基于生態保護成本的跨界流域水生態保護補償標準思考

單開進 陳開寧 王 偉 章啟兵

水生態保護補償是實現水生態產品價值的重要方式，建立流域水生態保護補償機制是現階段水生態產品價值實現的主要途徑。尤其是跨界流域上下游橫向水生態保護補償有助于提升流域上下游協同治理能力、推動水環境質量改善。

水生態保護補償主要包括水生態保護補償和水生態損害賠償兩個方面。流域水生態補償機制是指為平衡流域水資源的循環利用，為恢復、維持和增強流域生態系統的生態功能，由流域水資源的受益者、污染者對貢獻者、受害者進行補償和賠償，以達到保護和改善流域水生態目的的機制。本文以提升公共服務保障功能為出發點，從水文循環過程和水生態系統服務功能的視角，著眼平衡跨界流域水資源的循環利用，以恢復、維持和增強流域水生態系統的生態功能來研究水生態保護成本法，重點界定水生態保護直接成本，并疊加基于分類核算為標準的間接成本（發展機會成本）和水生態損害賠償，構成水生態保護成本的要素體系，為建立以生態保護成本為主要依據的跨界流域水生態保護補償標準提供依據。

一、確定跨界流域水生態保護成本的邊界

關于跨界流域水生態保護補償邊界：一個區域要保持水資源的相對平衡和減少水流污染物通量，保持跨界流域上下游斷面水功能區達標，除降雨因素不可控外，控制蒸發和改善地表（地下）徑流是最有效手段。而控制蒸發的最有效措施就是減少裸露地表、增強植被覆蓋率以達到降低地表溫度、增加近地表空氣濕度，盡而實現減少地表的蒸發量。為此，在直接成本方面，應將流域內林業建設投入、自然保護區投入和因緩解水源涵養生態壓力移民產生的費用作為水生態保護補償直接成本。而改善地表徑流的最有效手段是采取水土保持措施，為此，應將流域內水土保持投入的成本作為水生態保護補償直接成本。在水文循環過程中，一部分水流被人類生活和工農業生產活動使用后再部分返回進入地表（地下）水流，返回的這部分水流攜帶著人類生產生活產生的污染物，對水流的生態服務功能產生直接影響，為減少影響，必須采取相應措施加以消減，以保持水流的生態服務功能不退化。這些措施主要包括減少農業面源污染、消減工業和生活出水污染物、工業農業節水減排和配套的水質水量監測等，應將這幾個方面的措施成本納入水生態保護補償直接成本。此外，因人類生產生活和自然災害造成水流生態服務功能已退化，無法滿足人類生產生活的需求，需要進行水生態修復的費用也應納入水生態保護補償直接成本。間接成本方面，因保護水流不受或少受污染，對工業、農業和政府的發展機會造成影響最大，應將工業、農業和政府發展機會的損失作為水生態保護補償間接成本。

關于跨界流域水生態損失賠償邊界：對于跨界流域水生態保護受益方和補償方是相互的，當上游水流不能滿足下游水功能區要求時，為滿足下游地區取（用）水戶取水水質要求，對農業、工業、生活、景觀用水和污水處理等采取綜合措施所需費用應作為上游地區的水流生態賠償成本費用。

二、建立與水流相關生態保護成本核算體系

跨界流域水生態保護成本核算體系涵蓋下游地區對上游地區的水生態補償和上游地區對下游地區的水生態賠償兩部分內容。

若流域跨界斷面水質達標，下游地區補償上游地區水生態成本核算公式為：

式中，M直為跨界流域上游水生態保護的直接成本，M間為跨界流域上游水生態保護的間接成本；直接成本核算公式為：

式中，MC1為水源涵養區提高森林覆蓋率的投入成本，主要包括：退耕還林、公益林建設、封山育林、林業資源保護等項目的相應投入。MC2為水土流失治理投入成本，主要包括：小流域綜合治理、坡改梯、溪溝整治等項目建設和運行投入。MC3為節水減排投入的費用，主要包括：小型蓄水設施建設費用，集中供水工程建設費用，工業企業節水設施改造費用，農田節水灌溉設施建設費用，農業渠道防滲費用等。MC4為生態移民投入成本，主要包括：移民補償款，基礎設施損失和建設等投入。MC5：若上游地區為自然生態保護區，可參照王昌海等提出的秦嶺自然保護區群保護成本計量研究成果，將保護區的直接投入成本、間接投入成本和機會成本累加投入作為自然保護區的投入成本。若投入成本核算中與其他成本內容有重復的，應預以核減。MC6為農業面源污染治理的投入成本，主要包括：畜禽養殖的污染物收集處理費用，沼氣設施建設費用，面源污染治理工程措施投入費用，改變農業耕作方式和減少農藥化肥施用量發生的相應費用等。MC7為工業和生活污水處理費用，主要包括：城鎮（村）生活污水和工業廢水的處理設施及其配套設施的建設、運行維護費用，垃圾處理設施的建設、運行和維護費用等。MC8為雨污分流改造投入費用，主要包括雨污分流建設和運行維護管理費用。MC9為流域上游水生態修復費用，主要包括：水生態濕地建設及運行維護費用、底泥清淤費用、水生植物構建費用、生態護坡費用等。MC10為水質水量監測費用，主要包括：建設水質、水量監測站點和購買儀器設備的費用及水質、水量監測站點的運行維護等費用。MC11為上游地區生態保護科研等費用，主要包括：科技攻關、科普宣傳教育等項目的投入及運行管理費用。

