芻議我國(guó)民間救援力量的過去、現(xiàn)在與未來

王霽晨

隨著現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)替代傳統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)逐漸占據(jù)主流，人類無可避免地邁入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。面對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、突發(fā)公共事件等各類風(fēng)險(xiǎn)如影隨形、層出不窮，僅僅憑借政府部門單方面的力量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理是不足以應(yīng)對(duì)的，迫切需要非營(yíng)利組織、社區(qū)組織、志愿者組織等社會(huì)各方力量的共同參與。政府與企業(yè)、第三部門力量通力合作符合協(xié)同治理、多中心治理的理論邏輯，能夠有效提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能。民間救援力量作為官方救援力量的有益補(bǔ)充，積極投身于公共危機(jī)管理響應(yīng)階段的疏散、搜救、信息傳遞等各項(xiàng)工作之中。

我國(guó)民間救援力量的發(fā)展現(xiàn)狀

自2008年汶川地震開始，我國(guó)民間救援力量逐漸步入公眾視野。截至目前，在民政部門登記備案的民間救援團(tuán)體已有接近4000個(gè)，以個(gè)人身份貢獻(xiàn)力量的民間志愿者和愛心人士更是不計(jì)其數(shù)。經(jīng)過多年發(fā)展，民間救援團(tuán)體的組織化、專業(yè)化程度不斷增強(qiáng)，在應(yīng)急救援中發(fā)揮的作用也日趨凸顯。藍(lán)天救援隊(duì)便是其中代表。成立于2007年的藍(lán)天救援隊(duì)至今登記在冊(cè)的志愿者已經(jīng)超過5萬名，經(jīng)過專業(yè)救援培訓(xùn)和認(rèn)證的志愿者超過1億名，救援行動(dòng)覆蓋全國(guó)超過30個(gè)省級(jí)行政區(qū)。在汶川地震救援、貴州抗旱救援、玉樹地震救援等國(guó)內(nèi)歷年大型災(zāi)害的救援工作當(dāng)中，幾乎都能見到藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)員的無畏身影。除了藍(lán)天救援隊(duì)、綠野救援隊(duì)、中安救援隊(duì)等全國(guó)性組織外，更多民間救援組織扎根一方，充分發(fā)揮熟悉本土情況的優(yōu)勢(shì)積極投身于當(dāng)?shù)赝话l(fā)事件的應(yīng)急處置當(dāng)中。近年來，更有不少民間救援組織走出國(guó)門，主動(dòng)參與到尼泊爾地震救援、意大利地震救援、泰國(guó)普吉島沉船搜救等國(guó)際救援行動(dòng)當(dāng)中，向世界彰顯了華夏兒女心系天下、扶危濟(jì)困的國(guó)際主義和人道主義精神。

隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，加入民間救援組織不再是平凡英雄發(fā)光發(fā)熱的唯一途徑，單一個(gè)體也能為搶險(xiǎn)救災(zāi)做出力所能及的貢獻(xiàn)。以河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害為例，許許多多的熱心網(wǎng)友在線協(xié)作編輯“救命文檔”，利用云平臺(tái)高效快速地傳遞求救信息，爭(zhēng)分奪秒搶抓黃金救援時(shí)間窗口。“救命文檔”的刷屏使學(xué)界和實(shí)務(wù)界開始注意到利用現(xiàn)代化手段促進(jìn)應(yīng)急信息協(xié)同的新可能。

從理論視角看民間救援力量

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，應(yīng)急管理的地位愈發(fā)凸顯。為更好發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，應(yīng)急管理逐步成長(zhǎng)為一門獨(dú)立的學(xué)科。針對(duì)民間救援力量這一應(yīng)急管理的重要主體，學(xué)界不乏相關(guān)的理論闡釋。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的奠基人，他于1986年首次提出并闡釋了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為，隨著現(xiàn)代化和全球化的日益深入，戰(zhàn)爭(zhēng)、核威脅、金融危機(jī)等由人類活動(dòng)導(dǎo)致的現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)，其危害程度和波及范圍已經(jīng)超過自然災(zāi)害等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)層出不窮的各類風(fēng)險(xiǎn)，僅僅憑借政府部門一方的力量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國(guó)內(nèi)有知名學(xué)者曾一針見血地指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的有效治理離不開全社會(huì)各方力量的聚合與參與。可以說，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為民間救援力量提供了依據(jù)。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于人類社會(huì)的深刻影響，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論也成為應(yīng)急管理學(xué)科的重要基石。

