國土空間用地用海管控下的文物保護規劃用地分類優化路徑研究

張治強（中國文化遺產研究院 北京 100029）

黃 煒（北京國文琰文物保護發展有限公司 北京 100029）

2020年11月，自然資源部辦公廳發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（試行）[1]（以下簡稱《指南》），在整合原《土地利用現狀分類》[2]《城市用地分類與規劃建設用地標準》[3]《海域使用分類》[4]等規范的基礎上，建立了統一的國土空間用地用海分類指南。《指南》的發布，明確了國土空間調查、規劃、用途管理、用地用海分類應遵循的總體原則和基本要求，提出了各類用途的名稱、代碼與含義。《指南》將文物用地分為特殊用地（15）中的二級類“文物古跡用地”（1504）。然而，在制定實施文物保護相關專項規劃時，“文物古跡用地”本義過于狹隘，內涵過于簡單，對于處于片狀保存的文物保護單位的規劃，一種用地很難說清用地類型和性質。本文擬在《指南》基本分類原則下，結合現有文物保護法律法規、規劃規范，就國土空間用地用海分類管控下的文物保護規劃用地分類優化路徑進行研究。

一、對《指南》用地分類下“文物古跡用地”含義的理解

我國現有不可移動文物76萬余處，其中市縣級文物保護單位11.9萬余處，省級文物保護單位2.1萬余處，全國重點文物保護單位5058處。本文僅針對全國重點文物保護單位保護規劃中的“文物古跡用地”進行探討。

《指南》中文物古跡用地（1504），“指具有保護價值的古遺址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近現代史跡及紀念建筑等用地，不包括已做其他用地的文物古跡用地。”此含義基本上引自《文物保護法》對文物保護單位的分類。“古遺址、古墓葬”為地下文物遺址，如未經過勘探和發掘，其具體位置、數量、面積均不能確認，只是專業人員基于現場調查和局部勘探發掘，對其大致分布范圍、價值進行認定。基于此劃定的文物本體、保護范圍和建設控制地帶也非常不確定，因此很難統稱為文物古跡用地。“古建筑和近現代史跡及紀念建筑”的范圍相對較好確定，文物本體可以經研究認定，因此文物古跡用地較好劃定。“石窟寺”類文物保護單位因其選址、建設、發展，與歷史時期的文化、經濟、貿易交流、選址的自然環境及歷史景觀等密切結合，對于它的文物古跡用地確定亦較為復雜。

因此，《指南》中的“文物古跡用地”含義需要結合文物保護單位類型、特點，相關法律法規的要求進行細分指導，按真實需求劃定文物古跡用地。“文物古跡用地”不應是文物保護單位的文物本體，也不是文物保護范圍或建設控制地帶，而應當是根據文物保護、展示利用需要規劃的“文物古跡用地”。

二、《指南》中用地用海分類與文物保護規劃中用地的銜接

《指南》規定，“在使用中可根據實際需要，在現有分類基礎上制定用地用海分類實施細則；涉及用地用海類型續分的①指用地用海分類未展開二級分類的一級類，未展開三級分類的二級類以及三級類。，可進一步展開細分”。《指南》還提出，“現有用地分類未設置復合用途，使用時可根據規劃和管理實際需求，在本指南分類基礎上增設土地混合使用的用地類型及其詳細規定”。為使文物保護單位保護區劃用地類型能與《指南》中用地類型的分類依據、名稱等相銜接，有必要參照上述規定對文物保護單位保護區劃用地進行規范：一是“文保區劃”，指依據《文物保護法》指定的文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶；二是“用地代碼”，編碼方式為“WB+數字”，“WB”代表文物保護，數字代表與《指南》二、三類級用地代碼相銜接的用地代碼；三是“名稱”，指文保區劃中保護、展示、利用、文旅融合等項目用地，用地性質與《指南》用地分類相同的分類，以“文保區劃+用地分類”命名。

通過梳理《指南》設置的24種一級類、106種二級類及39種三級類，排除《文物保護法》對于文物保護范圍和建設控制地帶內禁止的項目類，如《指南》中的二類物流倉儲用地（110102）、三類物流倉儲用地（110103）、機場用地（1203）、二類工業用地（100102）、三類工業用地（100103）、采礦用地（1002）、排水用地（1302）、殯葬用地（1506）、部分陸地水域用地（17）、用海類等，可以發現《指南》其他用地類型與文保區劃內用地類型基本相銜接、相融合，即文物保護利用與社會發展目標相統一。但為使文保區劃范圍內各項生產生活依法依規有序開展，有必要在《指南》的統一引領下，對文保區劃內規劃用地進行規范指導（見表1中文保區劃用地與國土空間用地用海分類名稱、代碼的對應）。

