網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府職能轉(zhuǎn)變

摘要：現(xiàn)有關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究多表現(xiàn)為單一的視角，且難以跳出 “政府、市場、社會”三者的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化治理范式突破 “政府、市場、社會”這一關(guān)系說，融合了傳統(tǒng)的科層制治理范式和多元主體治理范式，并從結(jié)構(gòu)與功能主義、工具主義和價值主義等多個視角對如何進行政府職能轉(zhuǎn)變進行探討。本文對網(wǎng)絡(luò)化治理范式的定義進行了梳理，并從組織結(jié)構(gòu)扁平化、治理協(xié)同、賦權(quán)社會、增加公共價值四個維度對網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變進行了初步闡釋。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)化治理范式；政府職能；科層制；技術(shù)網(wǎng)絡(luò)

改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能一直是國家行政體制改革關(guān)注的核心內(nèi)容。[1]對政府職能轉(zhuǎn)變進行研究的文獻數(shù)量也相當(dāng)多。筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，對政府職能轉(zhuǎn)變的研究主要集中在以下三個層面：一是宏觀層面政府職能轉(zhuǎn)變原則、理念、制度設(shè)計等研究。何穎、李思然 （2022） 探究了 “放管服”改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變在價值取向、動因、重心、對象以及方式等方面的創(chuàng)新；陳冬仿 （2020） 在社會治理創(chuàng)新視角下提出了政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)堅持的三大原則和兩大方向。[2]二是中觀層面政府職責(zé)體系的構(gòu)建，也是政府職能轉(zhuǎn)變研究中最普遍的視角。陳水生 （2021） 依循政府職能的運作邏輯，從職能定位、職能履行與職能優(yōu)化三個維度考察政府職能現(xiàn)代化；[3]張志紅 （2020） 提出夯實黨內(nèi)歸口管理、強化政府責(zé)任落實，以 “放管服”改革厘清政府職責(zé)邊界、以數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化改革的政府職責(zé)體系 “重構(gòu)”路徑。[4]三是微觀層面地方政府或基層政府職能轉(zhuǎn)變的問題與對策。童鑫 （2020） 通過對2003—2020年各省政府工作報告進行文本分析，梳理了地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，總結(jié)了地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑、特征和趨勢。[5]

梳理文獻可知，不管是宏觀、中觀還是微觀層面對政府職能的研究都是以西方治理理論為基礎(chǔ)的，也就是圍繞政府、市場和社會三者之間的關(guān)系進行的，這在一定程度上也是由政府職能類型的劃分所決定的。因此，這三個層面對政府職能轉(zhuǎn)變的研究都是在同一視角下進行的。在此基礎(chǔ)上，筆者在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下對政府職能轉(zhuǎn)變進行探討。

一、網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵

美國科學(xué)史家?guī)於髡J(rèn)為，范式 （Paradigm） 是科學(xué)共同體所公認(rèn)并遵從的共有理念、規(guī)則、技術(shù)及價值的集合，是基于關(guān)系模式與理論體系的科學(xué)共同體所共享的世界觀、行為方式與方法論的大集成。縱觀人類社會公共治理的發(fā)展歷程，先是韋伯創(chuàng)立的傳統(tǒng)科層制治理理論范式，該范式秉持層級化、專業(yè)化、理性化的原則；然后是20世紀(jì)70年代末80年代初以新公共管理理論為基礎(chǔ)的多元共治互補范式，該范式主張政府、市場、社會、公民等多元主體之間的合作，并注重將市場化競爭引入科層體系之中；[6]目前是以新公共治理理論為基礎(chǔ)并結(jié)合數(shù)字政府理論的網(wǎng)絡(luò)化治理范式，該范式是多元主體共治互補范式的進一步發(fā)展，不僅強調(diào)治理主體的去中心化、多元化及主體運行網(wǎng)絡(luò)的復(fù)合化，更強調(diào)在去中心化治理過程中對互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的運用，以及這些被運用的技術(shù)手段對政府職責(zé)體系的優(yōu)化。[7]

