公眾參與文化遺產公益訴訟的理論與實踐

丁廣宇（中國人民大學法學院 北京 100872）

自我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》規定公益訴訟制度以來，公益訴訟在相關領域得到了廣泛實踐，但文化遺產保護并未被明確列為適用公益訴訟的領域，因此近年來對文化遺產公益訴訟作為“等外”適用的討論日益熱烈[1][2]。中共十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高人民法院、最高人民檢察院出臺了一系列支持文化遺產公益訴訟的政策文件并推出典型案例①2020年，最高人民檢察院發布10起檢察機關文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例；2021年，最高人民檢察院和退役軍人事務部聯合發布14起紅色資源保護公益訴訟典型案例；2023年，最高人民檢察院和國家文物局發布長城保護檢察公益訴訟典型案例。；“推動完善公益訴訟制度，依法維護公共利益”“加強文物和文化遺產公益保護”寫入2023年最高人民檢察院工作報告；《文物保護法》修訂草案征求意見稿也納入文物公益訴訟條款，極大促進了我國文化遺產公益訴訟的發展。

當前關于文化遺產公益訴訟的研究大多聚焦于將文化遺產保護納入公益訴訟的意義和制度設計[3][4]，以及檢察院在文化遺產公益訴訟中的地位和作用[5][6]。隨著文化遺產公益訴訟得到立法和司法機關的逐步認可，如何完善文化遺產公益訴訟的實踐模式、提升文化遺產公益訴訟保護文化遺產的作用在當下更值得關注。已有學者關注到文化遺產公益訴訟中的公眾參與問題，強調了公眾參與文化遺產公益訴訟的必要性與可行性[7][8]。本文將分析公眾參與文化遺產公益訴訟的理論基礎，梳理相關立法與實踐中的成就和問題，在明晰文化遺產公益訴訟基本定位的基礎之上，探討公眾參與文化遺產公益訴訟的可行路徑，以提高文化遺產公益訴訟保護文化遺產的效果。

一、公眾參與文化遺產公益訴訟的理論基礎

（一）文化遺產與公共利益

公益訴訟的核心概念是“公共利益”，討論是否能夠構成“等外”公益訴訟的重要標準是公共利益是否受到侵犯。習近平總書記指出：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產，是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養。保護文物功在當代、利在千秋。”[9]文化遺產是不可再生的歷史資源，《文物保護法》《非物質文化遺產法》對文化遺產進行了特別保護，使文化遺產保護成為“需要特別保障的利益”[10]。因此，文化遺產承載公共利益并無爭議。

然而，要突出公眾參與文化遺產保護的意義，還需要展現文化遺產公共利益對于公眾的價值。文化遺產的社會價值需要通過與公眾的互動才能得到充分實現，除非這種互動會對文化遺產本身造成重大破壞。有學者指出“文化遺產不僅記錄著過去，也存在于今天人們的生活中，更為人類未來的發展提供借鑒和有益的參考”，因此“人是文化遺產的靈魂”[11]。如果既不對公眾開放，也不通過網絡傳播方式讓公眾領略其魅力，那么文化遺產蘊含的精神價值和歷史意義將無從為公眾得知，文化遺產價值會大打折扣。

首先，文化遺產能夠滿足公眾的審美需求。不論是物質文化遺產還是非物質文化遺產，其承載的美學價值讓人們流連于名勝古跡、博物館或民俗區域，欣賞其藝術價值，在城市化的狂飆突進中贊嘆古人無窮的智慧。

其次，作為歷史資源的載體，文化遺產能夠滿足公眾接觸歷史與傳承歷史的精神需求。通過接觸文化遺產，公眾會了解文化遺產承載的歷史信息，在博物館的參觀中“猶如親身經歷中國歷史數百萬年的發展過程，對中國歷史有了直觀的、具體的和較全面系統的了解”[12]。特別是對于紅色文化遺產來說，其傳承的革命精神對于公眾教育有著更為突出的意義。

再次，文化遺產承載著公眾對于民族文化的身份認同和精神寄托。文化遺產幫助人們追尋歷史，成為人們崇敬先祖、思考未來的重要載體。美國著名學者約翰·梅利曼（John Merryman）教授在闡釋文化遺產的身份價值時指出：“當文化遺產受到戰爭、自然災害和人為的破壞時，我們會感到失落。這種失落感來自我們失去了與他人的情感連接，失去了讓我們在宏大的宇宙中尋找自我定位的機會。”[13]西方收藏界拍賣圓明園獸首銅像事件激起強烈關注，民間人士愿意出高價將其回歸祖國，就是公眾對它的身份認同感和見證歷史的價值而被賦予了特殊意義。

