治理能力生產(chǎn)：黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇
——基于“書記民情三本賬”制度的分析

何得桂，王怡涵

(西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

一、研究問題的提出

基層社會(huì)是落實(shí)國家方針政策的“最后一公里”，也是服務(wù)群眾的最前沿。“一個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”[1]，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要高度重視并創(chuàng)新和完善基層治理。既有研究關(guān)于基層治理的探討主要在國家—社會(huì)二元關(guān)系框架內(nèi)展開。有的研究主張把基層治理視作國家建構(gòu)的有效方式，國家訴諸多種手段，動(dòng)用可資利用的資源，以求實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家對(duì)基層社會(huì)控制或基層治理的目標(biāo)[2]。基層治理本質(zhì)上是國家權(quán)力向基層延伸并為社會(huì)確立規(guī)則的過程，其目的是形成一種新的社會(huì)秩序[3]。不論是技術(shù)治理[4]、項(xiàng)目制[5]，還是屬地管理、屬性治理[6]，都是國家對(duì)基層的主要治理方式。基于可控的韌性治理和整體性治理，有助于破解基層治理負(fù)荷重、治理效能較低以及治理碎片化問題。發(fā)展基層民主為黨在基層社會(huì)的組織動(dòng)員提供新的制度平臺(tái)，也為調(diào)整或優(yōu)化黨與社會(huì)之間的關(guān)系提供契機(jī)[7]。加強(qiáng)基層治理是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主和高效能治理的有效路徑[8]。

黨組織在中國基層治理中成為結(jié)構(gòu)性要素。近年來有學(xué)者提出把政黨帶進(jìn)來，在“政黨—政府—社會(huì)”框架下研究基層治理[9]。黨建引領(lǐng)是當(dāng)代中國基層社會(huì)治理的底色。黨建引領(lǐng)基于“人民至上”理念、共建共治共享治理格局的政治走向、社會(huì)治理功能的優(yōu)化和技術(shù)治理，提升基層社會(huì)治理效能[10]。黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在架構(gòu)為“一核多元”[11]。基層黨建與基層治理目標(biāo)一致，是同向同行、融合共贏的過程。黨建引領(lǐng)已成為推動(dòng)多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排[12]。與此同時(shí)，有研究重點(diǎn)探討黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐路徑。例如，通過構(gòu)建多層次的治理網(wǎng)絡(luò)、多種形式的議事平臺(tái)和正式—非正式的合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理[13]；基層黨組織以組織下鄉(xiāng)、服務(wù)下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)形式嵌入基層社會(huì)，從而提升治理能力；從“嵌入吸納制”到“服務(wù)引領(lǐng)制”的過程，執(zhí)政黨更多以滿足基層公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，在服務(wù)中引領(lǐng)基層社會(huì)發(fā)展[14]；黨建引領(lǐng)基層治理通過構(gòu)建社會(huì)力量連通政府和百姓的閉合網(wǎng)絡(luò)，讓基層社會(huì)各治理主體間形成協(xié)同共治的內(nèi)生動(dòng)力[15]。

作為中國經(jīng)驗(yàn)的黨建引領(lǐng)基層治理挑戰(zhàn)了多中心治理理論。所謂多中心治理，是指允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，以減少“搭便車”和“公地悲劇”等集體行動(dòng)困境[16](p.38)。該理論認(rèn)為賦予多元治理主體權(quán)威，可以打破單一主體資源壟斷地位、提升多主體之間協(xié)商水平，并推動(dòng)更多主體以平等地位參與治理。但強(qiáng)調(diào)分散化權(quán)威的多中心治理模式并不適合單一制的中國國家結(jié)構(gòu)。黨建引領(lǐng)基層治理有助于激發(fā)制度優(yōu)勢(shì)，提升治理效能，進(jìn)而生產(chǎn)治理能力。

既有研究具有重要價(jià)值，但還存在以下局限性。一是既有黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的研究主要基于治理體系的視角，還相對(duì)缺乏治理能力的分析視野，沒有很好回答基層治理能力的來源及其生成機(jī)制，一定程度上忽視了對(duì)基層治理能力與制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化和治理效能之間的內(nèi)在聯(lián)系考察。二是從研究進(jìn)路看，既有研究成果對(duì)治理能力生產(chǎn)與基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)之間的關(guān)系還缺乏系統(tǒng)性審視和討論。基于上述分析和判斷，本文以陜西省安康市石泉縣直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的“書記民情三本賬”制度實(shí)踐為例，試圖從治理能力生產(chǎn)角度對(duì)黨建引領(lǐng)何以有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)行分析，著重對(duì)治理能力的來源和生成機(jī)制展開系統(tǒng)討論。