網(wǎng)絡(luò)化治理范式是一種新范式，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授唐亞林 （2020） 最先對這一范式進行概念化和理論構(gòu)建：隨著信息通信技術(shù) （Information Communication Technology，ICT） 通過嵌入、互構(gòu)、固化等方式不斷被應(yīng)用到科層制治理范式中，逐漸產(chǎn)生既依托又超越科層制治理范式的新型網(wǎng)絡(luò)化治理范式。[8]該范式掙脫以往研究中的 “政府—市場”二元對立的理論，通過發(fā)揮技術(shù)的整合功能和賦權(quán)能力，賦予公民、志愿者組織、非營利組織等多元社會力量在治理中平等的主體地位，并通過信任、合作、互動協(xié)調(diào)以及權(quán)責(zé)共享等機制，構(gòu)建了多元主體合作共治的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。[9]網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵可從以下三個方面進行界定：立足于傳統(tǒng)科層制治理范式的權(quán)力運行主體所形成的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)；立足于現(xiàn)代信息通信技術(shù)所形成的電子化治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)；權(quán)力運行主體所形成的縱橫交錯網(wǎng)絡(luò)與電子化治理技術(shù)網(wǎng)絡(luò)相互嵌套所形成的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建在這種復(fù)合網(wǎng)絡(luò)上的治理范式即網(wǎng)絡(luò)化治理范式。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變

由網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵可知，該范式通過信息通信技術(shù)在科層體制中的運用，實現(xiàn)了傳統(tǒng)科層制治理范式和多元主體共治互補范式的融合。不論是基于權(quán)力關(guān)系、技術(shù)關(guān)系，或是這二者復(fù)合嵌套形成的網(wǎng)絡(luò)化治理范式，其實質(zhì)在于通過構(gòu)建多元化的互動機制，賦權(quán)多元主體參與權(quán)力運行來打破封閉化的垂直式治理結(jié)構(gòu)，從而創(chuàng)造更加公平、充裕的公共價值，由此創(chuàng)造了網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化的方向。

（一）組織結(jié)構(gòu)扁平化

我國的政府組織結(jié)構(gòu)建立在傳統(tǒng)的科層體制之上，且表現(xiàn)為縱橫交錯的條塊網(wǎng)絡(luò)，一方面是從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直結(jié)構(gòu)；另一方面是同一層級下不同職能部門組成的塊狀結(jié)構(gòu)。[10]隨著信息通信技術(shù)在科層體制中的應(yīng)用發(fā)展到一定水平，即數(shù)字政府發(fā)展到新階段，技術(shù)的角色由單純的政府治理工具演變?yōu)檎M織形態(tài)革新的驅(qū)動力。科層體系以及政府分工引發(fā)的政府職能過細是治理僵化和碎片化出現(xiàn)的根源，技術(shù)在科層體系中的運用為解決上述問題提供了全新的思路以及強大的工具支持。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)網(wǎng)絡(luò)與縱橫交錯的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)相嵌套，改善了政府運行體系中存在的諸多結(jié)構(gòu)性問題，如信息不對稱、條塊分割、各自為政等。

同時，全國信息數(shù)據(jù)庫以及政務(wù)服務(wù)平臺的建立可以實現(xiàn)跨層級的政府職能的履行，在一定程度上改變了以傳命令的形式實行的國家治理和政府職能的實現(xiàn)。這就意味著權(quán)力的運行方向?qū)⒉辉賴?yán)格遵循傳統(tǒng)科層制中自上而下的路徑，而是在橫向路徑上，也就是各職能部門之間得到增強。理論上講，行政權(quán)力是行政職能的來源和依據(jù)，而行政權(quán)力和行政職能的載體是行政組織，行政組織和行政人員是實施行政權(quán)力、履行行政職能的主體。[11]行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化必然會引發(fā)行政職能的轉(zhuǎn)變或行政組織的變化。因此，技術(shù)網(wǎng)絡(luò)與科層網(wǎng)絡(luò)的相互嵌套導(dǎo)致的權(quán)力運行在橫向維度的強化會使組織結(jié)構(gòu)傾向于扁平化。

（二）治理協(xié)同

網(wǎng)絡(luò)化治理范式通過互動協(xié)商機制倒逼政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)化治理范式以跨域協(xié)調(diào)、跨部門協(xié)作為機制，促進信息、資源流動與共享，提升治理主體間資源保有量，建設(shè)高速、高效、靈活的整體性聯(lián)動治理的連接點。隨著信息通信技術(shù)在科層制中的應(yīng)用以及一體化數(shù)字平臺的構(gòu)建，政府機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)更加便利，同時促進了公眾、企業(yè)、社會組織等多元主體共同參與和推動公共治理，實現(xiàn)決策協(xié)同、管理協(xié)同和服務(wù)協(xié)同。[12]“一網(wǎng)通辦”“聯(lián)合審批”等制度通過建立聯(lián)合審批或綜合性政務(wù)服務(wù)窗口這一樞紐增強審批過程中各部門之間的聯(lián)系與協(xié)作，改變了以往各職能部門各自為政的狀況，提高了行政效率。同時，“清單式治理模式”也逐漸在法律層面明確了政府的職權(quán)，為政府、社會、市場三者邊界的確定提供了準(zhǔn)則。因此，“清單式治理模式”在一定程度上明確了網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府部門之間、政府與市場、政府與社會的協(xié)作機制。

