制法律制度的健全完善，必須仍然堅持以糧食安全國家利益為本位，必須仍賦予適當的國家強制力確保國家利益的實現。目前，法律中耕地和永久基本農田總量控制、農用地轉用審批制度以及相應嚴格的法律責任等，經實踐證明對嚴守耕地紅線發揮了重要作用，有必要繼續予以堅持。一段時期以來，一些地方政府認為嚴格的農用地轉用控制導致新增建設用地供給不足，難以滿足經濟發展需求；《耕地保護法》起草階段聽取意見過程中，也有些專家學者建議“非糧化”管控措施對承包經營自主權的干預應當限制在一定范圍，這些不同價值取向反映的客觀問題，不宜簡單理解為對國家利益本位的質疑，而應該在堅持國家利益法律本位的同時，思考如何通過合理的法律制度更精確高效地守護好糧食安全國家利益。糧食安全“國家利益”是耕地用途管制制度的法律本位，強化其本位是應有之義，例如耕地數量、永久基本農田數量和用途等確應納入國家利益的范疇，并通過國家強制力予以保障，從而確保國家利益底線不受損。但同時，“國家利益”之影響力和約束力也應當是有界限、有底線的，不宜擴張其內涵將過多關聯因素納入糧食安全國家利益的范疇，增加其與社會利益和個人利益發生沖突的概率，泛化國家強制力，這在耕地轉為其他農用地和耕地種植用途管控制度的法律規則制度中需要予以重視。

3.2 健全社會利益的實現機制

耕地用途管制中的社會利益包括經濟利益、生態利益等，與人民福祉密切相關，需要通過建立高效地實現機制予以保障。首先，需要完善社會利益實現的優先序?，F行法律制度已為社會利益的實現預留了適當的空間，而需要對社會利益的迫切性和重要性作出判定，并在轉換規則中體現其優先序。目前，社會利益實現的優先序在建設占用耕地的領域比較成熟，其準入制度體現了對能源、交通、水利等設計國計民生的重大建設項目的優先保障，但近年來在煤礦、牲畜養殖等周期性行業用地保障方面也存在模糊空間，有必要根據經濟周期等因素進行適當的優化和調整，以確保重要的社會公共利益能夠較好實現；而在耕地轉為其他農用地和耕地種植用途轉換領域，轉用規則的優先序目前尚不明晰，其作為農產品生產的宏觀調控手段缺乏明確的目標引導，應依據產業政策盡快完善。其次，需要進一步健全實現社會利益的途徑和機制。目前建設占用耕地領域實現社會利益的途徑主要是高層級的審批準入，這在充分體現國家強制力的同時，也在一定程度影響社會利益實現的效率，有必要采取授權、委托等方式適當予以平衡；而對于耕地轉為其他農用地和耕地種植用途轉換，由于其社會利益主要體現為優化農產品供給結構，滿足“大食物觀”需求，這似應更多地采取宏觀調控而非行政審批的途徑予以實現，其管控手段也應當體現約束與激勵并存的多元化理念，而不宜以約束為主，相應的途徑和機制有待進一步建立。

3.3 強化個體利益的保護

耕地權利人自主利用耕地意愿的實現是耕地用途管制法律制度的個體利益之所在，是耕地權利人及農業生產從業者等廣義利益群體的生產、生活的基本權利。從事糧食生產同樣是一種自主利用耕地意愿，重視個體利益的保護，不是簡單鼓勵其將耕地轉為他用，而是在合理兼顧耕地權利人、廣義利益群體生產生活需求的基礎上，激勵其自主利用耕地從事農產品及糧食生產，這并非對國家利益本位的弱化，而是強化。首先，需要重視集體土地所有權、使用權、承包經營權等物權權利的保護，土地作為民法領域權利人基本的財產性權利，其自由行使應為常態，而受國家利益、社會利益等約束則為特例。因此，在堅持國家本位的同時，耕地用途管制的法律制度亦應當重申、明確耕地權利人基于物權的基本權利，保障其合理的居住需求和承包經營權等個體利益的實現，即所謂“公法”需適當“私法”化[12]。其次，健全完善耕地保護補償機制。耕地保護補償機制是因個體利益對國家利益和社會利益讓渡的補償，其雖然寫入法規，實踐中也有一些探索，但尚未形成完善的機制。建立耕地保護補償機制的重要基礎是明確補償對象和主體，其實質是個體利益顯著讓渡于國家利益和社會利益后應當得到的補償。因此，國家作為國家利益和社會利益的集合應當成為主要的補償主體，耕地所有權、承包經營權等自主利用耕地權能受限的耕地權利人應作為直接的補償對象，獲得相應的經濟利益；而耕地保護目標較高，承擔耕地保護較重的地區，其因耕地用途約束導致的土地發展權受限，也同樣應當作為補償對象，國家可通過提升其區域公共服務、基礎設施建設等方式間接實現。