（二）文化遺產權理論

正因為公眾對于文化遺產享有如此豐富的利益，通過權利體系保障公眾對文化遺產的利益愈發受到重視。《經濟、社會及文化權利國際公約》第15條確認“本公約締約各國承認人人有權參加文化生活”，并在第21號一般性意見中明確人人有權“了解和理解自己的文化和他人的文化”，包括“受益于文化遺產和其他個人和社群的創造”。政府有義務“在經濟發展和環境政策和方案中，尊重和保護一切群體和社區的文化遺產”。公眾對文化遺產的權利作為文化人權的重要組成部分得到廣泛關注。

文化遺產領域的國際文件也對公眾的文化遺產權利給予充分關注。在博物館領域，門羅·E·普萊斯（Monroe E.Price）于1976年提出“展覽權”的概念，強調展覽應當回應公眾需求，不能隨意讓重要展覽物處于公眾的視野范圍之外[14]。《保護非物質文化遺產公約》規定了對非物質文化遺產的享用權，“確保對非物質文化遺產的享用，同時對享用這種遺產的特殊方面的習俗做法予以尊重”。 國際古跡遺址理事會《斯德哥爾摩宣言》提出了“文化遺產權”（the Right to Cultural Heritage），包括人人有權“享有真實的文化遺產”“更好地理解本民族和其他民族的文化遺產”“合理使用文化遺產”“參與影響文化遺產的決策”“結社以保護和傳承文化遺產”[15]。歐委會《文化遺產社會價值框架公約》亦規定了公眾的“文化遺產權”，并要求政府立法保障公眾的文化遺產權利[16]。還有諸多國際文件雖然沒有明確提出“權利”概念，但強調了文化遺產對于公眾的價值，保障公眾對于文化遺產享有的利益②如國際古跡遺址理事會《國際文化旅游憲章》《遺產與民主的德里宣言》等等。。

在此基礎之上，國內學者提出了文化遺產權理論。如，王云霞教授認為，“文化遺產權是特定主體對其文化遺產的享用、傳承與發展的權利。”[17]胡姍辰認為，文化遺產權既包括特殊財產權以及文化遺產的創造傳承主體創造或傳承該文化遺產及其相關行為受到尊重的消極的自由權，又包括主體以不同形式參與文化遺產相關活動并從中獲得物質和精神收益的文化遺產參與和收益權[18]。文化遺產權理論能夠為公眾參與文化遺產公益訴訟提供理論依據：破壞文化遺產或怠于履行文化遺產保護義務的行為侵犯了不特定公眾接觸和享用真實的文化遺產的權利，侵犯了社會的公共利益，需要通過文化遺產公益訴訟予以救濟。而公眾在文化遺產權受侵害時，可通過多種途徑參與文化遺產公益訴訟。

（三）公眾參與理論

公眾參與指“公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。”[19]作為參與式民主的重要表現形式，公眾參與社會治理能夠彌補公權力在決策中的問題和短板，充分發揮公眾智慧，并監督政府和企業的違法行為。在文化遺產領域，我國極其龐大的文化遺產數量與基層文化遺產保護力量與資金緊缺的現狀亟需公眾力量加以補充[20]。目前，盡管一些行政法規和地方立法規定了鼓勵志愿者參與保護，鼓勵捐贈、投資文化遺產等保護模式之外，公眾知情權、參與決策權、監督權在文化遺產立法中也鮮見相關保障。而文化遺產公益訴訟有較為固定的流程，公眾參與的程序性要求在司法機關的實踐過程中更容易得到落實。因此，文化遺產公益訴訟的公眾參與探索可以為整個文化遺產事業的公眾參與提供啟發。

二、公眾參與文化遺產公益訴訟的實踐探索

（一）政策與法律文件

1.中央層面

中央司法機關關于公益訴訟的司法解釋中明確體現了公眾參與的要求。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第24條“公益訴訟案件線索的來源”即包括“自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報的”“國家機關、社會團體和人大代表、政協委員等轉交的”“新聞媒體、社會輿論等反映的”。鑒于文化遺產公益訴訟尚在起步階段，目前國家尚未專門針對文化遺產公益訴訟發布司法解釋。與文化遺產公益訴訟相近的環境公益訴訟中，《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》確立了“堅持公眾參與原則”，要求“嚴格落實立案登記制，依法保障訴權，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪審員參與案件審理，加大司法公開和宣傳力度，保障公眾依法享有知情權、參與權和監督權。”