協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論是自然科學(xué)框架下的協(xié)同論與社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的治理理論不斷交叉的產(chǎn)物。在經(jīng)濟(jì)全球化和生活數(shù)字化的宏觀背景下，誕生于工業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)公共行政模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)當(dāng)代日趨復(fù)雜的公共事務(wù)。為擺脫全能型政府的治理困境，協(xié)同治理理論應(yīng)運(yùn)而生。作為一種行動(dòng)或策略，協(xié)同治理指的是多個(gè)利益主體本著互利友好的原則，在取得共識(shí)的基礎(chǔ)上合作推動(dòng)決策進(jìn)程。協(xié)同治理理論的關(guān)鍵在于多個(gè)主體的共同參與和主體間的協(xié)同關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，協(xié)同治理能夠消弭不同主體間的邊界與隔閡，調(diào)動(dòng)公眾、企業(yè)、非營(yíng)利組織等政府部門以外的多個(gè)主體共同參與到公共事務(wù)的處理中來。應(yīng)急管理就是協(xié)同治理理論的生動(dòng)體現(xiàn)。在各國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐中，常常將官方救援機(jī)構(gòu)、民間救援力量等應(yīng)急資源一并納入國(guó)家應(yīng)急救援體系當(dāng)中，匯聚形成應(yīng)急救援的最大合力。

非營(yíng)利組織理論。顧名思義，非營(yíng)利組織的運(yùn)作并不是為了產(chǎn)生利益，而是為了追求慈善、教育、環(huán)保等特定的公共目標(biāo)。為了與政府部門、企業(yè)部門相區(qū)分，非營(yíng)利組織有時(shí)也被稱為第三部門。長(zhǎng)期以來，非營(yíng)利組織一直是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)之一，維斯博德、漢斯曼、羅斯-阿克曼等學(xué)者先后運(yùn)用政府失靈和市場(chǎng)失靈理論、合約失靈理論、慈善理論和自利理論等來解釋非營(yíng)利組織存在的原因。根據(jù)學(xué)界的普遍共識(shí)，非營(yíng)利組織具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性等重要特征。同時(shí)，近年來的研究成果還揭示了非營(yíng)利組織許多新的特點(diǎn)，其中最引人注目的莫過于非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)來源。在以往的認(rèn)知當(dāng)中，我們總是認(rèn)為非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)主要來自私人捐贈(zèng)，但其實(shí)私人捐贈(zèng)只占非營(yíng)利組織收入的很小部分。經(jīng)過實(shí)證研究，學(xué)者發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利組織真正的主要收入來源是政府資助和服務(wù)性收費(fèi)。作為非營(yíng)利組織其中一種，我國(guó)民間救援組織大多飽受經(jīng)費(fèi)匱乏的困擾。政府財(cái)政資助和政府購(gòu)買服務(wù)或許是解決我國(guó)民間救援組織經(jīng)費(fèi)問題的必由之路。

我國(guó)民間救援力量的SWOT分析

SWOT分析法最初誕生于企業(yè)管理領(lǐng)域，后來逐漸成為跨學(xué)科的分析工具，被廣泛應(yīng)用于組織戰(zhàn)略規(guī)劃等方方面面。通過內(nèi)在優(yōu)勢(shì)、內(nèi)在劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)、外部威脅四個(gè)維度，能夠更加系統(tǒng)、全面地分析民間救援組織的現(xiàn)狀和處境，進(jìn)而提出針對(duì)性的對(duì)策建議，為民間救援組織的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。

民間救援力量的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。民間救援力量不受科層制的局限，往往能夠更快一步接納和應(yīng)用新興的技術(shù)工具和思想觀念，進(jìn)而提升救援效率。基于騰訊文檔的“救命文檔”經(jīng)過熱心網(wǎng)友堅(jiān)持不懈地更新與核實(shí)信息，在河南暴雨洪水災(zāi)害期間幫助挽救了許多人的生命。民間救援力量的構(gòu)成主體具有多元化的特點(diǎn)，投身河南防汛抗洪救災(zāi)的就有線下民間救援力量、線上志愿者團(tuán)體、線上研究組織等。不同民間救援力量在野外救援、水上救援、公路救援等各自擅長(zhǎng)領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用，形成良性互補(bǔ)的格局。

