本體保護到綜合治理：我國水下文物保護法治進路的思考
——兼談《保護水下文化遺產公約》最佳實踐名錄的啟示

劉麗娜（西安交通大學法學院 陜西西安 710049）

劉家沂（天津大學海洋戰略研究所 天津 300350）

聯合國教科文組織（UNESCO）稱，海底是世界上最大的博物館，蘊藏著數量眾多的水下遺存。國際社會對水下文化遺產法律保護經歷了由無到有，由文物本體保護到資源和諧發展的法治理念的轉變。1982年《聯合國海洋法公約》對水下文化遺產的保護并不夠重視①《聯合國海洋法公約》僅在第149條和303條涉及“海洋考古和歷史文物”內容，但未明確其涵義也未給出具體的保護措施。第149條：在“區域”內發現的一切考古和歷史文物，應為全人類的利益予以保存或處置，但應特別顧及來源國，或文化上的發源國，或歷史和考古上的來源國的優先權利。第303條：（1）各國有義務保護在海洋發現的考古和歷史性文物，并應為此目的進行合作。（2）為了控制這種文物的販運，沿海國可在適用第三十三條時推定，未經沿海國許可將這些文物移出該條所指海域的海床，將造成在其領土或領海內對該條所指法律和規章的違反。（3）本條的任何規定不影響可辨認的物主的權利、打撈法或其他海事法規則，也不影響關于文化交流的法律和慣例。（4） 本條不妨害關于保護考古和歷史性文物的其他國際協定和國際法規則。。為了更好地保護水下文化遺產，UNESCO于2001年通過了《保護水下文化遺產公約》（以下簡稱《水遺公約》)，并于2015年締約國大會上確立水下文化遺產“最佳實踐名錄”制度。迄今，通過3次評選已有13項水下文化遺產入選“最佳實踐名錄”，這些案例蘊含了水下文化遺產與其他海洋資源、社會經濟和諧發展的治理理念，也是《聯合國2030年可持續發展議程》“海洋資源促進可持續發展”的體現。

本文以2022年新修訂《水下文物保護管理條例》（以下簡稱新修《水下條例》）新增法律內容入手，分析我國水下文物保護工作面臨的新機遇；通過評析UNESCO水下文化遺產“最佳實踐”案例，以及水下文化遺產作為海洋文化資源在可持續發展中的國際法實踐，提出我國水下文物保護的法治道路。

一、我國水下文物保護面臨的新機遇

我國有1.8萬千米的海岸線，6500余個海島、1.4萬千米的海島岸線和豐富的內陸水域，有種類多樣、數量巨大的水下文物。20世紀80年代，我國分別制定了保護水下文物和保護海洋環境、水資源的法律法規，但并未考慮相互間的表里相依。隨著改革開放的深入，經濟的飛速發展引發一系列因水資源開發而造成的環境破壞，遏制了地方經濟發展。為了保護海洋環境及其他自然、生物資源，合理開發利用水資源，國務院于1982年頒布《海洋環境法》、1988年頒布《水法》等。為了保護“具有歷史、藝術和科學價值的人類文化遺產”②《水下文物保護管理條例》第二條第一款。，規范水下文物保護工作的管理，1989年國務院頒布《水下文物保護管理條例》，水下文物保護工作步入有法可依的有序發展階段，成為當時全球少數制定 “水下文物”保護專門法規的國家。

《水下條例》實施30年以來，水下文物保護工作發生了令人矚目的變化，海洋資源和水下文物保護的關系也日益密切。2022年新修《水下條例》為水下文物保護工作提供了全新的法律保障，法治理念從對文物本體保護轉變為綜合治理。

