土地退化平衡導向下國土空間生態保護修復的路徑選擇

于昊辰 卞正富 尹登玉

摘要：研究目的：歸納闡釋土地退化平衡（LDN）對國土空間生態保護修復的理論意蘊，回答LDN導向下國土空間生態保護修復的路徑選擇。研究方法：邏輯推理法、歸納演繹法。研究結果：（1）LDN具有鮮明的時空特征和明確的響應層次，并遵循“同類平衡（Like for Like）”與“一票否決（One out-All out）”原則。（2）新形勢下土地資源的空間載體、生態本底、安全保障、服務雙碳目標等功能得到拓展，客觀上要求生態保護修復協調好尺度與格局、要素與系統、食物與生態、減排與增匯之間的關系。（3）LDN對生態保護修復的理論意蘊包括多尺度嵌套的動態平衡、多目標權衡的系統治理、多手段協同的實現路徑。（4）基于LDN的國土空間生態保護修復策略包括：構建“功能—尺度”與“要素—系統”相耦合的LDN目標函數，引導生態保護修復目標量化；制定螺旋遞進式“分區管控—分級治理—分類施策”的管理策略，促進自然與行政區劃在空間上的有效銜接；建立“干預管制—激勵競爭—強制倒逼—差別治理”協同的保障機制，協調“自然—社會—政府—市場”等多部門關系。研究結論：LDN在國土空間生態保護修復實踐中具有積極的理論意義與現實價值，能夠將原本抽象的概念具化、空洞的目標量化、感性的修復理性化。

關鍵詞：土地生態；土地退化平衡；國土空間；生態保護修復；保障機制

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）03-0001-10

基金項目：國家自然科學基金新疆聯合基金重點項目（U1903209）；中國礦業大學未來科學家計劃項目（2022WLKXJ095）。

生態環境問題往往起源于尖銳的人地關系矛盾[1]。特別是高強度的開發行為疊加劇烈的氣候變化所構成的外在擾動，超出了生態系統的自我組織、自我調節、自我恢復能力[2]，所帶來的資源消耗過度、環境代價過高、土地（生態）退化過速等不可持續問題日益顯化。據統計，我國近20%的國土面臨荒漠化或石漠化，約90%可利用天然草原發生退化，超過10%的耕地被污染，濕地面積也正以約3 400 km2/a的速度銳減[3]。若不嚴格管制約束，所產生的生態負效應極有可能在縱向程度持續加劇、橫向范圍不斷蔓延，與之相伴的將是人地關系的巨大調整與重構。為此，亟需針對功能重要或受損退化的生態系統安排妥當的治理舉措，這在客觀上要求打造科學高效的國土空間生態保護修復機制。

中共二十大報告指出，促進人與自然和諧共生是中國式現代化的本質要求。作為促進人與自然和諧共生的具體舉措，生態保護修復向來是政府關注的重點領域與學界研究的熱點話題[4]。大量學者圍繞生態保護紅線劃定[5]、生態修復關鍵技術[6]、政策體系或管理模式[7]等方面開展系列探索并取得長足進展。現階段生態保護修復措施包括設立自然保護區、實施國土整治、修復退化土地等[8]，理論上能夠促進生態逐步轉向良性循環[9]。反觀現實，生態保護修復仍有諸多難點，可歸納為三重矛盾。其一，問題具象化與目標抽象化的認知偏差。區域差異性、用途多宜性、要素多樣性等特性要求“因地制宜”，實施上卻有較大彈性空間，若缺乏有效的剛性指標，難免令生態保護修復目標抽象化或藝術化[2]，難以保障最終實效。其二，自然整體性與空間政區化的銜接難題[10]。例如，實施流域生態保護修復的重要性被充分認知[11]，但規劃方案或具體工程多按行政區劃或人為圈定的方式發布或實施，致使生態保護修復在整個空間割裂、有效銜接不足。其三，政府與市場等多部門間的協調矛盾。當下生態保護修復主要由政府主導投資、規劃與實施，難以破解歷史欠賬多和資金壓力大等困境，鼓勵社會資本有序進入或許是一劑良方。彭建等[12]、王志芳等[8]曾提出生態保護修復終極目標是提升人類生態福祉，這亦是政府所追求的目標。但社會資本是逐利的，參與者往往以工程順利驗收為最終目標[2]，導致部分工程可持續性不足。