（三）賦權(quán)社會

數(shù)字技術(shù)具有強大的賦權(quán)能力，它通過與各領(lǐng)域結(jié)合促進其發(fā)展。在社會治理方面，數(shù)字技術(shù)賦予公民主體廣泛的參與權(quán)、賦予社會組織更靈活高效的回應(yīng)力，從而實現(xiàn)社會治理的良性溝通。[13]科層網(wǎng)絡(luò)中嵌入技術(shù)網(wǎng)絡(luò)使政府組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平性、整體性、協(xié)同性等特征，從而使政府建立起更加暢通和高效的社會回應(yīng)機制，也便于社會對政府實施監(jiān)督和制約。

在傳統(tǒng)科層制治理范式下，政府在市場與社會中占絕對主導(dǎo)地位，市場和社會更多情況下是接受政府的管制，參與治理的權(quán)力比較小且機會較少。在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，市場和社會角色的重要性更強，政府更多是各主體協(xié)作參與治理的促進者或機會提供者。同時，信息通信技術(shù)在科層體制中的運用使公民具有更加廣泛和便捷的渠道對政府部門進行監(jiān)督以及表達自身意愿。

（四）增值性公共價值

在穆爾的戰(zhàn)略三角模型中，公共價值被解釋為公共部門的公共價值定位，公共價值定位的概念強調(diào)公共價值目標(biāo)對公共部門合法性地位以及組織存續(xù)的重要性。政府不僅要確保組織的存續(xù)，更重要的是在不斷變化的環(huán)境中重新理解公共價值的內(nèi)涵意蘊，并以此為依據(jù)改變組織職能和行為，以創(chuàng)造新的公共價值。[14]傳統(tǒng)的科層制治理范式是建立在提升政府行政效率基礎(chǔ)上的，并希望實現(xiàn)一個理性的政府層級組織。然而在實際運作中發(fā)現(xiàn)，科層制本身的弊端使其難以有效實現(xiàn)良好的行政效率。

網(wǎng)絡(luò)化治理范式可以實現(xiàn)一些科層制治理范式所無法實現(xiàn)的公共價值。從決策過程來看，信息通信技術(shù)的應(yīng)用使政府在決策過程中更容易征求民眾意見；從公共服務(wù)的角度來看，政府由以往的公共服務(wù)單一的提供者變成公共服務(wù)購買者以及政府、市場合作的促進者。[15]在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，政府以人民為中心推進公共服務(wù)，使其治理效能提高、公共服務(wù)效果提升，從而改善公民對公共服務(wù)的體驗，改善公共福祉，促進公共價值的增值。除此之外，信息通信技術(shù)在科層制中的應(yīng)用使政務(wù)公開和政府信息公開的范圍更廣、程度更深，從而提升了政府透明度，在一定程度上促進了公平正義的實現(xiàn)。

三、研究結(jié)論

本文對網(wǎng)絡(luò)化治理范式的定義進行了梳理，并從組織結(jié)構(gòu)扁平化、治理協(xié)同、賦權(quán)社會、增加公共價值四個維度對網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的政府職能轉(zhuǎn)變進行了初步闡釋。網(wǎng)絡(luò)化治理范式在分析政府職能轉(zhuǎn)變時不僅融合了科層制治理范式和多元主體共治互補范式，還結(jié)合了結(jié)構(gòu)—功能主義、工具主義與價值主義等研究視角，突破學(xué)界目前采用的單一視角，從整體性視角來探討政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化，具有重要意義。但相較于 “電子政府”和 “數(shù)字政府”已經(jīng)形成相對完善的知識體系，網(wǎng)絡(luò)化治理范式目前正處于理論建構(gòu)階段，因此其面臨概念邊界模糊甚至與數(shù)字政府、網(wǎng)絡(luò)治理等概念混淆、范圍重疊等問題。

四、結(jié)束語

目前，較少有學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)化治理進行研究，在該范式下進行政府職能轉(zhuǎn)變的研究也處于相對缺乏的狀態(tài)。限于實踐條件，本文的相關(guān)研究也停留在相對淺顯的層次，未來研究者可采用案例的形式深入分析網(wǎng)絡(luò)化治理范式下政府職能的轉(zhuǎn)變。

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作者簡介： 張海琳，女，漢族，四川眉山人，碩士研究生在讀，研究方向：電子政務(wù)、數(shù)字治理。