（一）確立綜合治理的主體

新修《水下條例》明確了需從海域整體使用中考慮水下文物保護工作。水下文物和海底自然資源、漁業資源一樣，都屬于海洋資源。2013年修訂《漁業法》、2018年修訂《港口法》時，在保護漁業資源、維護港口安全與經營秩序的同時，就已注意到水下文物資源的保護。新修《水下條例》第四條第二款規定：“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內，負責有關水下文物保護工作”，明確了文物主管部門是水下文物保護的管理機構，并依托行政區，采取屬地管理。這里“職責范圍內”的表述充分考慮到近年來相關法律法規的新變化。海洋管理部門等在海域使用時，漁業部門和港口管理部門在漁業發展和港口經營時，軍事部門在軍事用海時，都需重視水下文物資源保護等。由此來看，新修《水下條例》充分體現了水下文物綜合治理的特點[1]。

（二）明確綜合治理的客體

水下文物的考古調查、勘探、發掘活動與其他涉海活動相互影響，只有建立協商機制，才能確保水下文物保護工作的順利進行。作為海洋文化資源，水下文物和其他水下自然資源、生物資源伴生共存。因此，應以綜合治理、整體保護、協調發展為目標，制定保護和管理內容。1999年修訂《海洋環境保護法》時，已經注意到其保護對象包括“有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀”“具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡所在區域”。2002年生效的《海域使用管理法》也提出在促進海域的合理開發與可持續利用時，應注意各類海域使用的管理，維護國家的海域所有權和海域使用權人的合法權益。海域使用的劃分明確了因水下文物保護的需要而使用海域的功能。如在航道維護、海上交通、軍事用海區域進行水下文物保護時，不可避免需通過與相關機構協商后決定③從歷史看，海上絲綢之路的商船因惡劣天氣而沉沒在古航道，二戰的戰艦還未離港就被擊沉在古港口附近，這些沉船是我國最為常見的水下文物，常在現代航道、港口附近被發現。根據《海域使用管理法》海洋功能區劃分，有可能在軍事用海海域中發現水下文物。根據《海域使用管理法》第十一條，海域可分為：“（一）按照海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，科學確定海域功能；（二）根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海；（三）保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展；（四）保障海上交通安全；（五）保障國防安全，保證軍事用海需要。”。因此，新修《水下條例》第七條增加了“劃定和調整水下文物保護區時，應當征求有關部門和水域使用權人的意見，聽取專家和公眾的意見，涉及軍事管理區和軍事用海的還應當征求有關軍事機關的意見”。明確了水下文物作為一種海洋資源，應是海洋綜合治理的客體范圍，需通過協商機制解決水下文物保護區劃定、調整。

（三）增加綜合治理的新內容

新修《水下條例》增加了充分發揮水下文物作用的條款。第十六條特別強調了作為中華優秀傳統文化的水下文物，應充分發揮其作用④《水下文物保護管理條例》第十六條：文物主管部門、文物收藏單位等應當通過舉辦展覽、開放參觀、科學研究等方式，充分發揮水下文物的作用，加強中華優秀傳統文化、水下文物保護法律制度等的宣傳教育，提高全社會水下文物保護意識和參與水下文物保護的積極性。。那么采取什么方式使沉沒于水下的文物發揮作用，如何落實新增的“開放參觀”的展示方式？哪些是有效的“中華優秀傳統文化的宣傳教育”措施？尤其是，如何在發揮其作用的同時，不損害其他水下資源，并與地方經濟協調發展，這都是新時代水下文物綜合治理的新要求。

二、水下文化遺產保護的國際法新實踐

UNESCO確立的水下文化遺產“最佳實踐名錄”制度由《水遺公約》締約國提交本國水下文化遺產項目申請，公約科學和技術咨詢機構⑤科學和技術咨詢機構（STAB）是根據《保護水下文化遺產公約》的科學與技術專業委員會的建議，就科學或技術問題向公約締約國提供協助。通常該機構每年召開一次會議，同時也通過特派團或線上方式開展工作。（以下簡稱“STAB”）對項目進行審查評估⑥遴選水下文化遺產最佳實踐項目的標準有四點：第一，遺產應符合《水遺公約》第1條中對水下遺產的定義，或至少100年并根據該國法律認定為水下遺產；第二，該遺產受到良好的法律保護尤其是在踐行法律保護層面；第三，遺產受到尊重并允許非侵入式的訪問；第四，遺產有可持續性管理體系。詳見：https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。，締約國大會審議批準，遴選出最具水下文化遺產保護精神，提升公眾認知的實踐項目。2017、2019、2021年進行了三次評選，共有13個項目入選“最佳實踐名錄⑦聯合國教科文組織.水下遺產最佳實踐案例[EB / OL].[2022-11-15]https://en.unesco.org/underwater-heritage/best-practices。”（見表1、圖1）。