表1 國土空間用地用海分類名稱、代碼與文保區劃用地銜接對應表

三、文物保護規劃中用地分類及說明探討

通過對《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》[5]《大遺址保護規劃規范》[6]《國家考古遺址公園規劃編制辦法》[7]《大遺址利用導則》[8]等標準和文件的梳理，結合文物保護區劃內的各項社會生產活動設施項目用地需求，文保區劃非禁止的用地類約有54類（見表2）。

表2 文保區劃類用地（文物類）及含義說明

在《指南》用地性質不變的情況下，“文保區劃耕地”對作物的根系深度有所限制，植物根系不得影響地下文物遺跡保存。同時，此類區域也可根據文物展示需求，選適當面積的耕地用于文物歷史作物有關的復原、標識等展示；“文保區劃園地”和“文保區劃林地”要求同“文物區劃耕地”，此類區域也可用于開展歷史時期園囿的展示，林木種植避開地下遺存分布區；“文保區劃天然牧草地”，針對草原地區文物保護單位的歷史環境展示，根據歷史記載，通過自然演進恢復天然牧草地功能；“文保區劃人工牧草地”，可采取人工種植的方式適當恢復歷史草地，以便展示文物的歷史景觀；“文保區劃濕地”用地較少，濕地多與河流湖泊等自然景觀相聯系，若有需要，宜直接對應《指南》中的濕地；《指南》中的農業設施建設用地，如果主要涉及遺址類文物保護單位的保護范圍，一般禁止農業設施、坑塘等破壞文保區地下文物的行為。上述文保區劃用地，在不影響保護區地上地下文物本體和景觀風貌的前提下，應允許同一用地性質的現代生產生活進行，國土空間用地性質也是極易與文保區劃用地性質相統一和協調。

“文保區劃一類城鎮住宅用地”，其用地性質與《指南》一類城鎮住宅用地相同，主要解決保護區劃內無法實施搬遷，但又占壓文物本體、嚴重影響文物景觀風貌的單體建筑的區域，這類建筑被拆除后，在保護區劃指定區域建設三層及以下住宅為主的住宅建筑用地及其附屬道路、附屬綠地、停車場等用地。“文保區劃二類城鎮住宅用地”，指保護區劃內非占壓文物本體、其高度、色調、外形、性質等指標可能影響文物歷史景觀的特定區域，建設以四層及以上住宅為主的建筑用地及附屬道路、附屬綠地、停車場等用地，此類建設項目需控制性質、色調、高度等指標，其性質同于《指南》二類城鎮住宅用地。“文保區劃三類城鎮住宅用地”，指保護區劃內非占壓文物，但簡陋、環境風貌較差，嚴重影響文物展示、文物歷史景觀的建構筑物。此類區域的建構筑物無需大面積拆遷，或拆遷的必要性不足，只需要進行建筑景觀環境整治，其用地范圍、地點、性質均與《指南》三類城鎮住宅用地相同。“文保區劃農村一類住宅用地”，主要是解決占壓文物本體的單體民宅問題，其用地面積原則上等同于所拆遷民宅，拆遷后的面積可用于置換擬建民宅所占地的用地指標，原則上同類置換，做到符合當地國土空間管控要求；“文保區劃農村二類住宅用地”，主要解決較大面積占壓文物本體、嚴重影響文物景觀（文物展示利用）的團組構筑物、村集體住宅等，符合《指南》中二類住宅用地要求，原則是拆遷前和建設后用地指標相同、用地類型相同；“文保區劃農村社區服務設施用地”，主要用地性質、面積與《指南》中村社區服務設施用地相同，主要是引導用地不占壓文物本體，盡量避開文物保護范圍，減小對文物景觀的影響等。

“文保區劃機關團體用地”“文保區劃科研用地”“文保區劃圖書與展覽用地”等用地性質與面積同于《指南》用地，主要是引導相關設施避開文物的保護范圍區域。“文保區劃文化活動用地”對應《指南》文化活動用地，主要是針對可以活化利用的文物保護單位，在其文保區劃內規劃出“讓文物活化利用”的區域，其用地性質等同于文化活動用地。《指南》中的教育用地、體育用地、醫療衛生用地、社會福利用地、商業用地、商務金融用地、娛樂康體用地、其他商業服務業用地等，與文保區劃里的用地性質、類型、規范相同，只是文保區劃內的相關用地，可能通過文物保護規劃用地與國土空間相銜接（或指導國土空間適當調整布局），引導避開文物保護范圍，盡可能向建設控制地帶區域規劃并控制體量、高度等指標。