在文化遺產領域，國家文物局在《關于政協十三屆全國委員會第三次會議第1281號（文化宣傳類063號）提案答復的函》中指出，要“積極穩妥地辦理文物和文化遺產保護領域公益損害案件，適時發布一批文物保護領域的典型案例，引導地方規范辦理相關案件，以‘檢察監督＋媒體監督＋社會監督’形式，創新文物保護辦案模式”，強調公眾在文物保護案件中的監督力量。2023年最高人民檢察院工作報告中也指出“與中央統戰部和各民主黨派中央共建‘益心為公’志愿者檢察云平臺，依靠公眾力量發現和解決公益損害問題”，肯定了公眾力量在文化遺產保護公益訴訟中的作用。

2.地方層面

隨著檢察公益訴訟的深入推進，部分地區發布了《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》，并提及公眾參與公益訴訟。如《河北省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》第29條規定“鼓勵社會組織參與公益訴訟，鼓勵單位、個人積極向檢察機關舉報損害國家和社會公共利益的違法行為。檢察機關核實采用的，給予精神和物質獎勵”。《重慶市檢察機關公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法（試行）》不僅將“文物和文化遺產保護公共利益受到侵犯”納入案件線索范圍，列舉了公眾舉報的多種途徑，還規定檢察院必須在7日內向舉報人進行程序性回復、3個月內向舉報人答復辦理結果或辦理進展情況，并在符合獎勵條件成立后的3個月內給予獎勵。該文件較為細致地規定了提供案件線索的條件、范圍、方式等程序要求，保障公眾的舉報權和獲得獎勵權。

除此之外，多地還積極探索公益訴訟觀察員制度[21]。公益訴訟觀察員是“受檢察機關聘請，提供公益訴訟案件線索，見證、參與、協助檢察機關開展公益訴訟工作的人員”，可由各組織或各單位推薦人大代表、政協委員、干部職工、基層群眾，檢察院也可邀請媒體記者、律師、公益志愿者或個人向檢察院申請報名。公益訴訟觀察員可以在檢察人員的指導下收集案件線索、見證現場勘驗、法律文書送達等活動、參加案件聽證、參與公益訴訟巡查和宣傳工作，并接受檢察機關的培訓和監督[22]。例如在“金華市婺城區人民檢察院督促保護‘白沙老爺廟’行政公益訴訟案”中，公益訴訟志愿觀察員發現“白沙老爺廟”存在文物保護隱患問題并及時報告當地檢察院，通過訴前程序成功實現文化遺產的有效保護[23]。

（二）實踐案例

近年來最高人民法院、最高人民檢察院、退役軍人事務部、國家文物局及各地檢察院發布了多次公益訴訟典型案例。根據“北大法寶”數據庫、“中國裁判文書網”的粗略統計，截至2023年4月26日，各級司法機關共發布了61起文化遺產保護公益訴訟典型案例，中國裁判文書網共登載30份有關文化遺產公益訴訟的裁判文書。絕大部分典型案例為檢察行政公益訴訟的督促案例，檢察院尚未向法院提起訴訟，而中國裁判文書網登載的裁判文書均為已經提起訴訟并產生裁判結果的案件，因此兩種統計方式下重合的案件數量極少。