要從根本上化解上述矛盾，必須破解現行制度體系下國土空間生態保護修復的深層次瓶頸制約。作為治理手段，如何破解現實困局，進而守住自然生態安全邊界、促進自然生態系統維持或改善[7]，避免生態保護修復的空洞性與盲目性；作為政策工具，生態保護修復如何納入整個國土空間規劃與生態文明建設框架中審視，融入并服務于新發展格局等國家戰略，從而發揮好多重價值與作用。所以，不管是作為治理手段還是政策工具，新形勢下都需要予以生態保護修復更多關注與探索，從而促進實踐創新和理論升華。2015年，聯合國防治荒漠化公約提出“Land Degradation Neutrality”（LDN）的概念，隨后被列為聯合國可持續發展目標下的子目標之一[13]，即SDGs15.3[14]。由于目標清晰、對象明顯、適用性強等先天優勢[15]，LDN一經問世便在國際學界引發轟動，大量學者就此展開激烈討論[16-18]；但國內相關研究相對滯后，僅就LDN譯為土地退化平衡[19]、土地退化中性[20]還是土地退化零增長[21]便存爭論。從內涵關系看，遏制土地退化是生態保護修復目標之一，正如王夢婧等[20]認為LDN與中國“整體保護、系統修復與綜合治理”實踐相契合。但作為一種“舶來品”，不能希冀依賴“拿來主義”在解決方法和治理經驗中尋求路徑支持，而是要順應國情構建“中國式”的LDN話語體系。有鑒于此，本文在凝練LDN的核心要義及新形勢下生態保護修復新要求的基礎上，闡釋LDN對生態保護修復的理論意蘊，提出LDN導向下國土空間生態保護修復策略，以期為生態文明與美麗中國建設提供有益的參考。

1 土地退化平衡的核心要義

土地退化平衡（LDN）是以實現“凈零增長”為目標、以“平衡”為手段的土地退化防治過程[19]，旨在遏制土地退化、維持生態系統功能和保障糧食安全，確保相應土地資源數量和質量不降低，從而提高人類福祉[22]。需要注意，LDN需要借助技術支撐、經濟激勵、政策約束與行政管制等多種舉措[14，18]，以確保最終效果與預期一致甚至高于預期[2]。因此，它的重點在于如何在某一階段、某一區域內達到土地退化與恢復的平衡，即“土地退化凈零增長”，并在實施過程中通過量化功能或要素建立起周期性評價指標體系，其主要路徑是避免退化、減少退化和恢復已發生的退化。

作為協調人地關系的重要體現，LDN的核心要義包括4個方面：（1）明確了特定時空尺度的具體要求。LDN在時間上要求在特定節點前完成既定目標，且恢復后的生態系統能夠具備一定的自我維持和自我提升能力，突出了時效性與長效性；空間上則強調全局尺度實現土地退化的凈零增長，過程允許局部發生可控的土地退化[19]。（2）“Like for Like”強調了同類功能土地之間的退化平衡[13]。LDN以維持生態系統服務功能或保障糧食安全的土地資源為對象，大致可對應國土空間規劃實踐中的農業空間與生態空間，即二者任何一項未實現“凈零退化”都將違背LDN目標。（3）“One out All out”體現了一票否決的短板效應[18]。LDN不以單項指標作為評判結果，而是要求任意關鍵指標①都未發生層次下滑或質量降低。該思路契合“木桶理論”，即系統內缺少任何一項關鍵要素，那么即便繼續追加其他要素投入也難以發揮其效用。（4）響應層次的優先序為“避免退化優先于減少退化，減少退化優先于恢復已發生退化（Avoid>Reduce>Reverse）”[19-20]。由于事后恢復退化土地需依賴大量人力財力投資，LDN更傾向于事先行動來預防土地退化發生；針對已發生退化的土地需結合實際采取必要的補救性恢復措施，但并非一味追求恢復到原有狀態，而是以適應性管理方式提升恢復有效性[23]，并適應不可預測的變化及不斷變化的目標。