表1 聯合國教科文組織水下文化遺產“最佳實踐名錄”入選項目

圖1 “最佳實踐”項目分布圖 （作者繪制部分內容，資料來源：https://en.unesco.org/underwater-heritage）

（一）重視海洋文化資源的特殊性，水下文化遺產受到專門法律保護

有4個項目都是將水下文化遺產作為海洋文化資源，以其富有特色的法律制度入選“最佳實踐名錄”。

首先，鼓勵通過法律確保水下文化遺產納入海洋綜合管理，明確進行水下文化遺產考古、保護及管理的權利。“安達盧西亞水下文化遺產保護項目”2017年入選是因為西班牙政府通過制定專項法規，保障該地區水下文化遺產的保護。如《歷史遺產法（1985年6月25日第16/1985號法案）》《安達盧西亞歷史遺產法（2007年11月26日第14/2007號法案）》。根據法律規定，安達盧西亞地區的水下文化遺產所在區域可分為考古保護區（Archaeological Zones）和考古預留區（Archaeological Reserves），區域內限制可能對水下文化遺產產生不利影響的建設活動（如海洋環境下開展大型基礎設施工程）。截至2009年，安達盧西亞地區有56個水域被登記為水下考古區。葡萄牙《文化遺產基本法（107/2001）》[2]規定，國家海事局及港務局有保護、監管所在轄區水下文化遺產的責任，為入選的“卡斯凱斯（Cascais）水下文化遺產保護項目”及“亞速爾群島（Azores）水下文化遺產保護項目”提供了有力的法律保障。

其次，鼓勵以法律形式制定符合本國國情的“水下文化遺產”定義及保護范圍。根據葡萄牙《第164/97號關于水下考古活動的法令》規定[3]，水下文化遺產不以是否沉沒100年，而是以遺產的文化價值及其與周圍環境的關系作為認定的依據，因為水下文化遺產價值體現著海洋共同體的記憶和身份，這比年代更為重要。“卡斯凱斯水下文化遺產保護項目”及“亞速爾群島水下文化遺產保護項目”皆因具有豐富的海洋文化資源價值分別于2017、2019年入選“最佳實踐名錄”。西班牙國家水下考古博物館（ARQUA）于2009年聯合專家出臺《西班牙水下文化遺產綠皮書》，通過制定水下文化遺產保護指導方針和方案，實現國家保護和發展水下文化遺產的計劃和目標。綠皮書以海洋資源管理為目標，提供了水下考古規范、法律政策、出水文物登記制度、國際合作等內容。

最后，體現水下文化遺產作為特殊的海洋資源，受到各國司法保護。水下文化遺產因其易受環境影響，與其他海洋資源伴生的特點，成為文化遺產中極為特殊的一類。西班牙“梅賽德斯號（Mercedes）沉船保護項目”2019年入選是基于其深刻地體現著以司法途徑與破壞水下文化遺產的行為作斗爭的精神。2012年西班牙結束了與美國奧德賽（Odyssey）海洋探險公司（打撈者）長達五年的訴訟，成功贏回梅賽德斯號沉船及船貨⑧參見：Odyssey Marine Exploration, Inc.v.Unidentified Shipwrecked Vessel, 657 F.3d 1159, 1169 -70 (11th Cir 2011)。。西班牙將沉船沉貨妥善保護并向公眾進行宣傳展示。該項目在國際范圍打擊了商業打撈水下遺產的非法活動，以司法途徑有效地解決了沉船所有權問題。