二、治理能力生產(chǎn)：黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的分析視角

(一)基于“主體-理念-制度”治理能力的來源

1.治理能力生產(chǎn)的主體

治理能力是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。基層治理通過構(gòu)建黨組織引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和個(gè)人協(xié)同參與的治理體系，推動(dòng)治理能力生產(chǎn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。”[17](p.24)黨組織是治理能力生產(chǎn)的核心，扮演政治引領(lǐng)者和組織者的角色，發(fā)揮元治理作用。基層黨組織通過密切聯(lián)系和服務(wù)群眾，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。基于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，它實(shí)現(xiàn)對(duì)其他治理主體的治理能力整合，形成能力“一盤棋”，從而推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化成治理效能。政府通過制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)、平臺(tái)搭建等多種手段引導(dǎo)和規(guī)范多元治理主體參與基層治理。社會(huì)組織主要履行服務(wù)者角色，積極提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)，成為推進(jìn)基層治理能力生產(chǎn)的重要力量。民眾憑借多種渠道表達(dá)利益訴求，既是基層治理的參與者，又是受益者，是治理能力生產(chǎn)的重要主體。增強(qiáng)治理能力要超越“資源維度”，更加注重“治理維度”，從協(xié)同治理、下沉式治理、參與式治理和屬性治理等維度予以推進(jìn)[18]，凝聚多元治理主體合力，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

2.治理能力的理念基礎(chǔ)

治理的目的是滿足民眾對(duì)美好生活的追求以及實(shí)現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展。基層是群眾工作的第一線，基于人民至上理念的基層治理以民眾根本利益為坐標(biāo)，主動(dòng)把服務(wù)和造福群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。基層治理始終以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為目標(biāo)，使他們成為基層治理發(fā)現(xiàn)問題的眼睛和解決問題的幫手；著力解決事關(guān)人民群眾切身利益的實(shí)際問題，激發(fā)基層社會(huì)活力，推動(dòng)治理能力的生產(chǎn)。面向群眾、為民造福的基層黨組織積極踐行新時(shí)代黨的群眾路線，并把這種領(lǐng)導(dǎo)方法貫穿到基層治理的全過程、各方面。“謀劃發(fā)展，最了解實(shí)際情況的，是人民群眾；推動(dòng)改革，最大的依靠力量，也是人民群眾。”[19](p.42)以人民為中心是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要使命。重視人民群眾的理念是基層治理能力的核心來源。

3.治理能力的制度基礎(chǔ)

治理能力的生產(chǎn)離不開制度優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)政黨、一個(gè)國家的最大優(yōu)勢(shì)”[17](p.543)，我國制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享社會(huì)治理制度對(duì)國家和基層治理的形成具有重要作用。制度優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性及高效性，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于提高制度執(zhí)行能力[20]。治理能力的生產(chǎn)要充分發(fā)揮基層黨組織的統(tǒng)攬作用；基于黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織功能，注重發(fā)揮黨員先鋒模范作用；積極把民眾的訴求聚合起來，更好地變成公共政策主張，鞏固執(zhí)政黨的政治社會(huì)基礎(chǔ)；同時(shí)強(qiáng)化制度執(zhí)行力，提高系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理和綜合治理的實(shí)效性。政治勢(shì)能是治理革新的重要驅(qū)動(dòng)力和引領(lǐng)力，我們要進(jìn)一步發(fā)揮政治勢(shì)能在社會(huì)治理中的正向效能[21]。

(二)基于多維度的治理能力的生產(chǎn)機(jī)制

一是基于敏捷治理驅(qū)動(dòng)的民意發(fā)現(xiàn)機(jī)制。以人民為中心的公共治理要及時(shí)掌握民眾訴求。黨建引領(lǐng)的基層治理踐行黨的群眾路線，民意表達(dá)、政治參與、權(quán)力監(jiān)督的制度初衷形塑出對(duì)民眾訴求的積極主動(dòng)回應(yīng)模式。治理能力很大程度上就是對(duì)民意的敏捷回應(yīng)能力。基于敏捷治理驅(qū)動(dòng)的民意發(fā)現(xiàn)，提高了基層治理參與的廣泛度和時(shí)間的靈敏度，是治理能力生產(chǎn)的起點(diǎn)。它通過動(dòng)員民眾廣泛參與基層治理，構(gòu)建自下而上的決策治理模式。基層黨組織和政府以心系群眾、服務(wù)群眾的原則開展治理活動(dòng)，對(duì)民意進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，進(jìn)而及時(shí)發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確回應(yīng)民眾的各種利益訴求，在增強(qiáng)人民性和系統(tǒng)性的同時(shí)提高治理水平，由此開始推動(dòng)治理能力的生產(chǎn)。

二是基于政治勢(shì)能的組織動(dòng)員機(jī)制。組織動(dòng)員機(jī)制是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的充分條件。組織動(dòng)員是國家整合制度、權(quán)力與資源以及凝聚多元行動(dòng)者的過程，締造了黨和政府主導(dǎo)、多元治理主體協(xié)同參與的治理模式[22]，激發(fā)了不同社會(huì)階層和群體積極參與社會(huì)治理[23]。組織動(dòng)員在一定程度上體現(xiàn)了政黨領(lǐng)導(dǎo)、共責(zé)行動(dòng)、協(xié)商共議以及合作性回應(yīng)[24]。信息化為基層治理注入新動(dòng)力，亟須與基層治理建立有效聯(lián)結(jié)。廣泛的組織動(dòng)員將基層社會(huì)治理同國家政權(quán)建設(shè)更好地連接起來[25]。政治勢(shì)能作用下的組織動(dòng)員提高了不同層級(jí)黨組織和政府間的協(xié)同度，將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，提升社會(huì)組織化程度，為基層治理增能賦權(quán)，助力治理能力的生產(chǎn)。