綜上，LDN是一種全新的實現機制與衡量標準，回答了遏制土地退化的目標、作用及效益等問題。恢復程度上，不必一味將生態強行恢復至擾動前水平，而是要追求退化與恢復在特定時空尺度的動態平衡；發揮作用上，應克服“剛性有余、韌性不足”的桎梏，即充分考慮適宜性、自穩定性與可持續性，使得恢復后的生態系統能夠經得起時間的推敲與檢驗；扮演角色上，不能僅追求填平土地退化的洼地，更需兼顧所能產生的生態、經濟、社會等多重價值與邊際效益。

2 土地資源功能拓展對國土空間生態保護修復的新要求

傳統認知中土地資源功能主要體現在人類一切活動的載體、經濟發展的生產要素等方面。隨著貫徹新發展理念、構建新發展格局等持續向縱深推進，勢必將使得土地資源功能進一步拓展，客觀上要求重新思考國土空間生態保護修復的改進方向（圖1）。

2.1 空間載體功能日趨顯化：尺度與格局

土地資源是一切人類活動的空間載體。過去習慣于在某一區域空間范圍內來審視人地關系、土地開發利用和經濟社會發展。隨著區域協調發展理念的提出，優化區域空間開發格局使得不同區域間的空間關系變得愈發重要。而土地資源載體功能空間特征的顯現，也使得人們對土地資源的認識，逐步拓展到自然資源乃至國土空間資源的范疇。現實中，土地退化也具有區域性和空間溢出效應，需謹防土地退化范圍沿著“點—線—面—網”擴張外溢[10，19]。相應地，所采取的生態保護修復措施也要從更大尺度和不同區域關聯出發，而不能僅關注發生退化的區域，否則這種局部解決方案或許只會轉移矛盾[23]。因此，隨著土地資源空間載體功能顯化，生態保護修復所關注的尺度已由局地環境改善向全局生態向好轉變，必然要在原有基礎上建立起國土空間的概念[9]，并依據形態結構、規模尺度、功能格局等方面綜合考量生態保護修復的具體實踐。

2.2 生態本底功能愈發清晰：要素與系統

以往討論土地資源自然屬性時，容易忽視生態系統中水文、大氣、生物等要素均附著于土地之上的實施，從源頭割裂了土地資源與生態系統的關系，致使生態末端治理被過多強調、源頭管控遠遠不足，生態保護修復工作往往事倍功半[2]。隨著土地資源的生態本底屬性逐漸清晰，越發要求生態保護修復重視系統和要素關聯，即系統與要素互為條件，前者作為整體對后者起主導和支配作用，即某種程度上系統的性質決定了要素的性質；后者作為部分又能反過來影響前者，即任意要素變化都可能以不同方式和程度影響其他要素，甚至整個系統。過去通常使用多指標加權復合的方式評價生態保護修復效果，忽視了可能存在的短板效應或閾值效應，致使一些關鍵指標質量降低或功能喪失可能被其他因素的提升所對沖。這就要求從系統性視角出發，既要盯緊系統中的關鍵要素或指標，也要把握好其他非關鍵要素或指標與系統的關聯性，還要綜合考慮生態系統狀況、自我恢復能力及實施經濟性等現實問題，進而合理配置自然恢復與人工修復方式，促進各項生態要素及整個生態系統具備自維持性，最終實現生態系統修復的既定目標。

2.3 安全保障功能持續強化：食物和生態

隨著百年未有之大變局的深化演變，包括糧食在內的食物越來越成為世界戰略性資源；尤其是對一個14多億人口的大國，食物持續的供應對國家安全的重要性不言而喻[24]。同時，作為生態系統的本底和基礎，土地資源對生態安全起著十分重要的作用和意義。但過去生態保護修復相對獨立，未能站在整個國土空間與國家安全需求框架下實施，致使盲目追求景觀、忽視耕地保護與糧食安全等做法頻現。近期《耕地保護法（草案）》等文件明確了耕地保護紅線優先序位居三條控制線①之首，強調生態保護修復不能以犧牲耕地與食物（糧食）安全為代價。此外，大食物觀背景下不僅要向耕地要糧食，還要向草原、森林、海洋要食物，從底層邏輯上加固了“山水林田湖草沙”生命共同體的血肉聯系。因此，隨著土地資源安全保障功能強化，生態保護修復也需要從協同性視角出發，兼顧生態安全與糧食（食物）安全等多個目標。