（二）貫徹原址保護首選與公眾參與并行

《水遺公約》第二條⑨《保護水下文化遺產公約》第二條第五款：在允許或進行任何開發水下文化遺產的活動之前，就地保護應作為首選。規定，對水下文化遺產采取原址保護首選原則并指出此原則并不阻礙對水下文化遺產的發掘研究和參觀訪問。原址保護，指在文化遺產發現的原始位置保存遺產，最大可能保留考古遺址原真性同時盡可能避免文化遺產損壞。其體現了生態保護優先的原則，通過維持水下生態系統的結構，以潛水訪問等方式，提高水下文化遺產生態服務功能，實現生態過程的良性循環。

現有“最佳實踐”項目中，有三種原址保護與公眾參與并行的方式，在保護遺產本體的同時，最大可能提高公眾對遺產的認識。第一類是2017年入選的西班牙Cap del Vol 和Cala Cativa 沉船，以及Deltebre I 沉船保護項目⑩。考慮到這3艘沉船是木材船身，西班牙采取了以沙石覆蓋沉船遺址，使其免受自然和人為侵害的原址保護方式。當進行考古發掘時，這層保護的沙石會被移除，在提取研究所需材料后則會重新覆蓋。此外，即使在考古發掘期間，沉船所在水域也并不封閉，公眾在獲得許可后仍可以進行潛水。第二類是同年入選的西班牙The Bou Ferrer 沉船。沉船組裝了三層構造的保護層?The Bou Ferrer沉船位于西班牙阿利坎特省比利亞霍約薩市（Villajoyosa），為了保護該沉船組裝了三層構造的保護層。第一層即初始保護層由覆蓋250米的重疊的漁網組成；第二層是作為框架的鍍鋅鋼互鎖系統以及其支撐的金屬格柵系統，并在此框架上固定金屬鏈條以及與鏈條相連接的混凝土塊；第三保護層則是根據前兩層保護層的重量所加載的鏈條。詳見：https://www.bouferrer.org/en。。這種方式既有效阻止了偷盜者進入遺址，亦可在拆除保護設施后對沉船進行發掘研究，特別是這種保護層本身不會對沉船或者沉船周邊環境造成威脅，也不影響公眾通過潛水的方式對沉船遺址進行參觀。這是西班牙唯一向公眾開放的考古沉船。第三類是2017年入選的墨西哥“托盧卡（Nevado de Toluca）文化遺產融入當地社區項目”?自2007年以來，“托盧卡河水下考古”項目一直在開展研究這個重要的水下遺址。隨著時間的推移，人類與火山的相互作用已通過沉積在山上不同地方的物質文化遺產記錄下來，尤其是在水下。沉積在湖泊中的考古材料保存完好，以有機元素為特征。詳見：www.inah.gob.mx/es/.。。遺存位于墨西哥的第四高峰米托盧卡死火山口內海拔4200米處的太陽湖及月亮湖內。由于湖泊海拔高、能見度等原因，采取了封閉的原址保護方式，公眾不允許以任何方式下潛，或進行參觀訪問。當地保護機構通過展覽、宣傳等方式增進公眾對水下遺存的了解。

（三）確立水下文化遺產保護新模式：分級、動態保護與長效監測

“最佳實踐名錄”還體現出重視水下文化遺產的長效監測和動態保護模式。在摸清水下文化遺產數量、分布等信息的基礎上，形成清晰完備的水下文化遺產數據庫；對水下文化遺產項目建立常規監測管理模式；逐步形成合適、持續地分級動態水下文化遺產保護模式。

首先，形成分級保護模式。如，2019年入選的“墨西哥新克羅（Chinchorro）海岸水下文化遺產保護項目”。墨西哥國家人類學與歷史研究所（INAH）水下考古學處自2006年開始對該地區水下文化資源數據庫中記錄的69處水下遺址進行調查評估。根據不同遺址所需保護程度及迫切性，制定并實施相應的保護措施，為該地區的水下文化遺產保護建立了動態的、分級的、持續保護機制?以水下文化遺產的完整性、年代和受到的威脅程度為評估標準，認定11處水下文化遺產需要在短期（一至五年）內特別保護，19處水下文化遺產在五到十年之間需要注意采取保護措施。其他39處水下文化遺產目前情況相對較好，其評估結果表明需要持續監控（包括檢查訪問和照相記錄）以評估保存或調整措施條件，并在需要時實施相應的保護措施。詳見：https://mediateca.inah.gob.mx/repositorio/islandora/object/documental:14。。