三是基于效能導(dǎo)向的制度與生活互動(dòng)機(jī)制。“制度是以國家名義制定并支撐國家各個(gè)層級(jí)和部門代理人行使其職能的正式制度，生活則是‘社會(huì)人’現(xiàn)實(shí)生活的各種日常性因素和行動(dòng)，日常生活既是實(shí)用性的、邊界模糊的，又是例行化的、韌性的。”[26]正式制度重塑日常生活，也被置于日常生活所構(gòu)成的環(huán)境。具體的制度實(shí)踐離不開正式制度代理人與生活主體(即具體過日子的人們)之間的互動(dòng)。基于效能導(dǎo)向的治理能力是在制度實(shí)踐中形成的。它離不開參與基層治理的各主體之間的互動(dòng)共治，也需要各治理主體對(duì)不同正式制度的具體實(shí)踐；治理主體也是生活的主體，產(chǎn)生并生活于具體的治理領(lǐng)域。正式的治理制度在面對(duì)具體的生活小事時(shí)不斷變通發(fā)展，推動(dòng)自身發(fā)揮作用，進(jìn)而產(chǎn)生治理能力。

上述三種機(jī)制為治理能力生產(chǎn)提供有力支撐，是治理能力生產(chǎn)的基礎(chǔ)：民意發(fā)現(xiàn)機(jī)制提高治理主體的敏捷性，特別是基層黨組織和政府對(duì)民眾需求的精準(zhǔn)把握，為治理能力生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)；組織動(dòng)員機(jī)制強(qiáng)化基層黨組織對(duì)行政力量和社會(huì)力量的整合利用，為治理能力生產(chǎn)提供動(dòng)力來源；制度與生活互動(dòng)機(jī)制促進(jìn)不同群體形成相互依賴的關(guān)系并推動(dòng)治理能力生產(chǎn)。這些機(jī)制的內(nèi)核分別與治理能力生產(chǎn)的理念基礎(chǔ)、執(zhí)政黨的特質(zhì)(黨的組織優(yōu)勢(shì))、治理能力生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)密切相關(guān)(參見圖1)。

圖1 基于“三位一體”的治理能力生產(chǎn)機(jī)制

民意發(fā)現(xiàn)機(jī)制、組織動(dòng)員機(jī)制、制度與生活互動(dòng)機(jī)制三者互為作用、相互促進(jìn)，在持續(xù)互動(dòng)和耦合中推動(dòng)治理能力生產(chǎn)。民意發(fā)現(xiàn)是組織動(dòng)員的前置環(huán)節(jié)，同時(shí)存在于治理能力生產(chǎn)整個(gè)過程，組織動(dòng)員和制度與生活互動(dòng)的過程也離不開對(duì)社情民意的充分掌握。組織動(dòng)員是治理能力生產(chǎn)的關(guān)鍵一環(huán)，黨以政治勢(shì)能為依托將不同治理主體充分組織起來參與基層治理。組織動(dòng)員過程本身蘊(yùn)含著制度與生活互動(dòng)的思維，在提升制度執(zhí)行力的同時(shí)使制度更好地服務(wù)于日常生活。制度與日常生活互動(dòng)也并不是獨(dú)立存在于治理能力生產(chǎn)中，它與另外兩種機(jī)制聯(lián)系密切：在民意發(fā)現(xiàn)和組織動(dòng)員基礎(chǔ)上，從制度與生活兩個(gè)層面推動(dòng)治理模式的調(diào)整優(yōu)化，促使基層社會(huì)增強(qiáng)治理能力。

三、治理能力生產(chǎn)視角下“書記民情三本賬”制度的探索

(一)基于民意導(dǎo)向的制度出臺(tái)

2016年8月，針對(duì)民情民意收集掌握不及時(shí)、群眾利益訴求處理不徹底、群眾投訴舉報(bào)難以有效解決、群眾社會(huì)參與積極性調(diào)動(dòng)不充分的問題，石泉縣創(chuàng)新建立 “書記民情三本賬”制度。縣委書記以上率下，縣、鎮(zhèn)(部門)黨委(組)書記及村(社區(qū))支部書記分別主動(dòng)收集和處理民情，制度化地建立“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報(bào)”三本賬。該制度首先充分發(fā)揮各級(jí)黨組織書記的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和示范引領(lǐng)作用，形成以民意和問題為導(dǎo)向的治理思維和工作方法，促進(jìn)黨群、干群良性互動(dòng)，從而營造既有秩序又有活力的社會(huì)環(huán)境。僅以2021年為例，“書記民情三本賬”受理各類民情714件，辦結(jié)銷號(hào)644件，整體滿意率98.63%。“書記民情三本賬”制度通過優(yōu)化“接、轉(zhuǎn)、辦、督、考、評(píng)、研”信訪辦理一體化管理模式，將“信訪”思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼彼季S，注重從個(gè)性矛盾中發(fā)現(xiàn)共性問題，重視從問題表象反思問題根源。