1.典型案例中的公眾參與

經筆者統計，在61起文化遺產保護公益訴訟典型案例中，涉及公眾參與文化遺產保護公益訴訟的一共有14起，占樣本總數的23%。其中，除“福建省晉江市人民檢察院督促保護‘八·二三’金門炮戰遺跡行政公益訴訟案”（群眾反映案件線索、實地勘察中聽取群眾意見）[24]、“福建省晉江市人民檢察院督促保護安平橋文物和文化遺產行政公益訴訟案”（走訪非遺項目傳承人）[25]、“江西省龍南市人民檢察院督促保護客家圍屋行政公益訴訟案”（邀請群眾參與整改評估）[26]、“寧夏回族自治區靈武市人民檢察院督促保護清水營城址行政公益訴訟案”（咨詢附近村民、看守人員）[27]之外，其余10起典型案例的公眾參與形式均為聽證會。其中，有3起案件是為了評估公眾利益是否受損，以決定是否發出檢察建議③分別為：四川省旺蒼縣人民檢察院督促保護木門軍事會議紀念館行政公益訴訟案、安徽省濉溪縣人民檢察院督促保護大運河淮北段遺址行政公益訴訟案、河北省滄州市人民檢察院督促保護大運河世界文化遺產謝家壩行政公益訴訟案。；有4起案件是在發出檢察建議后舉辦聽證會，以討論如何修復受損的公共利益④分別為：浙江烈士墓群保護行政公益訴訟案、梅州市五華縣人民檢察院督促保護梅州市第一農民運動協會舊址行政公益訴訟案、福建省人民檢察院督促保護英雄烈士紀念設施行政公益訴訟案、浙江省溫州市鹿城區人民檢察院督促保護不可移動文物行政公益訴訟案。；有3起案件是為了評估行政機關是否依法履職，以決定是否起訴⑤分別為：湖南省平江縣人民檢察院、長沙軍事檢察院督促保護中共湘鄂贛省委、省蘇維埃政府、省軍區舊址革命文物行政公益訴訟案、江蘇省揚州市廣陵區人民檢察院督促保護大運河沿岸謝馥春舊址行政公益訴訟案、江蘇省蘇州市虎丘區人民檢察院督促綜合整治大運河環境行政公益訴訟系列案。。上述案件覆蓋了人大代表與政協委員、人民監督員、村民/居民代表、社區群眾、歷史和文化遺產專家、非遺項目傳承人、紅軍后代、所有權人等身份。

2.裁判文書中的公眾參與

就登載的涉及文化遺產公益訴訟的裁判文書來看，所涉及的公眾參與方式主要有公民主動提起訴訟和作為人民陪審員參加審判。在30起案件中，有4起案件是公眾以個人名義向人民法院提起行政訴訟，認為政府對文化遺產的行為違反了《文物保護法》等法律法規，損害原告對文化遺產享有的權利⑥分別參見：（2016）浙01行初578號行政判決書、（2017）魯01行初873號行政裁定書、（2018）閩0104行初435號行政裁定書、(2016)湘01行終102號行政裁定書。。而《行政訴訟法》要求原告與被訴行政行為存在利害關系，且公民個人在公益訴訟中不具備原告資格，因此這4起案件的原告均被駁回起訴或駁回訴訟請求。除上述在法律上不屬于公益訴訟的案件，其他公益訴訟案件均有人民陪審員參與審判，其中13起案件組成了包含人民陪審員在內的七人合議庭。根據《人民陪審員法》第15條和16條的要求，公益訴訟案件應由人民陪審員和法官組成七人合議庭，而實踐中落實這一規定的案件比例只有50%。

（三）存在的問題

因文化遺產公益訴訟案件中檢察機關督促案件數量較多，進入法院審理的案件數量較少，且許多案件并未詳細公開報道，故而通過典型案例和裁判文書分析文化遺產公益訴訟的實踐情況可能有以偏概全之嫌。然而，從現有案例資料亦可管中窺豹，發現公眾參與文化遺產保護公益訴訟的一些問題。

第一，公眾參與文化遺產公益訴訟的法律依據缺乏。除《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》外，目前中央出臺的關于公益訴訟的各項文件中并沒有突出公眾參與的地位，亦沒有從法律上保障公眾參與公益訴訟相關權利或規定相關程序。而相關文件確立的“公眾參與原則”以“鼓勵參與”為主，缺乏可操作性。多數地方司法機關的文件確定的公眾參與的范圍也僅限于提供案件線索、參加聽證會等，使得其他參與方式缺乏明確支持。

第二，實踐中公眾參與文化遺產公益訴訟的案件的整體比重較少，且形式較為單一。除《人民陪審員法》規定的人民陪審員組成合議庭外，檢察院主持召開聽證會是最主要的形式，且并未得到廣泛實施。雖然聽證會在“知情權、參與決策權、監督權”的公眾參與權利體系下占有核心位置，但參加聽證會的主體還包括地方政府和司法機關的官員、人大代表、政協委員等，普通公眾意見的分量容易被稀釋，更不用說普通公眾在某些聽證會中的地位僅僅是旁聽。檢察院作為辦案機關，通過走訪群眾、聽取意見、邀請群眾參與實地考察等方式參與案件辦理的實踐較少，而這些應當是更加靈活的參與方式。此外，檢察院信息公開與公眾提供案件線索、公眾及媒體對案件的監督在文化遺產公益訴訟實踐中體現得尚顯不夠。