其次，明確多方協作是“最佳實踐”體現出的新要求。如，葡萄牙為保護卡斯凱斯地區的水下文化遺產形成了多部門、多學科人員共同參與、分工明確的常規管理模式?卡斯凱斯（Cascais）市議會確保水下遺產勘探和監測工作，文化遺產總署負責授權水下考古工作，國家海事局負責授權水下環境中使用的方法和設備（主要關注的是潛水和研究人員的安全）以及監督和利用海事警察可用的手段保護已識別和繪制的地點。詳見http://www.cm-cascais.pt/museumar/nclarqsub_eng.html。：水下文化遺產由卡斯凱斯市議會、文化遺產總署和國家海事局、卡斯凱斯港務局共同管理，分工負責。水下文化遺產保護狀況年度檢查由考古學家、歷史學家、保護人員、生物學家和海洋工程師組成的跨學科團隊負責，審查現場保護措施，遺產面臨威脅及其保護狀況信息。水下文化遺產監測由卡斯凱斯市議會主導，海軍學校、海軍研究中心、國王卡洛斯海洋博物館、高校及上述跨學科團隊共同參與。再如，2019年入選的法國“阿爾勒羅納河3號沉船（Arles-Rh?ne 3）”?羅納河3號沉船，位于法國阿爾勒市羅納河一處古港口附近，是羅馬時期運輸大理石的內河船只。沉船是整體打撈、分段切割、完整拼合。作業流程由框定沉船范圍，逐層清理，系統記錄并提取器物；據沉船長度、可用設備打撈能力，尤其是保護實驗室所能整體處理船體的尺寸，人為切割、分段保護；由考古記錄，船體重建、拼合展出等三個步驟組成。詳見：丁見祥.評估與選擇——沉船考古方法的初步討論[J].邊疆考古研究，2019，25（1）：301。的監測和日常管理。由于沉船對于氣候變化、灰塵和生物改變等很敏感，因此常規管理包括了對船舶的持續監測。由古阿爾勒博物館承擔沉船監測、修復和保護工作，通過持續的定期監測的結果，有針對性進行修復工作?古阿爾勒博物館保護與修復車間承擔了沉船定期監測工作，船舶金屬部件則由專業公司定期監測，利用3D沉船監測的特殊工具，并在數據庫中記錄修復操作過程以方便查閱。法國海事博物館也參與監測和修復工作。詳見：http://www.arles-antique.cg13.fr/mdaa_cg13/root/actualitesexpositions_chaland.html。。年度檢查和常規管理還包括古船材料的保存、變形和可能的腐蝕等狀況。

沉船的長效監測可通過建立水下文化遺產資源數據庫，完善電子信息的方式而實現。相比陸上文化遺產，水下文化遺產的信息更難掌握。2004年西班牙官方創建了安達盧西亞文化財產管理和信息系統（MOSAICO），對該地區的900艘歷史沉船進行系統化管理。同樣進行水下文化遺產數據庫管理的還有葡萄牙“卡斯凱斯水下文化遺產項目”。卡斯凱斯地區的水下文化遺產遺存時間長（最早追溯到羅馬時代），分布廣（在水下5～30米的不同深度），沉船構造、保存狀況、歷史價值等各不相同。為了促進對這些水下文化遺產的研究及保護，卡斯凱斯市開啟了卡斯凱斯水下文化遺產信息庫（又稱考古圖表）建設，在地理信息系統中編制水下文化遺產信息，記錄該水域水下文化遺產數量、分布、保護情況及面臨危險等。截至2017年申報時已記錄了130個水下文化遺產考古和保護點。這種數據化管理模式不僅可以快速查詢水下文化遺產信息，清晰地展示水下文化遺產數量、分布狀況、歷史信息等，更便于對水下文化遺產實施監控、保護，為更加合理規劃和管理水下文化遺產保護項目提供可能。