創(chuàng)新縣域治理路徑的“書記民情三本賬”制度，強(qiáng)化問題導(dǎo)向和民意導(dǎo)向進(jìn)而改進(jìn)基層治理。當(dāng)?shù)乜h委將其納入“大綜治”工作范疇，縣鎮(zhèn)村三級(jí)書記親自抓，讓群眾合理合法訴求得到及時(shí)有效落實(shí)，從而促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。它堅(jiān)持以滿足群眾需要為第一追求，使“群眾動(dòng)嘴、干部跑腿”成為當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨員干部的工作常態(tài)，推動(dòng)縣域治理更加科學(xué)、務(wù)實(shí)和有效。“書記民情三本賬”制度的推行從源頭上化解群眾煩心事，順應(yīng)治理規(guī)律，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境，并在汲取群眾智慧和各方力量的基礎(chǔ)上，以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)治理能力生產(chǎn)機(jī)制的地方實(shí)踐

1.民意發(fā)現(xiàn)：收集整合民意推動(dòng)治理能力生產(chǎn)

“書記民情三本賬”制度以民心政治為導(dǎo)向，通過發(fā)現(xiàn)民意找準(zhǔn)治理重點(diǎn)和著力點(diǎn)。基層治理直面具體的個(gè)體，治理成果由全體人民共享，因而基層治理要給予民眾參與和表達(dá)的更多機(jī)會(huì)，準(zhǔn)確把握社情民意，解決民心所向的切身利益問題。作為基層治理創(chuàng)新的“書記民情三本賬”制度與民心政治一脈相承，注重收集和整合民意是其生產(chǎn)治理能力的邏輯起點(diǎn)。

堅(jiān)持人民主體地位的“書記民情三本賬”制度是密切聯(lián)系群眾的重要切入點(diǎn)。它推動(dòng)治理重心持續(xù)下移，聚焦“民意”“民生”“民心”三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)社會(huì)協(xié)同和民眾參與基層治理的積極性，以集約方式整合民情民意收集渠道。“書記民情三本賬”制度有自下而上民情民意收集渠道。例如，石泉縣為全縣每個(gè)村(社區(qū))選聘1名民情聯(lián)絡(luò)員收集上報(bào)關(guān)乎群眾切身利益、影響重大或有較大參考價(jià)值的民情民意；開通民情“110”收集群眾反映的重要民情；縣政府信息中心收集網(wǎng)絡(luò)輿情信息；縣民調(diào)中心開展民意調(diào)查；開通微信公眾號(hào)“石泉民聲”，組建各村黨群交流群，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)更高效地與群眾交流溝通。同時(shí)它也設(shè)置自上而下的民情民意收集渠道。例如，縣鎮(zhèn)村黨組織書記通過主動(dòng)公開手機(jī)號(hào)碼和工作調(diào)研直接收集；縣群眾工作部門在日常工作中直接收集；人大代表意見建議和政協(xié)委員提案；縣紀(jì)委依托民情信訪直通車收集重要的民情民意以及縣信訪接待中心基于信訪渠道收集涉及干部問題線索和可能影響社會(huì)穩(wěn)定的問題。“書記民情三本賬”制度將以往各種民意表達(dá)渠道有效整合，所有收集到的民情民意被納入“三本賬”辦理范疇，從而達(dá)到民情收集無死角、全覆蓋，有效破解信息不對(duì)稱問題，推動(dòng)基于民情民意的基層善治。民眾成為“書記民情三本賬”制度的“吹哨人”，他們的訴求被分類處理，由相應(yīng)的主管部門或單位依法回應(yīng)，以有效提升治理資源配置效率和精準(zhǔn)性。

“書記民情三本賬”制度自下而上組織民眾參與基層社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)直訴制全過程治理。它把群眾的揪心事、煩心事和操心事當(dāng)成基層治理的大事，通過良好的基層治理讓群眾產(chǎn)生更多的獲得感；注重從民情反映中發(fā)現(xiàn)突出問題，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，從而贏得民心。這項(xiàng)制度反映民情，匯集民意，暢通民意表達(dá)渠道，解決民眾關(guān)心的難題。不少民眾最開始求助“書記民情三本賬”時(shí)，大都不抱很大希望，但后來問題解決的及時(shí)度超出了他們的預(yù)期，“件件有著落、事事有回音”，因而更多民眾愿意通過這個(gè)平臺(tái)表達(dá)。該制度還建立“滿意度”抽查回訪機(jī)制，以當(dāng)面走訪、書面函詢、電話回訪等方式，對(duì)辦理情況“滿意度”隨機(jī)抽查回訪，專項(xiàng)督辦，促進(jìn)基層組織建設(shè)和“書記民情三本賬”制度的銜接拓展。回訪機(jī)制使民眾參與程度增強(qiáng)，倒逼政府部門基于民意導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向快速做出反應(yīng)，提升其回應(yīng)能力和服務(wù)群眾能力。基層政府與民眾之間的互動(dòng)進(jìn)一步提升政府治理效能，實(shí)現(xiàn)為民治理和服務(wù)群眾。“書記民情三本賬”制度基于“群眾投訴舉報(bào)賬”拓寬監(jiān)督舉報(bào)渠道，將民主監(jiān)督落實(shí)到基層，使民眾成為黨風(fēng)政風(fēng)“監(jiān)督員”，從而提高他們的政治參與意識(shí)和自我管理能力，及時(shí)遏制 “四風(fēng)”反彈和發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題。各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)自覺把民意導(dǎo)向貫穿科學(xué)決策的全過程，開辟以民為本、想民之所想、急民之所急、謀民之所謀的社會(huì)治理新路徑。“書記民情三本賬”制度搭建干群密切聯(lián)系的橋梁，貫通社情民意“最后一公里”，是政府的自我革命，該制度用問題倒逼創(chuàng)新、用問責(zé)倒逼落實(shí)、用目標(biāo)倒逼責(zé)任，讓基層社會(huì)治理更加順應(yīng)規(guī)律和滿足群眾的期盼。