4 結論

法律本位是法學理論研究的基礎領域，內涵博大精深。耕地用途管制作為耕地保護的核心問題，法律本位觀的運用貫穿其法律制度的制定、實施和優化調整各個環節，需要凝聚足夠的共識。本文結合現行法律制度和耕地保護的實踐，通過對國家利益、社會利益和個體利益等角度的分析論述，初步推演出耕地用途管制的總體法律本位觀，以期為《耕地保護法》等法律制度的完善和實施提供參考。當前，耕地保護面臨的形勢嚴峻復雜，完善耕地用途管制法律制度必須堅持系統觀念，在毫不動搖地堅持糧食安全國家利益本位的基礎上，為社會利益和個體利益的實現預留合理的空間，從而更好地實現糧食安全與經濟、生態等多目標的平衡。法律本位觀以法律條款為實踐載體，耕地用途管制具體法律制度的制定和優化調整需要結合社會、經濟等邏輯，區分不同管制對象和目標，兼顧約束和激勵機制，協調國家、社會和個體等不同維度的利益關系，從而作出合理的制度安排，引導各社會主體自覺保護耕地，合理利用耕地，保障國家糧食安全，鞏固國家經濟和社會的發展大局，這需要在當前探討的基礎上更多地集思廣益①。

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Cultivated Land Use Control from the Perspective of Legal Standard

MA Xiaojun

（Department of Laws and Regulations， Ministry of Natural Resources， Beijing 100812， China）

Abstract： The purposes of this study are to focus on the legal standard in the legal system of cultivated land use control， and to deduce and demonstrate from the perspectives of national interests， social interests and individual interests， so as to preliminarily put forward the general legal standard view of cultivated land use control and provide a reference for improving the legal system. The research methods include normative analysis， value analysis and logical analysis. The research results show that 1） the legal system of cultivated land use control is divided into three levels according to the objectives and objects， i.e.， the control of non-agricultural land converted from cultivated land， the control of other agricultural land converted from cultivated land， and the control of land for planting purposes without changing cultivated land use type. 2） The value orientation and interest subjects involved in cultivated land use control mainly include national interests， social interests and individual interests. Although the national interests of food security are the underlying logic of different levels of the use control， the forms vary. 3） The general legal standard of cultivated land use control can be preliminarily summarized as follows. It takes the national interests based on food security as the standard， considers the important social interests， e.g.， the supply and demand of agricultural products， the construction of major national projects and ecological protection， etc.， and effectively protects the individual interests， e.g.， the cultivated land owners autonomy in contracted management， the demand for rural residential land and the basic well-being of residents in major grain producing areas. In conclusion， to improve the legal system of cultivated land use control， the national interests of food security should be taken as the legal standard， the realization mechanism of social interests should be improved， and the protection of individual interests should be strengthened.

Key words： legal standard； cultivated land use control； national interests； social interests； individual interests

（本文責編：仲濟香）

①參見《土地管理法》和《土地利用分類標準》：農用地是直接用于農業生產的土地，包括耕地等；建設用地是建造建筑物、構筑物的土地，服務于居住、工業生產等用途，不具有農業生產特別是種植業生產所需的耕作層；而未利用地是農用地和建設用地以外的土地，包括荒山荒坡等四荒地和生態保護紅線內的土地，其整體具備重要的生態功能。

②參見《第三次全國國土調查主要數據公報》：其中耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

③參見《自然資源部 農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（2021年）。

①參見 《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（2020年）：永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

②參見《國家安全法》第二十二條：國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質量安全。

①參見《國土資源部 國家發展和改革委員會關于發布實施〈限制用地項目目錄（2012年本）〉和〈禁止用地項目目錄（2012年本）〉的通知》（2012年）。

②參見《民法典》第二百四十條：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。

①參見《農村土地承包法》第十七條：承包方享有下列權利： （一）依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品。

②參見《憲法》第五十一條：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。

①本文撰寫于《耕地保護法》起草過程中，魏莉華司長給予指導，李維兵、常江提供了建議。