（四）實現文化資源保護與地方經濟發展的相得益彰

在經濟建設中，資源的使用和保護、生態平衡，是關系未來發展的大問題。入選“最佳實踐名錄”的多個案例表明，水下文化遺產保護與經濟發展可以實現相互促進、相得益彰。一方面通過打造旅游景觀，建設博物館等不同的活化利用水下文化遺產的方式促進經濟增長；另一方面經濟增長又促使更多財力物力投入水下文化遺產的保護，二者形成良性循環。

首先，開發豐富多樣的水下文化遺產旅游活動。“墨西哥新克羅海岸水下文化遺產保護項目”開展多種公眾活動讓當地漁民、旅游經營者積極參與，提供力所能及的服務，如潛水課程、乘坐潛水艇等。選取一艘載有加農炮的沉船作為水下景觀，允許并鼓勵公眾通過潛水的方式參觀。再如，“斯洛文尼亞的盧布爾雅尼察河（Ljubljanica）項目”將盧布爾雅尼察河整體納入遺產保護范圍，針對該流域水下遺存狀況采取不同保護措施，并開設了位于弗爾赫尼卡市（Vhrnika）中心的“盧布爾雅尼察河體驗展覽中心”。該中心位于斯洛文尼亞最受歡迎的兩個旅游目的地首都盧布爾雅那和波斯多瓦那（Postojna）市之間，鼓勵創意企業、公眾積極參與有關水下文化遺產的旅游業發展，并與當地傳統工藝結合，使公眾成為保護遺產、振興經濟的重要力量。

其次，建設特色的“水下文化遺產博物館”“水下考古公園”。例如，“法國阿爾勒羅納河3號沉船保護項目”通過擴建博物館展示沉船及其打撈物的方式，為博物館帶來更大知名度，同時對當地經濟增長有積極促進作用。阿爾勒羅納河3號沉船自2013年在古阿爾勒博物館正式展覽（并在該館修復、監測），采用法語、英語和意大利語多種文字向來自世界各地的游客們解說這一國寶，為博物館帶來了更多的參觀人數。截至2019年，博物館參觀人數較2013年增長了30%，在阿爾勒地區景點排名第一。再如，“墨西哥坎佩切水下考古博物館項目”也是通過建造水下考古博物館的方式將被淹沒的水下文化遺產向公眾分享、展示，并促進經濟增長的良好示范?水下考古博物館有兩處館址，一處位于San Jose el Alto市San Francisco de Campeche港口的18世紀堡壘，側重于用展覽的方式向公眾展示水下文化遺產的收藏品。另一處位于坎佩切州萊爾馬（Lerma）市的Playa Bonita地區，側重于開展與游客的互動活動。。在博物館，游客們可以通過潛水、玻璃底船游覽等互動方式近距離接觸水下遺存，吸引了世界各地游客前往。STAB副主席Xavier Nieto Prieto評價該項目是拉丁美洲和加勒比地區最重要的水下考古學項目之一。再如，“葡萄牙亞速爾群島水下文化遺產保護項目”通過建設水下考古公園，積極扶持當地旅游業，有效地促進了當地經濟的發展。當地政府選取了分布在8個島嶼上的30處水下文化遺產地作為水下旅程點供游客們參觀訪問。當地旅游局還加強與潛水旅游經營者合作并倡導使用透明玻璃底船，提高參觀愉悅感。這些努力不僅鼓勵并吸引公眾參觀群島欣賞水下文化遺產，也促進了亞速爾群島水下文化遺產的全面保護。此外，2021年入選的“西班牙國家水下考古博物館（ARQUA）”?參見：UNESCO.Meeting of States Parties to the Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，Evaluation of the examples of best practices related to underwater cultural heritage, UCH/21/8.MSP/8, 2021：3。是西班牙水下文化遺產評估、研究、保存、保護的專門機構。它以提高公眾對西班牙水下文化遺產的認識，促進其保護，加強其利用為己任。博物館內展示了從馬扎龍1號沉船、2號沉船（wrecks Mazarrón 1 and 2）到19世紀梅賽德斯號沉船在內的大量珍貴沉船、船貨及其他水下文化遺產。