2.組織動(dòng)員：以政治勢(shì)能推動(dòng)多元主體參與基層治理

“書記民情三本賬”制度的有效領(lǐng)導(dǎo)離不開組織動(dòng)員。政治勢(shì)能的核心內(nèi)涵是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”，黨對(duì)國家和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行全方位、全過程的領(lǐng)導(dǎo)；“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”整合跨部門利益，解決政策執(zhí)行碎片化問題，并促進(jìn)形成有利于達(dá)到政策執(zhí)行預(yù)期的事態(tài)演變趨勢(shì)[27]。“書記民情三本賬”制度深度嵌入具有高勢(shì)能的執(zhí)政黨政治體系，借助黨建勢(shì)能[28]增強(qiáng)政策變現(xiàn)能力。這項(xiàng)制度充分發(fā)揮黨統(tǒng)籌全局和協(xié)調(diào)各方的作用，基于人民至上理念和基層治理實(shí)際，抓住“關(guān)鍵人”，推動(dòng)各級(jí)書記充分履行責(zé)任。一方面，由行政任務(wù)上升為政治任務(wù)，有效凝聚各主體的注意力，由重視秩序、強(qiáng)調(diào)規(guī)范逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曅省?qiáng)調(diào)結(jié)果，推動(dòng)多部門協(xié)同治理[29]。另一方面，注重用好“關(guān)鍵少數(shù)”，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織帶頭人在基層社會(huì)的統(tǒng)籌作用，構(gòu)筑“三級(jí)書記主抓主推、縣鎮(zhèn)村一體、上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同”的工作格局，基于“四個(gè)親自”(書記親自收集民意、親自簽批交辦、親自把關(guān)結(jié)果、親自督促回復(fù))責(zé)任機(jī)制，做到“群眾說事、書記接事、組織辦事、安寧無事”。“書記民情三本賬”制度對(duì)“關(guān)鍵人”施加勢(shì)能，提升制度執(zhí)行力。

首先，“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”激發(fā)政治勢(shì)能，推動(dòng)政策執(zhí)行。成立黨的領(lǐng)導(dǎo)小組是形成政治勢(shì)能的重要機(jī)制，借助“高位推動(dòng)”和黨政協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)條塊協(xié)調(diào)。縣級(jí)層面成立由縣委書記任組長的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組。“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”是基層治理的重要工具，有助于增強(qiáng)治理權(quán)威，同時(shí)它依托行政體系發(fā)揮作用。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“聯(lián)系辦”專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌縣級(jí)“書記民情三本賬”的建賬和管理工作；各鎮(zhèn)在綜治辦設(shè)立鎮(zhèn)黨委“書記民情三本賬”日常管理機(jī)構(gòu)；村(社區(qū))在支部常態(tài)化設(shè)立“書記民情三本賬”登記受理平臺(tái)，辦理轄區(qū)群眾意見建議、投訴舉報(bào)及利益訴求。“黨委統(tǒng)攬、上下銜接、權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)行高效”的群眾工作機(jī)構(gòu)的構(gòu)建夯實(shí)了基層治理責(zé)任。此外，出臺(tái)“書記民情三本賬”考核辦法，年終對(duì)承辦的鎮(zhèn)和部門進(jìn)行考核，其結(jié)果與各級(jí)黨組織書記實(shí)績考核、單位年度考核雙掛鉤，并實(shí)行評(píng)優(yōu)評(píng)先“一票否決”；建立定期通報(bào)制度和“三線督導(dǎo)”機(jī)制，將“三本賬”納入基層黨建督查內(nèi)容；縣聯(lián)系辦定期召開例會(huì)，通報(bào)工作進(jìn)展，研究重大問題。以直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組為中心、縣聯(lián)系辦為重要載體、各級(jí)行政體系為依托的組織體系為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供了組織保障。