2.4 服務雙碳目標功能得到強調：減排與增匯

碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，2022年11月中國向聯合國提交的《中國落實國家自主貢獻目標進展報告》中，第四部分直接以“生態系統碳匯鞏固提升”為題。因此，構建低碳國土空間格局已成為助力碳中和的重要補充手段[25]，土地資源服務雙碳目標的功能得到強調，生態保護修復將成為應對氣候變化的重要選擇之一[26]。其中，增匯視角主要體現為自然生態系統的結果效用，諸如濕地、林地甚至農田、草地在有效保護后均具有穩定或持續提升碳匯的能力或潛力。此外，合理選擇生態保護修復方式具有過程減排和結果增匯雙重效用，例如盲目大規模搞生態工程會平添能源消耗與高碳排放，甚至造成二次碳庫損失[7]。因此，儲碳增匯功能已成為生態保護修復的重要選項，重視高碳匯生態系統保護與退化生態系統修復將是人為增匯的重要路徑。具言之，可從提升植被固碳能力、提高土壤碳儲存能力、降低碳排放等角度入手，從而實現節能減排與固碳增匯多重目標。

3 土地退化平衡對國土空間生態保護修復的理論意蘊

新形勢下生態保護修復被賦予更高要求，其核心在于調整人與自然不和諧的相處方式，恢復生態系統的結構、功能與服務，提升生態系統的多樣性、穩定性和持續性，以維護生態平衡。LDN的核心要義大致同上述要求相契合，或許可作為科學范式指引生態保護修復的理論和實踐。在此之前，仍需要深刻認知和闡釋LDN對生態保護修復的理論意蘊，以便后續更為科學地選擇國土空間生態保護修復的實踐路徑。

3.1 多尺度嵌套的動態平衡：階段性與區域性

LDN的尺度性源于地球表層自然界等級組織與系統復雜性[27]，其時間狀態具有稠密性，空間具有可分性，需要從時間與空間尺度分別討論生態保護修復所具有的階段性與區域性。

（1）階段性：LDN要求土地退化與恢復之間達到動態平衡，將涉及至少兩個不同時間節點。相似地，評價生態保護修復成效好壞，在于實施前后生態系統能否發生質量提升或功能改善。但土地資源及生態系統的結構功能均處于不斷運動或變化之中，任意兩個時間的系統狀態也并不完全一致，這就涉及“階段性”，即時間尺度選擇。結合圖2，宏觀上要考慮擾動階段（t0～t0+n），明確基準參照（如未受擾動前的原始生態系統）；微觀上既要結合對應指標顯化階段（如植被指標應選植被生長季），也要保證所選時間粒度（如季節、月份）相近，從而令不同指標具有可比性。

（2）區域性：系統是由若干單元組成的多層級復雜系統，每一層次均由不同的亞系統或整體元構成。不同層級既可表現為按生態、地理等自然邊界劃分，也可以通過行政區劃等人為劃定。相似地，LDN具有區域性，意味著生態保護修復可在構成層級基礎上確定空間尺度（圖2）。此外，生態保護修復并非“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而是要置于區域自然地理條件之下，將山水林田湖草沙視為生命共同體，進而實現多空間尺度嵌套。

綜上，階段性是不同時段對時間粒度的分割與優選，區域性則是不同空間內的劃分與整合，二者協同下構成判斷能否實現LDN的基礎前提，也為達成“整體動態平衡”目標提供了基本參照。

3.2 多目標權衡的系統治理：“One out-All out”與“Like for Like”