三、綜合治理視域下我國水下文物保護的法治進路

為推進我國水下文物保護高質量發展，應盡快轉變水下文物治理理念，通過四條進路逐步提高水下文物綜合治理能力，推進文化強國和海洋強國戰略目標的實現。

（一）通過法律提高治理效能

應通過專門立法或增設相應條款，提高對水下文物的治理效能；必要時可采取司法途徑解決水下文物爭議，維護權利。從西班牙《安達盧西亞歷史遺產法》到葡萄牙特有的“水下文化遺產”定義，再到西班牙通過司法途徑解決與美國的“梅賽德斯號沉船”爭議，可見，對于具有重大考古、文化、科學價值的水下文化遺產，可通過專門立法、司法的方式予以特殊保護。

首先，在我國水下文物豐富水域，可為重點的水下文物制定單行條例或修訂地方文物保護條例。例如，從2012年文化部出臺《大運河遺產保護管理辦法》，到2022年大運河沿岸的河北、浙江、紹興、蘇州等省市都相繼出臺針對大運河的管理辦法。我國境內有不少蘊含重要且密集水下文物的水域，有的認定為“水下考古區”，如福建漳州水下考古區；有的認定為“水下文物保護區”，如“南澳I號”保護區。這些水下文物保護區域，須通過制定專項法律法規，確立以保護水下文化資源為目標，綜合治理水域內文化資源與其他自然海洋資源的協調發展。地方還須根據所轄區域水下文物特點，在地方文物保護條例中，增設或修訂現有水下文物保護內容，以適用新時代我國海洋開發的需求，如福建省、廣東省、浙江省等?2008年《寧波市文物保護點保護條例》提出“水下文物埋藏區”概念；2009年《福建省文物保護管理條例》對水下文物進行專章規定；2014年《廣東省實施<中華人民共和國文物保護法>辦法》明確要求政府應公布“水下文物保護區”；同年頒布的《浙江省文物保護管理條例》規定了水下文物調查范圍等內容。。必要時制定符合地方特色的水下文物保護條例。

（二）以適度性為治理原則

深海或水底的地理位置使得水下文物在遺址本體保護和活化利用兩方面都困難重重。從西班牙、墨西哥的“最佳實踐”項目的保護與利用措施來看，作為不可再生的海洋資源，水下文物既有精神屬性又是物質存在，同樣要保護其完整性、真實性，因此適度性成為水下文物治理新原則。

堅持“原址保護優先”的前提下，盡可能提高公眾對水下文物的認識與參與，讓水下文物保護進入公眾視野。水下文物保護是促進地方經濟發展、實現可持續發展目標的有效途徑。新修《水下條例》第十六條增加了“應當通過舉辦展覽、開放參觀、科學研究等方式，充分發揮水下文物的作用”條款。2022年央視對福建漳州圣杯嶼水下考古、“長江口二號”整體打撈的特別報道，就是公眾參與的一種途徑。首先，在評估水下文物狀況前提下，采用多樣化的水下文物的保護和活用方式，挖掘水下文物的多重價值、海洋文化內涵等，加快推動“文化+海洋”的發展模式。其次，地方應結合各自水下文物的特色文化內涵，發揮文創企業、融媒體、旅游等諸多優勢，讓水下文物為公眾所知。