民間救援力量的內(nèi)在劣勢(shì)。與體系完備的官方救援力量不同，民間救援力量的成員大多憑著一腔熱血從事應(yīng)急事業(yè)。拋開具有較高知名度的團(tuán)隊(duì)不提，大部分民間救援組織缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，常常需要成員自行承擔(dān)費(fèi)用。經(jīng)費(fèi)的不穩(wěn)定使民間救援組織無法及時(shí)更新老舊的救援裝備，也無力支付參加救援技術(shù)培訓(xùn)的費(fèi)用，增加了救援過程中的風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，許多民間救援組織的成員身兼多職，不得不處理好本職工作和救援任務(wù)間的平衡。種種因素導(dǎo)致民間救援力量可持續(xù)潛力低、組織化程度不強(qiáng)。

民間救援力量的外部機(jī)會(huì)。近年來，民間救援力量在河南暴雨洪水災(zāi)害、甘肅山地馬拉松事故等公共事件應(yīng)急處置過程中的突出表現(xiàn)在人民群眾當(dāng)中積攢了良好的口碑。民間救援力量的存在價(jià)值也得到了政府部門和理論界的普遍認(rèn)可，被視為國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。這些都為民間救援力量的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)I造了有利環(huán)境。

民間救援力量的外部威脅。盡管民間救援力量的作用得到了官方的肯定，但在配套的制度保障方面還有不少的路要走。對(duì)于民間救援隊(duì)員來說，當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)上尚缺乏針對(duì)性的險(xiǎn)種，無法有效保障救援隊(duì)員的生命安全。而民間救援力量的施救行為也沒有相關(guān)的法律條文支持，經(jīng)常陷入“只能搜、不能救”的尷尬境地。種種保障的缺失成為民間救援力量的后顧之憂。

國(guó)外促進(jìn)民間救援力量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

西方國(guó)家先于世界走上現(xiàn)代化道路，較早地孕育出現(xiàn)代意義上的民間救援力量，一些國(guó)家的民間救援組織甚至在官方救援機(jī)構(gòu)設(shè)立前就已經(jīng)承擔(dān)起了自救互救的職能。研究國(guó)外促進(jìn)民間救援力量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)民間救援力量更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

美國(guó)建立了覆蓋全國(guó)的突發(fā)事件管理系統(tǒng)，用以在緊急狀態(tài)下統(tǒng)籌調(diào)度社會(huì)各方的應(yīng)急資源來應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件。美國(guó)的民間救援力量同樣接受該系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度。在美國(guó)，具有一定規(guī)模的民間救援組織內(nèi)部大多會(huì)設(shè)置董事會(huì)和總裁職位。這一仿效企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)既相互監(jiān)督又相互合作，有力地保障了組織運(yùn)作的規(guī)范、高效和透明。更加不容忽視的是美國(guó)社會(huì)普遍存在的志愿者文化，大多數(shù)美國(guó)人均參加過不止一項(xiàng)志愿服務(wù)活動(dòng)，這為民間救援組織的持續(xù)發(fā)展提供了廣泛基礎(chǔ)。

與美國(guó)相類似，德國(guó)也建立了統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)，有機(jī)整合包括民間救援力量在內(nèi)的所有應(yīng)急資源。同時(shí)，德國(guó)政府特別重視對(duì)民間救援人員的技術(shù)培訓(xùn)。專門設(shè)立的培訓(xùn)學(xué)校會(huì)根據(jù)民間救援人員的實(shí)際水平提供不同層次的培訓(xùn)課程，確保民間人員切實(shí)掌握開展應(yīng)急救援所需的各種知識(shí)和技能。

作為一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，日本的應(yīng)急救援體系較為成熟完備。日本政府將民間救援組織定義為特定非營(yíng)利活動(dòng)法人的一種，并通過立法規(guī)定其管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督方式和處罰措施等。民間救援組織接受法律的剛性約束，也享受著優(yōu)惠的稅收政策。為充實(shí)非營(yíng)利組織的資金來源，日本政府鼓勵(lì)企業(yè)、國(guó)民向特定非營(yíng)利活動(dòng)法人捐贈(zèng)款項(xiàng)，只要超過一定數(shù)額便可抵扣稅前收入。