（1）要素短板效應（One out-All out）：國土空間作為一個巨系統涉及多項要素，不同要素間可能存在互饋關系。理論上將全部要素作為指標納入，可更為精準地刻畫生態保護修復效果，但實踐中很難全部覆蓋，此時借助“要素層”低維信息可近似恢復“系統層”高維信息，進而對整個系統有一個基本判斷。因此，系統治理需統籌各項要素自身及其相互關系，并構建科學指標體系評價生態系統質量功能變化，進而判斷保護修復效果。傳統對不同指標賦予相應權重后獲取加權平均值的做法，其限定條件是所選要素對系統狀態不具有決定性。若一些關鍵要素損傷可能致使整個系統整體質量降低或功能受阻，此時即便強行改善其余指標也難以保證修復后的可持續性。為此，在識別系統關鍵要素指標基礎上，分別按照“一票否決”與“系統狀態”綜合判斷，可用下式表達，僅當式（1）與式（2）均不小于0時符合LDN。

（2）對象同類平衡（Like for Like）：LDN要求保障糧食安全與維持生態系統服務功能的土地資源，在數量和質量都不降低，且二者不可相互抵消。相似地，國土空間具有整體性和多功能性，生態保護修復也應兼顧多重目標。將LDN引入生態保護修復實踐，理論上需要將兩類土地資源分別考慮。但某種程度上，前者也可提供生態系統服務或具備相應功能；大食物觀背景下，后者還具有提供食物的重要價值。LDN給出的解決方案是確定相應關鍵指標（如LULC、NPP、SOC），這些指標可能并不會直接涉及糧食產量或某項具體的生態系統服務，但卻能分別表征兩種不同功能的土地資源的共同性質，進而判斷二者是否滿足LDN。值得注意的是，上述指標并非從單個像元上體現，而是要求在不同尺度區域、不同功能空間中進行分別核算，從而判斷是否達成同類平衡。

3.3 多手段協同的實現路徑：指標提升與方法配置

LDN響應層次（Avoid>Reduce>Reverse）大致包括三層含義：一是理念指向上優先序明確，強調保護優先，以避免或減少土地退化為主，減少不必要的人工干預，且事前預防能夠帶來更多整體利益[23]；二是方法配置上可以多元協同，認同自然恢復和人工修復各自的價值與意義，對于已退化土地應及時安排妥當的恢復治理措施，防范“放任不管”或“推倒重來”等極端現象發生；三是實現目標上依賴指標提升，這種提升具有多重效應，諸如SOC和NPP的指標提升實際也是碳增匯的過程。不難發現，LDN響應層次是對指標提升和方法配置的科學闡釋，既尊重自然規律，也具有增匯與減排的協同作用，與生態保護修復的新要求一致。因此，生態保護修復應秉承“上工治未病，中工治欲病，下工治已病”的思維，以指標提升為導向，在充分發揮生態系統恢復力的同時，按輕重緩急和難易程度科學配置生態保護修復措施。

4 基于LDN導向的國土空間生態保護修復策略

生態保護修復不能僅停留于理論意蘊的表象描述，更要形成可用于指導實踐的科學范式及具體策略。筆者此前曾構建了基于LDN的礦山生態動態恢復框架[19]，但一些堵點難點仍需探索。生態保護修復是基于一定治理體系的邏輯結果，直觀上也是促進LDN的實現過程，但目標、管理與制度等因素的差別將直接影響其實際效果。為此，從目標函數、管理策略、保障機制三個方面著手，提出基于LDN導向的國土空間生態保護修復策略，以期將原本空洞的目標量化、抽象的管理具化、感性的保障機制理性化。

4.1 目標函數：“要素—系統”+“功能—尺度”