其次，基層治理離不開宣傳性政治勢(shì)能。基層社會(huì)是國家與民眾的接點(diǎn)，對(duì)基層的有效治理離不開對(duì)民眾訴求的積極回應(yīng)，黨要以其強(qiáng)大的思想動(dòng)員能力和統(tǒng)合能力與社會(huì)治理相結(jié)合。黨建引領(lǐng)在整合多方治理主體關(guān)系上表現(xiàn)出顯著制度優(yōu)勢(shì)。將黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能已成為構(gòu)建基層治理共同體的重要保障。石泉縣將群眾信訪、網(wǎng)絡(luò)輿情、“兩代表一委員”意見建議全部納入“書記民情三本賬”。“人民至上”“群眾利益無小事”理念被植入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部靈魂，他們注重聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾，將民意賬、民生賬、民心賬及時(shí)有效轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定賬、發(fā)展賬、政治賬。“書記民情三本賬”制度通過電視、廣播、微信、宣傳單、公示欄等方式公開各級(jí)書記的手機(jī)號(hào)碼，群眾可直接通過電話、短信向書記反映問題、提出建議。它注重發(fā)揮宣傳性政治勢(shì)能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)基層治理的思想動(dòng)員和行動(dòng)整合，進(jìn)而提升民眾參與基層治理的積極性和主動(dòng)性。

最后，以政治勢(shì)能組織動(dòng)員多元主體參與基層治理。“書記民情三本賬”制度把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的強(qiáng)大效能，構(gòu)建“縣聯(lián)系辦、縣委常委、縣委書記”三線督辦機(jī)制，重大問題由縣委常委對(duì)各自聯(lián)系分管的鎮(zhèn)(部門)實(shí)時(shí)督辦，造成后果的移交縣紀(jì)委監(jiān)委從嚴(yán)問責(zé)。縣鎮(zhèn)村三級(jí)組織無縫對(duì)接和上下聯(lián)動(dòng)，確保群眾意見建議、利益訴求、投訴舉報(bào)實(shí)現(xiàn)有“賬”必建、有難必解、有求必應(yīng)。它在不同部門間搭建跨部門整合機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)部門專業(yè)分工導(dǎo)致的協(xié)同難題，將行政、法治、德治、自治的力量以及各層級(jí)的力量組建成一個(gè)治理中心，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)用多種治理手段、治理資源的集成式治理。此外，“書記民情三本賬”制度與基層自治力量深度融合，組織動(dòng)員民眾有序表達(dá)訴求并參與基層治理。通過組織動(dòng)員，該制度可以塑造不同層級(jí)黨組織間的相互依賴性，推動(dòng)跨部門達(dá)成共識(shí)并協(xié)同合作，提升多元主體參與的積極性，增強(qiáng)黨和政府多維整合和互動(dòng)能力。

3.制度與生活互動(dòng)：在回應(yīng)民眾需求中生成治理能力

首先，“書記民情三本賬”通過制度建設(shè)與治理實(shí)踐有效對(duì)接。黨組織以滿足公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，在服務(wù)中引領(lǐng)基層治理，推動(dòng)治理能力生產(chǎn)。基層治理不僅要給予民眾參與機(jī)會(huì)，還要賦予他們參與的權(quán)利，機(jī)會(huì)變成權(quán)利的過程也是“制度化機(jī)會(huì)”的過程。石泉縣健全制度規(guī)范辦理“群眾利益訴求賬”，賦予人民參與基層治理的權(quán)利；出臺(tái)《關(guān)于推行縣鎮(zhèn)書記民情“三本賬”制度的暫行辦法》，建立健全“分類建賬→書記閱批→受理告知→快速交辦→嚴(yán)格督查→結(jié)果反饋→書記把關(guān)→回復(fù)征詢→銷號(hào)歸檔”為主要環(huán)節(jié)的規(guī)范性辦理流程；嚴(yán)格執(zhí)行“1個(gè)工作日內(nèi)交辦、7個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)”的高效運(yùn)行模式，確須延期辦理的，書面說明情況或理由，明確辦理計(jì)劃和承諾辦結(jié)時(shí)限，不符合政策法規(guī)和工作實(shí)際的，則耐心細(xì)致釋疑解惑。“書記民情三本賬”制度讓群眾合理合法訴求及時(shí)得到滿足、急難困苦及時(shí)獲得幫扶救助，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。這項(xiàng)制度注重消除碎片化治理的局限，提升多維互動(dòng)治理和精準(zhǔn)化治理效能。基層治理由此充分發(fā)揮黨組織善于跨界整合的優(yōu)勢(shì)，使基層社會(huì)的重難點(diǎn)問題實(shí)現(xiàn)靶向治理。