促進(jìn)民間救援力量發(fā)展的可行路徑

為破除當(dāng)前我國(guó)民間救援力量所面臨的發(fā)展瓶頸、更好發(fā)揮其在國(guó)家應(yīng)急救援體系中的應(yīng)有功能，有必要從健全制度保障、拓寬施展空間、設(shè)置準(zhǔn)入門檻等多個(gè)方面構(gòu)建面向未來的民間救援力量發(fā)展之路。

健全制度保障。明確民間救援力量在國(guó)家應(yīng)急管理體系的功能定位，不斷健全完善相關(guān)法律法規(guī)，厘定民間救援力量的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。通過開發(fā)專門保險(xiǎn)等方式消除后顧之憂，保障民間救援隊(duì)員的人身健康安全。

拓寬施展空間。眼下，民間救援力量的作用發(fā)揮主要體現(xiàn)在公共危機(jī)管理響應(yīng)階段的疏散、搜救、信息傳遞等工作上。通過政府部門的適當(dāng)引導(dǎo)，民間救援力量有潛力在公共危機(jī)管理的全過程作出更大的貢獻(xiàn)，如減緩階段的公共防災(zāi)減災(zāi)教育、準(zhǔn)備階段的應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)等。

設(shè)置準(zhǔn)入門檻。有賴于國(guó)民文化素養(yǎng)和公益熱情的不斷提升，我國(guó)民間救援力量的數(shù)量規(guī)模在過去十余年間得到了長(zhǎng)足的增長(zhǎng)，但是在專業(yè)水平上還有較大進(jìn)步空間。民間組織如果僅憑一腔義氣，在自身專業(yè)能力不足的情況下貿(mào)然進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)，輕則從施救者變?yōu)榍缶日撸又貞?yīng)急救援工作負(fù)擔(dān)；重則打亂整個(gè)應(yīng)急救援部署，造成本可避免的次生傷害。因此，有必要為民間救援組織設(shè)置準(zhǔn)入門檻，只有專業(yè)能力達(dá)標(biāo)者方可從事救援工作。

營(yíng)造清朗氛圍。無法否認(rèn)的是，民間救援力量當(dāng)中混雜著濫竽充數(shù)之輩。許多無良網(wǎng)絡(luò)主播名為救災(zāi)、實(shí)為作秀，蹭災(zāi)情熱度攫取流量與關(guān)注度，損害了民間救援隊(duì)伍的感情和聲譽(yù)。政府及社會(huì)各界應(yīng)在輿論場(chǎng)共同抵制借災(zāi)情嘩眾取寵的行為，為真正出汗出力的民間救援力量撐腰、正名。

提供經(jīng)費(fèi)支持。私人捐贈(zèng)的不穩(wěn)定性決定其無法成為民間救援組織的主要經(jīng)費(fèi)來源。學(xué)界的研究也表明，只有政府資助和服務(wù)性收費(fèi)才能支撐民間救援組織的健康運(yùn)作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，建議政府適當(dāng)加大對(duì)民間救援組織的財(cái)政資助力度，并通過購(gòu)買服務(wù)的形式與民間救援組織建立合作關(guān)系。需要警惕的是，要極力避免購(gòu)買服務(wù)這一行為的商業(yè)氣息搖撼民間救援組織的公益初心。

民間救援力量已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)不可或缺的一員。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、協(xié)同治理和非營(yíng)利組織等理論充分支持民間救援力量應(yīng)在國(guó)家應(yīng)急管理體系中占有一席之地。遺憾的是，經(jīng)費(fèi)不足、無法可依等來自內(nèi)外部的不利因素制約了我國(guó)民間救援力量更好發(fā)揮作用。為探求我國(guó)民間救援力量發(fā)展的理想路徑，本文較為系統(tǒng)地梳理了我國(guó)民間救援力量的現(xiàn)狀和處境，并且有選擇地借鑒國(guó)外促進(jìn)民間組織發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，要破除當(dāng)前我國(guó)民間救援力量所面臨的發(fā)展瓶頸，健全制度保障、拓寬施展空間、設(shè)置準(zhǔn)入門檻、營(yíng)造清朗氛圍和提供經(jīng)費(fèi)支持是必不可少的。

（作者系上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院研究生）