土地多宜性、區域差異性等特征決定了生態保護修復目標并非唯一，也未必都可量化，需要在前文“多尺度嵌套”與“多目標權衡”基礎上細化延伸，從而引導生態保護修復目標量化。為此，本文構建了微觀視角下“要素—系統”與宏觀視角下“功能—尺度”的概念模型（圖3）。就“功能—尺度”而論，不同功能土地資源的生態保護修復目標應按照“Like for Like”原則分別評估，且二者不能相互抵消。區域性要求考慮兼顧單個像元與多尺度區域之間的銜接，在持續“降尺度”分解過程中可形成基于某一網格（像元）的“要素—系統”概念模型。某一具體網格（像元）的系統可經由不同維度要素的向量化組合來表述，并在確定基準后以合力偏度象限隱喻不同時點變化；隨后，根據“One out-All out”原則判斷是否符合LDN要求，并通過權重向量測算退化或改善程度（圖3右下角公式），在逐網格（像元）的循環完成評價。但這僅是像元尺度認知，未能充分體現區域性，還需再“升尺度”判定整個區域能否實現LDN。具體地，特定功能（F1、F2）可依據LULC的實際類型劃分，并分別構建數量和質量的判定法則。數量法則可表述為：△t階段內某一功能的土地面積不降低，即△∑a/△t不低于0；質量法則可描述為：△t階段內某一功能土地范圍內任意質量指標都不降低，即（△∑b/△t，△∑c/△t）不低于0。只有當F1、F2的數量和質量法則都滿足時方為實現LDN。綜上，“要素—系統”是一定法則下不同指標綜合刻畫的自身性質，而“功能—尺度”則是相近功能在不同空間的外部集合，二者在“升尺度”與“降尺度”交互下構成了多尺度LDN判定法則。

未實現LDN的區域在采取積極補救措施時仍需一個預期標準，即“目標函數”。它可表述為彌補該區域在數量和質量雙重法則中未能實現的部分，即促成整個區域土地退化與恢復達到動態平衡。因此，目標函數是針對不同尺度實現LDN的硬性指標，在明確了不同要素變化后判定系統整體變化，基于像元尺度識別的退化程度嚴重的區域即可視為生態保護修復的重點和優先區域，進而安排妥當的治理措施。

4.2 管理策略：螺旋遞進式“分區管控—分級治理—分類施策”

盡管生態保護修復反復強調要打破行政壁壘，但實踐中各級規劃或具體工程仍交由某一行政區或施工方負責，構成了“自然整體性”與“空間政區化”的矛盾[10]。筆者認為，二者并非絕對的矛盾。例如，國家層面打造“兩屏三帶”生態安全格局和“三區四帶”生態保護修復戰略格局，類似于“基于自然邊界”的識別。而在各省（區）編制規劃時既要同國家戰略相契合，也要立足實際、突出特色、細化實踐。以此類推，小尺度上看似是基于“政區化”的治理，實質上卻是滿足更大尺度“自然整體性”的細化與延伸；反之，大尺度也為小尺度治理提供了指導與邊界。因此，不同自然或行政區尺度下生態保護修復的管理策略并非相互割裂，而是具有“自上而下”總體把控和“自下而上”具化實施的縱向交互作用，二者共同構成了螺旋遞進的耦合關系（圖4）。這意味著在跨行政區域的相似自然地理單元實施生態保護修復時，要從更高一級行政區域中依據自然地理單元統一謀劃、明確共性標準與底線要求，確保具體實施時能與更大尺度相契合、與相鄰區域相銜接，避免各自為政。

盡管LDN傳遞了“保護優先”理念，但僅依靠避免或減少退化難以滿足生態保護修復需求，究竟采取何種恢復措施應依據自然生態本底、土地退化態勢、保護與修復需求等進行判斷，實施“分區管控—分級治理—分類施策”的管理策略[2]。其中，分區管控是依據資源稟賦與生態環境分區，結合不同分區類型特征實施合理管控；分級治理是面向生態保護修復緊迫性的等級劃分，即綜合考慮生態敏感性、生態系統服務重要性等內容，按照輕重緩急確定合適時機、實施對應治理方案；分類施策是基于土地與生態系統自身情況，針對已發生或即將發生的土地退化狀態、過程與趨勢實施差別化生態保護修復措施，按人為干擾強弱大致可分為生態重建、修復和保護3類措施。

綜上，不同尺度在縱向的螺旋遞進關系與同一尺度在橫向的管理策略交織，協同形成了的螺旋遞進式的“分區管控—分級治理—分類施策”管理策略。需要說明，分區管控、分級治理、分類施策在同一尺度下既不存在絕對的孰先孰后次序，也并非都需要選擇，而是要依據特定空間內生態保護修復具體需求加以篩選、排列和組合。