“文保區劃一類工業用地”與《指南》中一類工業用地類型、性質相同，只是引導相關產業遠離保護范圍，盡量減小對建設控制地帶的影響；《指南》中二、三類工業用地， 二、三類物流倉儲用地為文保區劃所禁止用地類型。“文保區劃一類物流倉儲用地”在用地類型、性質與《指南》一類物流倉儲用地相同，只是引導選址于建設控制地帶，限制體量和高度等指標。“文保區劃儲備庫用地”用地類型性質同于《指南》，但僅限于文物保護單位建設控制地帶。《指南》中交通運輸用地與文保區劃用地類基本相融相同，都是為服務于文保區劃地帶出行生活生產，文保區劃用地盡可能引導至建設控制地帶。

“文保區劃供水用地”與《指南》中的供水用地類型原則上不沖突，均為文保區劃的各項生產、生活服務，主要引導位于此區域的設施遠離文物本體或保護范圍；《指南》中的排水用地，主要為污水等收納排放，不符合文保區劃要求，為禁止用地。《指南》中供電用地、供燃氣用地、供熱用地、通信用地、郵政用地、廣播電視設施用地、環衛用地、干渠、水工設施用地、其他公用設施用地，均為文保區劃中生產、生活需要，文物保護與利用也躲不開相關現代化設施，只是因文物保護范圍及其環境的要求，相關用地面積和設施體量要控制。“文保區劃消防用地”其性質與《指南》相同，只是多用于地面文物保護單位。“文保區劃公園綠地、文保區劃防護綠地、文保區劃廣場用地”均為文物保護區劃的綠化、標識展示性用地，與《指南》中綠地與開敞空間用地相符。“文保區劃軍事設施用地”用地主要指作為文物保護單位的軍事設施、遺址本體。“文保區劃宗教用地”指作為宗教場所的文物保護單位和文保區劃中擬規劃建設宗教設施，與《指南》宗教用地基本相符。

“文保區劃文物古跡用地”指文保區劃內地上明確的文物古跡保護展示區域，已封閉性管理；地下文物已進行考古發掘和研究，具備展示闡釋必要性和可行性的遺跡，明確需經過改變現有土地使用現狀或土地類型，劃定為文物古跡用地。此項為狹義的古跡用地，與《指南》中的“文物古跡用地”非同一含義。《指南》范圍更廣泛、內涵更豐富，在實際實施中則困難重重，且多與現在的各類規劃無法銜接和相融。

“文保區劃水庫水面”作為一大類，主要用于在研究的基礎上，展示文物保護單位歷史曾有的湖泊、河道、泊岸等。“文保區劃文物用海區”主要指我國海域歷史上沉船等遺址所在的區域，對應《指南》用海類型中的其他特殊用海。

四、要充分認識到文物保護規劃用地分類的重要性

黨的十八大以來，依法治國、高質量發展對全社會提出了新的更高的治理要求，新時代文物工作方針“保護第一，加強管理，挖掘價值，有效利用，讓文物活起來”，要求文物工作依法依規有序開展保護研究利用。“保護第一”是前提，“加強管理”是保障，“挖掘價值”是基礎，“有效利用”是路徑，“讓文物活起來”是目標[9]。依據黨中央新時期對文物工作方針的指導，依法制定文物保護單位的保護規劃，通過規劃明確文物保護范圍和建設控制內的用地類別，是落實新時期文物保護工作的重要抓手。

文物保護單位的保護規劃是國土空間規劃的重要組成部分，應當納入國土空間管理。《文物保護法》規定：各級人民政府制定城鄉建設規劃，應當根據文物保護的需要，事先由城鄉建設規劃部門會同文物行政部門商定對本行政區域內各級文物保護單位的保護措施，并納入規劃（第十六條）。文物保護單位的范圍和體量通常遠小于縣域或鎮域國土空間規劃，但文物資源的不可再生性、專業管理性等方面要求高于國土空間的一般性要求。要依法管理文物資源，就必須有一個與文物所在地國土空間相融合、能落地的文物保護規劃。對文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶的區域建設行為有明確的引導和限制。《文物保護法》規定：不得在保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業（第十七條）；在建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌（第十八條）；不得在保護范圍和建設控制地帶內建設污染文物保護單位及其環境的設施，進行可能影響文物保護單位安全及其環境的活動（第十九條）。但文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶主要是為保護文物本體及其環境而劃定的，有的因尚未進行科學的勘探、發掘、研究工作，要全部劃為文物古跡用地，不科學也不現實。