第三，非物質文化遺產公益訴訟實踐較為缺乏。中央司法機關發布的典型案例中將文化遺產公益訴訟表述為“文物和文化遺產公益訴訟”，即區分“物質文化遺產”和“非物質文化遺產”。然而，現有的案例只有“福建省晉江市人民檢察院督促保護安平橋文物和文化遺產行政公益訴訟案”涉及非物質文化遺產。該案關注安平橋及周邊環境和非物質文化遺產的綜合保護，通過走訪非遺項目傳承人、開展圓桌會議等方式促使當地政府履行傳承非物質文化遺產的行政職責，體現了文物與非物質文化遺產的綜合保護[28]。相對于文物來說，非物質文化遺產由于載體不固定，多由傳承人進行活態傳承，在公共利益和原告資格的認定、判決的執行等問題上存在更多問題，尚需理論和實踐的進一步探索。

三、公眾參與文化遺產公益訴訟的制度構建

公益訴訟以保護公共利益為中心，而公眾是公共利益的直接享有者，因此公益訴訟需要“堅持全民共享的法治理念，推動人民群眾參與公共利益保護過程，共同維護公共利益，共享公益保護的成果”[29]在公眾參與文化遺產公益訴訟中的制度構建中，需要考慮以下幾個方面的問題。

（一）公民的原告資格問題

公民個人提起文化遺產公益訴訟是參與文化遺產公益訴訟最直接的形式。然而，《民事訴訟法》《行政訴訟法》均未賦予公民個人在公益訴訟中的原告資格，因此公民個人無法作為原告提起文化遺產公益訴訟。

雖然學界有不少觀點支持為一般公眾賦予文化遺產公益訴訟原告資格[30]，但梳理我國文化遺產公益訴訟實踐可以發現，現有的文化遺產公益訴訟以行政公益訴訟占絕對主導，原告幾乎都是檢察院，被告幾乎都是當地政府或文化遺產主管部門，侵害公共利益的行為幾乎都指向了政府機關的不正確履職（包括怠于履行文化遺產管理義務、放任文化遺產遭受破壞，及政府部門為經濟發展而破壞文化遺產）。這與我國近年來文化遺產受破壞情況是高度相似的：20世紀90年代以來，各地在城市建設中以經濟發展為名拆毀了大量的古建筑、古村落、城墻等不可移動文物[31]。因此，行政機關的不正確履職是導致我國文化遺產受到破壞的最直接原因。對于此種情形，檢察機關作為法律監督主體提起行政訴訟是最為合適的。一般公眾如果提起行政公益訴訟，一方面將面臨訴訟本身帶來的困難和外界的巨大壓力，另一方面將是否侵害公共利益直接交給法院判斷，缺乏檢察院的論證和過濾機制，可能將對公益訴訟實踐造成混亂。在目前我國公民提起一般行政訴訟尚在實踐中有諸多問題的情況下，暫時不宜直接賦予其提起文化遺產行政公益訴訟的權力，而更應注重在檢察公益訴訟中深化公眾參與。

至于文化遺產民事公益訴訟，應主要針對主動破壞文化遺產的民事主體提起。對于國有文物來說，破壞國有文物屬于行政部門管理的范疇，行政部門應當行使文物管理權力，即對破壞者進行行政處罰，并負責恢復受損的公共利益。如果相關行政部門怠于履行其管理義務，則應由檢察機關督促其履行管理義務直到提起行政公益訴訟，或由符合法律規定的社會組織提起民事公益訴訟。如果立法中賦予公民在民事公益訴訟中的原告資格，應建立在行政部門及檢察機關均不能正確履職以恢復受損的公共利益基礎之上，否則民事公益訴訟將侵害行政管理與民事訴訟的固有分工體系。