其次，在互動(dòng)中增強(qiáng)為民治理、為民服務(wù)能力。執(zhí)政為民是基層治理的主要原則。“書記民情三本賬”是產(chǎn)生于治理實(shí)踐的由黨和政府制定的具體制度，一端連接政府，另一端連著民眾。它將各種力量整合為一體，形成治理合力，推動(dòng)群眾訴求的解決由“替民做主”向“民意主導(dǎo)”、由“被動(dòng)應(yīng)付”向“主動(dòng)作為”、由“事后滅火”向“源頭預(yù)防”、由“粗放管理”向“精細(xì)治理”轉(zhuǎn)變。基層社會(huì)的行政資源相對(duì)有限，其配置要靠群眾、社會(huì)的牽引和推動(dòng)。當(dāng)?shù)匾劳小皶浢袂槿举~”制度，整合辦公場所，打造“新時(shí)代群眾之家”，縣委聯(lián)系辦、縣信訪局、綜治中心、信訪接待中心合署辦公，公、檢、法、司和縣政府有關(guān)部門派員進(jìn)駐，為民眾搭建便捷化表達(dá)平臺(tái)。民眾在生活中遇到問題，不用去找具體部門，通過“書記民情三本賬”就可以迅速鏈接到能解決問題的部門。民眾的參與延伸了治理觸角，也增強(qiáng)了對(duì)政府及其官員的約束力。例如，池河鎮(zhèn)的劉慧曾因?yàn)榉课葸吔缂m紛問題與鄰居產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致其無法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證，鎮(zhèn)村曾多次組織調(diào)解但均未取得預(yù)期效果。走投無路的她向縣聯(lián)系辦求助，其訴求通過“書記民情三本賬”被提交給縣委書記，由自然資源局核實(shí)處理。后經(jīng)縣聯(lián)系辦多次協(xié)調(diào)，相關(guān)部門配合，劉慧最終如愿拿到不動(dòng)產(chǎn)登記證。“書記民情三本賬”制度在運(yùn)行中不斷適應(yīng)社會(huì)需求、滿足民眾需要，在基層治理中做出相應(yīng)調(diào)整，形成強(qiáng)大的治理能力。

四、治理能力生產(chǎn)：基層治理現(xiàn)代化何以可能又何以可為

(一)治理能力生產(chǎn)與基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)

國家治理能力的本質(zhì)是國家對(duì)各種資源進(jìn)行整合、調(diào)配和綜合使用所達(dá)成的整體結(jié)果和效能[30]。基層治理能力是延伸至基層社會(huì)的國家能力[31]。它是基層治理主體完成基層治理任務(wù)、實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)所需要的本領(lǐng)和執(zhí)行力。作為治理能力生產(chǎn)核心主體，基層黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。黨建引領(lǐng)力是基層治理能力的關(guān)鍵，存在于治理能力生產(chǎn)全過程。治理能力生產(chǎn)要以民心政治為導(dǎo)向，不斷拓展民情民意收集渠道，調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性，保障其監(jiān)督權(quán)利，推進(jìn)全過程直訴制治理，在此過程中生產(chǎn)出民主治理能力和依法治理能力。治理能力生產(chǎn)過程是為民服務(wù)和解決民眾生活問題的行為和過程，針對(duì)民眾需求作出快速回應(yīng)，體現(xiàn)了基層治理能力中公共服務(wù)能力、迅速響應(yīng)能力的生產(chǎn)。在治理能力生產(chǎn)過程中，出臺(tái)明確的制度運(yùn)行辦法，構(gòu)建高效化的辦理模式，并使之通過與日常互動(dòng)不斷適應(yīng)民眾需求，提升制度可行性，生產(chǎn)出高效執(zhí)行能力、動(dòng)態(tài)發(fā)展能力。

治理能力生產(chǎn)是黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。治理現(xiàn)代化主要包括治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化。基層治理體系現(xiàn)代化是完善治理主體、構(gòu)建科學(xué)的治理機(jī)制和持續(xù)提升治理效果的過程，其本質(zhì)屬性是有效性與合法性[32]。基層治理能力現(xiàn)代化更多體現(xiàn)于治理方式的智能化、精細(xì)化、專業(yè)化和現(xiàn)代化。治理能力生產(chǎn)是基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基層治理現(xiàn)代化是治理能力生產(chǎn)的核心目標(biāo)，它們相互支撐，互為促進(jìn)。

(二)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化何以可能

首先，治理能力生產(chǎn)可以筑牢基層治理現(xiàn)代化的民心基礎(chǔ)。一方面，治理能力生產(chǎn)拓展民眾參與基層治理的廣度和深度。治理能力生產(chǎn)的起點(diǎn)是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效整合民意，積極暢通和拓展民眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，提升其主體意識(shí)，引導(dǎo)他們依法有序參與公共事務(wù)，激發(fā)基層社會(huì)活力。另一方面，治理能力生產(chǎn)提升基層政府的回應(yīng)性。民意發(fā)現(xiàn)和整合過程為民眾訴求與政府回應(yīng)之間搭建有效溝通橋梁，社情民意及時(shí)被識(shí)別、發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)。有效回應(yīng)民眾訴求是創(chuàng)新和完善基層治理的重中之重，解決好訴求可提升民眾對(duì)政府的信任感和滿意度，為基層治理贏得民心。

其次，治理能力生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的核心動(dòng)力。治理能力生產(chǎn)在黨建引領(lǐng)下，通過組織動(dòng)員推動(dòng)基層治理由單向壓力傳導(dǎo)向縣鎮(zhèn)村三級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，由社會(huì)組織和個(gè)人被動(dòng)參與向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，增加了治理主體間的理解和信任。黨組織、政府、社會(huì)組織以及民眾等治理主體間呈現(xiàn)良性互動(dòng)，激發(fā)治理整體合力，實(shí)現(xiàn)多維互動(dòng)治理，進(jìn)而推動(dòng)治理現(xiàn)代化。公共服務(wù)能力是基層主要的治理能力，基層社會(huì)治理很大意義上就是為基層群眾提供公共服務(wù)[33]。治理能力生產(chǎn)從發(fā)現(xiàn)民意到有效解決民眾訴求，提高了公共服務(wù)的可及性與精細(xì)化水平，提升了基層公共服務(wù)能力，推動(dòng)治理能力增強(qiáng)。