2021年3月，自然資源部、國家文物局印發《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，明確將歷史文化遺產空間信息納入國土空間基礎信息平臺；對歷史文化遺產及其整體環境實施嚴格保護和管控；加強歷史文化保護類規劃的編制和審批管理等[10]。2022年10月，自然資源部印發《關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》，明確要求“堅決落實多規合一要求”[11]。筆者認為，要解決文物古跡用地（國土空間）、文物保護范圍和建設控制地帶（文物空間）既相融又落地的問題，應根據文物工作特點研究制定出一個可行的文物保護利用規劃，此類規劃應主要包括：文物保護（保護第一）、文物管理（加強管理）、文物研究（挖掘價值）、文物利用（有效利用）、文物發展（讓文物活起來）。此類規劃要成為實現文物空間與國土空間融合、實踐新時代文物工作方針的主要路徑。

五、以晉陽古城遺址規劃為例的文物用地分類探討

晉陽古城遺址地處太原市南郊，總面積約20平方千米，時代跨2500余年，是價值突出的大型古代城市遺址之一，2001年被公布為全國重點文物保護單位，2010年獲得第一批國家考古遺址公園立項資格。隨著太原城市空間向晉陽古城遺址方向拓展，遺址周邊區域更新改造的訴求愈發強烈，遺址保護與太原市經濟社會發展的矛盾突出。

《晉源區城鄉統籌規劃（2016—2035）》為晉陽古城遺址內的現狀村莊發展提供了指引。《晉陽古城遺址保護規劃》與城鄉統籌規劃提出，遺址內的古城營村、東關村、晉陽堡村、東城角村等實行“留人留地”的村莊更新提升策略，若村民住宅占壓遺址，在本村范圍無文物遺跡的范圍置換建造的，用地性質為文保區劃二類住宅用地（WB070302）；遺址東側的梁家寨村、龐家寨村、北瓦窯村等實行就地城鎮化改造，位于一般保護區的，用地性質為文保區劃一類和二類住宅用地（WB070301／02）；西城內古城營村以北，被青銀高速肢解了城址格局且嚴重影響未來遺址展示視線，規劃為防護林地（WB1402）；圍繞古城墻本體及兩側位于地下的部分（多在地下5米以下），考慮到需顯示城址格局和范圍，用地性質為公園綠化用地（WB1401），城址西側一類建設控制地帶已建有植物園，符合規劃要求，可劃為綠化用地（WB1401）；西城內現有符合規劃道路和未來遺址公園建設道路，可規劃為園內內部道路（WB1208），城內現用道路和未來建設道路，主要用于城市支、干線，規劃為文保道路用地（WB1207）；大運高速等穿過遺址保護范圍，短期內無法改變，規劃中按文保區劃公路用地（WB1202）規劃；占壓文物本體核心的西城古城營村與明清太原縣城北墻之間，用地性質為文物古跡用地（WB1504）；明清太原縣城舊址是近年復建的文旅設施項目，內含旅、購、游、辦公等功能，可規劃為遺址公園服務的公共服務設施（WB080302）；城址東西兩側的一類建設控制地帶，限高基本為15米，用于解決城內和本區域內居民居住條件的改善；西城南北兩端限高規劃為二類城鎮建設用地（WB070102）；東城外南北兩端限高60～80米不等，規劃為二類城鎮建設用地（WB070102）（圖1）。

圖1 晉陽古城遺址保護規劃文保區劃用地規劃中的用地分類示意（作者制圖）

通過對晉陽古城遺址用地分類與國土空間用地分類對比研究發現，基本可實現在用地性質分類上與國土空間用地相銜接，在國土用地分類代碼前加“WB”表明用地是在文物保護單位的保護區劃內，代碼與國土用地分類相一致。該規劃最大的優點是對國土用地中“文物古跡用地”更明確，范圍更清晰，即特指文保區劃內可見地面文物區、地下文物需要展示利用用地，加大了文物保護規劃的可操作性和可落地性，更有利于開展文物古跡的保護與利用工作。