相對于物質文化遺產來說，非物質文化遺產由于其依賴傳承人的活態傳承，與公民個人的連接程度要遠大于國有不可移動文物。非物質文化遺產的傳承承載重要的公共利益，傳承人傳承、弘揚非物質文化遺產并不完全出于自身利益。且非物質文化遺產的傳承主要依靠傳承人、本地民族、村寨、社區等，行政部門的作用在于為非物質文化遺產傳承提供良好的環境，因此不同于不可移動文物，非遺公益訴訟實踐應主要以民事為主。關于非物質文化遺產的經典民事案件中，不論是“《烏蘇里船歌》案”還是“千里走單騎案”，以文化遺產公益訴訟起訴的效果都將優于以知識產權侵權案件起訴。因此，非物質文化遺產民事公益訴訟立法應當賦予傳承人、基層群眾自治組織、地方政府原告資格，以實現公眾在非遺公益訴訟中的深度參與[32]。當然，如果地方行政部門怠于履行保護傳承非物質文化遺產的職責，甚至阻礙傳承人傳承非物質文化遺產或破壞非物質文化遺產的真實性，則可由傳承人向檢察院舉報，由檢察院提起行政公益訴訟。

（二）公眾參與文化遺產公益訴訟的其他內容

1.提供案件線索與證據信息

由于文化遺產與當地公眾的日常生活緊密聯系，而地方文化遺產管理部門人員力量有限，文化遺產遭受破壞或疏于保護的情況當地民眾或文化遺產傳承者、研究者、愛好者及保護組織最為熟知，他們是提供公益訴訟案件線索的重要力量。也因為當地公眾與文化遺產的聯系比檢察機關更加密切，在檢察機關調查和收集證據時，公眾的所見所聞能夠給檢察機關提供更加豐富的信息。因此，相關法律法規對公眾提供公益訴訟案件線索和證據信息的權利都給予了保障，新聞媒體在輿論監督中亦發揮重要作用。

2.參與評估公共利益是否受侵害及恢復情況

文化遺產公益訴訟目的在于保護和修復公共利益，而公眾是文化遺產公共利益的直接作用者，因此評估文化遺產的破壞是否侵害公共利益、侵害公共利益到何種程度、公共利益是否得到恢復，都需要傾聽公眾的意見。在公益訴訟實踐中，司法機關并非文化遺產專家，對于文化遺產承載的歷史信息、保護規劃的實施、行政部門的履職情況，相關公眾特別是文化遺產研究者的了解程度很可能比司法機關更為全面、深入，能為辦案機關提供重要信息。在督促行政機關修復受損的公共利益中，更需要當地公眾持續監督行政機關履職的效果，使文化遺產公共利益得到長期有效保護。

3.平衡各方利益訴求

公眾參與文化遺產公益訴訟是實現各方利益平衡的必然要求。文化遺產保護領域可能涉及多方面利益沖突：保護文化遺產需求與提高生活質量的沖突、文物封閉修繕與開發利用的沖突；當地居民安寧生活與文化遺產旅游的沖突；文化遺產的原真性保護與結合時代創新發展的沖突等等。在作為解決爭議最后一道防線的文化遺產公益訴訟中，這些沖突會體現得更加明顯。因此，公眾參與在文化遺產公益訴訟中平衡各方利益，實現互利共贏的作用顯得更為重要，并受到國際公約的重視。如在浙江省溫州市鹿城區人民檢察院督促保護不可移動文物行政公益訴訟案中，針對不可移動文物保護與人民群眾日常生活便利之間的矛盾，檢察機關通過公開聽證，聽取當地村民、文博專家、人民監督員及新聞媒體的意見，不僅促進達成文物保護的社會共識，也推動屬地政府采取合理措施妥善解決民生需求，是公眾參與文化遺產公益訴訟的良好實踐[33]。

4.直接參與案件審理

盡管現行法律并未認可公民在公益訴訟中的原告資格，但當案件進入法院審理階段時，公眾仍可通過相關制度參與文化遺產公益訴訟案件的審判過程。一是與案件有利害關系的公民可以作為第三人參加公益訴訟。盡管公民能否作為第三人參與公益訴訟在理論上尚有爭議[34]，但各地法院在公益訴訟案件中均有實踐，且《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第55條賦予與案件處理有利害關系的公民、法人和其他組織作為第三人申請參加訴訟的權利。雖然該文件僅限于環境公益訴訟領域，但文化遺產公益訴訟亦應借鑒。二是公眾可以作為人民陪審員參加案件審理。鑒于《人民陪審員法》規定公益訴訟案件應由四名人民陪審員和三名法官組成七人合議庭，人民陪審員在公益訴訟中應當對公共利益有更加準確的把握。因此，被抽選成為人民陪審員的公眾代表應當密切聯系群眾，維護公眾在文化遺產公益訴訟案件中享有的公共利益。