（三）以動態、分級保護與長效監測為治理手段

經過30多年的努力，我國水下文物保護管理工作已初步形成了從水下文物探測、考古發掘，再到出水文物保護、水下文物監測等一整套保護流程。首先，我國應在現有水下文物調查的基礎上，建立水下文物資源信息數據庫，進行動態管理，特別是對遺產本體及其周圍環境的詳細登錄管理，為海洋開發、海洋資源保護打下基礎。其次，細化水下文物資源保護的長效監測體系。通過“十二五”“十三五”水下文物調查工作，我國水下文物的探測范圍從以沿海海域為主、近海海域為輔，發展為以沿海為核心、以近海為重點、啟動內水、推進遠海的全方位水下文物探測。水下文物保護的長效監測體系包括定期對遺產保存、環境保護等進行評估，長期、全面掌握水下文物狀況信息，在此基礎上采取適宜的修復、加固等保護工作。

（四）以協調發展為治理目標

葡萄牙亞速爾群島打造水下考古公園、法國擴建博物館保護阿爾勒羅納河3號沉船等實踐案例為新修《水下條例》“應充分發揮水下文物作用”提供了良好的闡釋。我國在制定《水下條例》實施細則、地方相關文物保護法律規章時，應鼓勵水下文物保護與地方經濟的協同發展，增加水下文物保護資金、人力的投入條款內容。地方經濟的發展又會反哺水下文物保護，從而形成協調發展的良性循環。應有更多如“南海I號”沉船保護的案例涌現?該沉船2007年整體打撈后被放置于廣東陽江海陵島的廣東海上絲綢之路博物館內，通過注入與原環境相同的海水將沉船保存在博物館，一方面進行考古發掘，一方面對公眾開放。在博物館展出上千件出水文物，還通過VR技術讓觀眾得以“穿越”回南宋身臨其境體驗“南海I號”出發、航行乃至沉沒的過程。這種保護方式使得廣東海上絲綢之路博物館成為海陵島最受關注的景點，也讓108.9平方千米海陵島成為中國最美十大島嶼。。

總之，應以協調發展為治理目標，提升我國水下文物保護的國際影響力。我國水下考古工作從開始就體現了國際交流和合作以及較高的保護水平?南海I號”沉船保護作為原址保護和公共參與的典范。我國1987年組建水下考古隊開始就一直與國際水下遺產保護界保持交流和合作。從1995年組建中澳水下考古隊對連江定海白礁一號沉船進行水下考古調查與發掘；再到2016年福建博物院考古研究所派專家前往非洲肯尼亞參與水下考古發掘工作等。重慶涪陵的白鶴梁博物館被UNESCO譽為“保存完好的世界唯一古代水文站”，它以“無壓容器”的保護方式，創造性地修建了世界唯一的全淹沒式水下博物館。。雖然目前我國尚未加入《水遺公約》，但應積極參與水下遺產國際組織在水下文化遺產考古、出水文物保護、法律制度等方面的交流；積極推廣水下文物保護成功經驗，傳播中國的水下文明，提升水下文物保護國際化水平，進一步擴大中國在水下文物保護領域的國際話語權。

四、結語

沉船、人類遺存、淹沒城鎮村落等水下文物有時作為水下動植物穩定且長期的棲息環境長存百年；有時偏安在航道、河道、出海口等海上交通線路中而在今日的海域使用中被發現。這樣獨特的物理存在使得水下資源綜合治理成為必然。水下文物保護和自然資源保護、漁業發展、海域使用、港口建設等息息相關。新修《水下條例》體現了我國水下文物從“本體保護”逐漸發展到“綜合治理”的立法理念，也為水下文物保護工作提出了新的要求。水下文化遺產“最佳實踐名錄”作為UNESCO踐行聯合國《2030可持續發展議程》海洋資源促進可持續發展的典范，體現了文化遺產法律保護應秉承資源可持續發展的綜合治理理念，為我國水下文物保護提供了借鑒。

為提升水下文物保護水平，推進水下文物工作高質量發展，我國應從四方面提高對水下文物的綜合治理能力：逐步完善水下文物的立法內容；以適度性為治理原則；以動態分級保護與長效監測為治理手段；以協調發展為途徑。通過提高我國的海洋開發的綜合管理能力，進一步推進文化強國和海洋強國戰略目標的實現。