最后，治理能力生產(chǎn)是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要支撐。治理能力生產(chǎn)是基層治理制度與日常生活建立聯(lián)系的過程，治理能力生產(chǎn)增進(jìn)民生福祉和公共利益，促進(jìn)基層政府與民眾情感的融合以及聯(lián)系的深入。當(dāng)民眾的生活訴求得到及時(shí)回應(yīng)，借助基層治理制度平臺(tái)解決問題就成為民眾之間共同的社會(huì)慣習(xí)。如果民眾的揪心事、煩心事和操心事得到及時(shí)解決，那么民眾對(duì)政府和干部的滿意度和認(rèn)同度將得以提高。治理能力生產(chǎn)的過程和結(jié)果提升了政府形象，進(jìn)一步拓展了公共部門的合法性資源。

(三)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化何以可為

首先，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化要注重發(fā)揮黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)和多維互動(dòng)治理。一方面，充分發(fā)揮黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時(shí)基于黨建這一重要治理要素對(duì)多元治理主體予以賦能，凝聚基層社會(huì)治理共同體建設(shè)合力[34]。另一方面，創(chuàng)新和加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織“關(guān)鍵少數(shù)”示范帶頭作用，推動(dòng)基層治理措施有效實(shí)施。

其次，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化要關(guān)注和增進(jìn)民生福祉。“生活小事”是現(xiàn)實(shí)情境的表現(xiàn)，是民眾的衣食住行等與切身利益相關(guān)的具體事宜。“群眾的一樁樁‘小事’，是構(gòu)成國家、集體‘大事’的‘細(xì)胞’，小的‘細(xì)胞’健康，大的‘肌體’才會(huì)充滿生機(jī)與活力。”[35](p.26)注重改善民眾的生活是基層治理的重要目標(biāo)指向。基層治理要與民眾日常生活相結(jié)合，及時(shí)滿足他們利益訴求，解決其切身利益問題。同時(shí)應(yīng)擴(kuò)大基層治理的公共性和輻射性，增強(qiáng)政府回應(yīng)能力，提升民眾參與的積極性和主動(dòng)性，廣泛聽取民意、匯集民智，從而促進(jìn)基層政策的民主化、科學(xué)化和公平性。

最后，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化要加強(qiáng)基層智慧治理能力。創(chuàng)建以政府為主導(dǎo)的開放式治理平臺(tái)，大力推動(dòng)基層網(wǎng)格化治理，提升精細(xì)化服務(wù)水平；推進(jìn)基層治理積分制和清單制，建立健全發(fā)展清單、服務(wù)清單和治理清單，實(shí)現(xiàn)政府治理和公共服務(wù)的精細(xì)化、專業(yè)化。與此同時(shí)，完善智慧治理的平臺(tái)渠道。拓展公共服務(wù)平臺(tái)，完善網(wǎng)格化管理服務(wù)體系，為創(chuàng)新基層社會(huì)治理提供新載體、注入新活力，推進(jìn)線上線下基層治理協(xié)同進(jìn)步。此外，推進(jìn)治理重心下移。推動(dòng)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，組織黨員、干部下沉到基層，滿足群眾多元化需求，為群眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高群眾的獲得感和滿意度。

五、結(jié)語

基層治理現(xiàn)代化對(duì)國家治理效能提升具有基礎(chǔ)性支撐作用。治理能力并不是基層治理中自然而然存在的，它需要人為加以構(gòu)造并通過一定的中間機(jī)制生產(chǎn)出來。本文從制度化的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的全過程來探索基層治理能力得以生成的機(jī)制，發(fā)現(xiàn)“治理能力生產(chǎn)”是黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇。未來有關(guān)基層治理能力生產(chǎn)的研究還存在進(jìn)一步拓展的空間。一方面，基于因地制宜的思維，審視不同區(qū)域基層治理能力的生產(chǎn)機(jī)制可能存在的差異性。基層治理能力研究有待進(jìn)一步比較分析不同地區(qū)基層治理典型案例的做法和經(jīng)驗(yàn)，深入發(fā)掘基層治理能力生產(chǎn)的機(jī)制和路徑，豐富治理能力生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)研究。另一方面，加強(qiáng)基層治理能力提升機(jī)制和利用方式研究。關(guān)注基層治理能力提升機(jī)制的內(nèi)在邏輯及其如何在基層治理中更好地發(fā)揮作用，助力構(gòu)建基層治理能力利用的長效機(jī)制，發(fā)展中國式基層治理能力學(xué)術(shù)話語和理論體系，從而講好中國基層治理故事并增強(qiáng)學(xué)術(shù)傳播能力。