4.3 保障機制：“干預管制—激勵競爭—強制倒逼—差別治理”協同

生態保護修復是良好生態制度的運行結果，涉及資金投入、技術水平、政策保障等多個環節，尤其是多元主體參與過程中的利益和行為協調問題亟需解決。在“自然—社會—政府—市場”多部門共同參與下[28]，不僅要有立竿見影的管理措施，更要有可持續的制度安排（圖5）。

（1）以干預管制為剛性約束：為實現生態保護修復既定目標，政府部門往往會通過直接或間接的方式，對相關責任主體加以干預、限制或約束等管制措施。尤其對于自然本底較差的地區，僅依靠自發性難以解決生態保護修復難題，即便短期內解決了也難以保障效果的可持續性與穩定性。這是由公共利益目標與個體利益目標的相互博弈所致，需要從糧食安全、生態安全、可持續發展等多重視角設計和創新制度框架，強化源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的干預管制，并通過規劃限定、用途管制等方式對諸如土地與生態資產等加以保護，維持關鍵資源存量，避免盲目開發致使生態資產過度消耗或提前透支。

（2）以激勵競爭為理性追求：現階段生態保護修復難以發揮出真正的價值作用，本質是忽視了市場在資源配置中的決定性作用，需要在管制框架下推動競爭機制的實現。例如，在經濟發達、人口密集的區域，因土地資源稀缺、開發需求大，受經濟激勵驅使相關主體的競爭機制能夠充分體現；但一些欠發達地區難以獲取直觀的經濟利益，且缺乏經濟增量的內生動力，往往會陷入存量博弈。因此，要引入“誰治理、誰受益”的激勵機制，最大限度地激發各利益主體參與競爭的能動性與積極性。這種競爭并不限于經濟價值，更要突出生態價值等綜合效益，最終以良性競爭機制來促進和保障最終效果。國家已逐步探索這一機制，多份文件①均強調了吸引社會資本、充分運用市場調節機制，便是政策工具的具體表現。

（3）以強制倒逼為基本門檻：歷史遺留或正在積累的欠賬阻礙了區域生態文明建設，僅依靠管制與競爭在短期內難以得到根本改觀，需要安排強制性措施設立相應門檻并敦促嚴格執行，即倒逼機制。倒逼與管制均通過政府強制措施實現，但管制機制是“由源溯流”的正向引導，而倒逼機制則是“由果問因”的底線思維，通過設立針對國土空間生態保護修復的相關標準或門檻，對于履行不到位的責任主體可進行問責、強制淘汰或替代。如此一來，可倒逼相關部門自發地重視國土空間生態保護修復的長效機制，激發企業加大生態保護修復資金投入與技術改造，從源頭避免或減少生態退化與環境污染，最終實現國土空間利用效率及其生態效應的整體提升。

（4）以差別治理為彈性要求：管制、競爭、倒逼可提高生態修復效率與效益，但難以化解區域差異或公平難題。考慮不同地區資源稟賦和發展階段的差異，生態保護修復需求也理應有所區別，因而應秉承“共區原則”，即生態保護修復目的是共同的，但目標設立與實施過程可以有區別。因此，可允許不同類型區域實施差別化策略，并在生態保護修復方案編制指南、過程管控和驗收標準等政策層面，給予更多的指導、支持與側重，發揮好差別化政策作用。

上述機制中，干預管制是代表公共利益的初始調控，激勵競爭則是基于效率或效益的二次調控；前者可為后者提供前提和邊界，后者則是前者目的和延伸，兩者協同實現了宏觀利益與微觀效率的統一。但僅依靠管制與競爭并不能全方位保障LDN落地，還需通過強制倒逼與差別治理，即設立基本門檻、強制淘汰的倒逼機制，顧及發展階段與自然稟賦實施差異治理。4項機制并非相互獨立，而是會協同構成具有多重功能的整體機制體系，進而保障生態保護修復在經濟效率、生態保護和社會秩序的統一。