（三）公眾參與文化遺產公益訴訟的制度保障

1.暢通信息舉報與反饋渠道

公眾參與文化遺產公益訴訟的前提是公眾有權利向司法機關獲取與提供信息，因此暢通信息流轉渠道是保障公眾知情權與參與權的前提。相關法律與司法解釋不僅需確認公民有權利向司法機關舉報損害文化遺產公共利益的行為、提供公益訴訟案件線索，還應規定司法機關應當公開線索受理渠道，方便公眾提供案件線索。并且，司法機關應當在一定期限內對公民所提供的線索進行處理及回復，特別是對于決定繼續調查并可能立案的線索應及時告知相關公眾，以使得其進一步參與案件調查和線索收集工作。

2.落實全流程參與決策機制

參與決策權作為公眾參與權利體系中的核心權利，需要在文化遺產公益訴訟中得到制度性保障。公眾參與決策的方式可以是聽證會，也可以是圓桌會議、座談會等更加靈活的形式，其目的是讓各個利益相關方各抒己見、凝聚合力，實現文化遺產保護的利益平衡。公眾參與決策機制應當貫穿于檢察機關辦理公益訴訟案件的各個環節，包括評估公共利益是否受損、行政機關是否依法履職、公共利益是否得到修復、是否需要向法院提起公益訴訟等等。相關法律文件應明確司法機關在辦理文化遺產公益訴訟案件時，應當通過聽證會、座談會等方式，聽取利益相關方及公眾意見，將其確定為辦理案件的法定程序。

3.落實人民陪審員、觀察員、監督員制度

相比上述參與方式，人民陪審員、公益訴訟觀察員、監督員制度由于法律賦予相關公眾明確的身份保障，在進行文化遺產保護行動中發揮了更加明顯的作用。各地探索的公益訴訟觀察員、監督員制度被稱為“最強外腦”，在各地公益訴訟實踐中極大地彌補了司法機關力量的不足[35]。在總結各地實踐經驗后，應當出臺適用于全國的公益訴訟觀察員工作辦法，在全國各地建立充分體現公眾參與精神的公益訴訟觀察員、監督員隊伍。此外，《人民陪審員法》關于人民陪審員參與公益訴訟的各項規定應當得到落實，以實現公益訴訟應當體現民主性的立法精神。

4.完善激勵制度

作為維護公共利益的行為，公眾參與文化遺產公益訴訟應當得到法律的認可和激勵。《文物保護法》和《非物質文化遺產法》均規定了為文化遺產保護作出貢獻的公民可由國家給予表彰或獎勵。公眾參與文化遺產公益訴訟的激勵機制不僅應當體現于公益訴訟案件線索舉報的獎勵，還應當對通過參與文化遺產公益訴訟而促使文化遺產公共利益得到保護的所有行為進行物質或精神獎勵，從而充分調動公眾保護文化遺產的強大力量，在全社會樹立保護文化遺產光榮、破壞文化遺產可恥的良好氛圍。最高人民檢察院、最高人民法院在出臺公益訴訟司法解釋時，不僅應當明確公眾參與的方式和程序，還需明確可受到表彰獎勵的具體情形，提高《文物保護法》《非物質文化遺產法》等法律關于表彰獎勵規定的可操作性。

四、結語

雖然公眾參與理論被學界認為是在20世紀90年代由西方傳入中國，但是自新中國成立以來，我國就一直鼓勵公眾參與文化遺產保護實踐。早在1956年，《國務院關于在農業生產建設中保護文物的通知》就提出發揮廣大群眾所固有的保護鄉土文物的積極性[36]。七十余年的文化遺產保護實踐一次次地證明，中國人民關心關注文化遺產事業，關心關注本民族文化遺產的保護與傳承，愿意與歪曲破壞文化遺產的行為作斗爭。我國的文化遺產資源十分龐大，文化遺產行政部門受限于自身力量難以面面俱到。因此，我們應當最大限度地發揮最廣大的人民群眾的力量，不僅讓公眾充分認識到文化遺產承載的公共利益，更應當注重凝聚全社會的合力來推動文化遺產保護事業發展。相比于籠統地規定“鼓勵公眾參與文化遺產保護”，在文化遺產公益訴訟中納入各項程序性規定的可操作性更強，能夠使行政和司法機關更容易落實公眾參與的要求。在總結經驗的基礎之上，可進一步拓展公眾參與文化遺產保護實踐的范圍，并提供更加完善的制度保障。