5 結論與展望

新形勢下土地資源的空間載體、生態本底、安全保障、服務雙碳目標等功能得到進一步拓展和強化，對生態保護修復提出了更高要求和標準，具體而言要協調好尺度與格局、要素與系統、食物與生態、減排與增匯之間的關系。按土地退化平衡（LDN）的核心要義與價值取向，生態保護修復至少需要滿足3個方面要求，即立足階段性與區域性來實現多尺度嵌套的動態平衡，遵循“Like for Like”和“One out-All out”原則來達成多目標權衡的系統治理，耦合指標提升與方法配置構成多手段協同的實現路徑。基于LDN導向創新提出了國土空間生態保護修復策略，包括：（1）構建“功能—尺度”與“要素—系統”相耦合的LDN目標函數，以引導好生態保護修復的目標量化；（2）制定螺旋遞進式的“分區管控—分級治理—分類施策”管理策略，來促進好自然與行政區劃在空間上的有效銜接；（3）建立“干預管制—激勵競爭—強制倒逼—差別治理”協同的保障機制，以協調好“自然—社會—政府—市場”等多個參與部門之間的關系。

LDN是全球謀求可持續發展的共同目標與美好愿景，國土空間生態保護修復則是建設美麗中國的重大任務和優先行動，二者關聯密切、相互契合。LDN在生態保護修復實踐中能夠將抽象的概念具化、空洞的目標量化、感性的修復理性化，并在路徑策略得到鮮明體現：耦合“功能—尺度”與“要素—系統”的目標函數扭轉了目標抽象化的認知偏差，螺旋遞進式“分區管控—分級治理—分類施策”化解了自然整體性與空間政區化的銜接難題，保障機制協調了“自然—社會—政府—市場”的部門關系，從不同視角回答了本文最初提及的瓶頸制約。需要說明的是，無論理論意蘊還是策略的提出都不是直接照搬國際理論，而是在LDN導向下結合生態保護修復需求的“中國化”探索，這其中既具有LDN的基本特征與目標導向，更有基于國情的中國特色。因此，未來仍需在推動國土空間生態保護修復的實踐中向LDN的“中國式”理論凝練發力，形成回應時代綠色發展訴求的思想武器，為全球可持續發展貢獻中國方案和中國智慧。

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YU Haochen1，2，3， BIAN Zhengfu2， YIN Dengyu2

（1. College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China； 2. School of Public Policy and Management， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China； 3. Research Institute of Spatital Governance， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explain the theoretical implications of land degradation neutrality （LDN） on territorial ecological protection and restoration （TEPR）， to propose the solutions of TEPR with LDN orientation. The methods of logical reasoning as well as induction and deduction are employed. The results show that： 1） LDN has a clear spatio-temporal scale and response hierarchy， which also needs to follow the principles of “Like for Like” and “One out-All out”. 2） Under the new situation， the functions of land resources for space carrier， ecological attribute， security guarantee， and serving carbon peak & neutrality goals have expanded. Thus， these functional expansions further require TEPR to coordinate the relationships between scales and patterns， elements and systems， food and ecology， carbon emission reduction and sink enhancement. 3） The theoretical implications of LDN to TEPR comprise 3 aspects： the dynamic balance with multi-scale nesting， the systematic governance with multi-objective trade-offs， and the pathway with multi-instrument synergy. 4） The TEPR strategies with LDN orientation are proposed. Firstly， the LDNs target function composed of “function-scale” and “element-system” is constructed， so as to enable the quantification of TEPRs targets. Moreover， a spiral and progressive way of “zoning control-classified treatment-differentiated strategy”is proposed， to facilitate the spatial linkage between nature and administration. In addition， a synergistic safeguard mechanism of “interventional control-incentive competition-forced pushback-differential governance” is summarized， to harmonize the relationship between multiple participating sectors of “nature-society-government-market”. In conclusion， LDN has both positive theoretical significance and practical value in the application of TEPR， which could turn the originally abstract concepts into concrete ones， the empty goals into quantitative ones， and the emotional ecological restoration into rational one.

Key words： land ecology； land degradation neutrality （LDN）； territorial space； ecological protection and restoration； safeguard mechanism

（本文責編：張冰松）

①國際通用的LDN評價指標包括3項，即土地利用/土地覆被（LULC）、凈初級生產力（NPP）、土壤有機碳（SOC）。

①三條控制線對應劃定的耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、生態保護紅線。

①《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見（2021年）》、自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》等。