間接成本費用公式為：

M1i為農業機會成本，主要包括：種植業（N1i）、畜牧業（N2i）和漁業（N3i）三個方面，核算公式為：

M2i為工業機會成本，選擇與水源涵養區地理位置相近、產業結構相似的地區，但沒有作為水生態保護的地區作為參照地區。

式中，GDPn損為上游保護后第n 年的人均第二產業增加值損失，Nn為上游第n 年的人口總量；mn為收益調整系數，由上游保護后第n 年的財政收入與當年GDP 的比值確定。

M3i為政府機會成本，主要包括：工業、種植業、畜牧業和漁業流入市場的商品稅收損失。

式中，M2i、N1i、N2i和N3i分別為工業、種植業、畜牧業和漁業機會成本損失，Ri為稅收率。

若流域跨界斷面水質不達標，依據附表水流生態損害賠償界定內容，賠償公式為：

式中，E 為上游對下游地區的生態損害賠償量。E1為因流域跨界水質不達標造成下游直接取用該水的農業經濟損失量，主要包括種植業、畜牧業、漁業減產損失。E2為因流域跨界水質不達標造成下游直接取用該水的工業企業停產或增加水處理工藝造成的損失。E3為因流域跨界水質不達標造成下游城鄉居民生活取用水改進處理工藝或因無法使用該水源而另開辟新水源增加的費用。E4為下游污水處理廠因流域跨界水質不達標需要改進處理工藝所產生的費用。E5為因流域跨界水質不達標造成下游水體整體功能或部分功能喪失，需采取水生態修復措施產生的費用，包括底泥清淤、水生生物操控、應急生態補水等費用。

三、基于成本核算的跨界流域水生態保護補償標準需要研究的問題

一是流域跨界水生態保護補償標準核算有多種方法，基于成本的核算方法更能體現公平性，為了避免單純成本補償（賠償）核算的局限性，可以通過在不同地區試點實驗修正相關系數來改進核算方法，并與水環境容量價值法、水資源保護價值法等方法進行相互驗證，確保以成本核算為主要依據的核算方法更加科學合理。

二是成本核算以年度為計算單位比較科學。一方面，各項經濟社會發展指標比較完整，也比較好收集，便于進行系統分析核算；另一方面采取水污染綜合指數法、污染物通量法等方法界定年度水質類別和污染物貢獻率也完全可行，如新安江流域水環境補償試點實施方案和安徽省水環境生態補償實施方案，都采取以年度為單位進行補償（賠償）核算。

三是跨界流域可能涉及多個行政區域和多個跨界水流斷面，某個跨界斷面對其下游區域來說是上游，對其上游來說就是下游，要堅持生態共享、損害共擔的原則，在進行水生態補償核算時，應以跨界水流斷面為分水嶺，分別核算上游幾個地區的水流生態保護貢獻率，并按貢獻率大小接受下游地區的生態補償；在進行水流生態賠償核算時，也應以上游各跨界斷面間污染物貢獻率（生態保護損失率）的大小分攤生態賠償金額。

四是補償形式要靈活多樣，堅持以橫向補償為主，縱向補償為輔；要結合上下游地區經濟社會發展情況，以成本核算費用為基礎，采取多種措施增強受償地區的造血功能。

四、結語

以水生態保護成本為主要依據的流域水生態補償標準雖然可以彌補流域上下游的水生態建設者在生態建設中所付出的額外成本，并保證其在生態建設中依然擁有與生態建設前一樣的收益。但是，從純理論角度來看，該補償額度只是補償多付出的成本，生態建設的外溢效益還不能完全體現。為此，以成本費用為依據的水生態補償（賠償），還需要進行大量的實踐論證，需要在試點的基礎上進一步完善。在當前我國普遍缺乏對流域水生態建設者進行經濟補償，生態系統服務的受益地區缺乏補償意識的前提下，以流域上游生態建設者在水生態保護中付出的直接成本和間接成本作為補償額度和以水生態損害成本費用作為生態賠償額度，相對來說是補償方和受償方較為容易達成協議的補償標準確定方式，具有較好的現實可行性，能起到生態保護與建設的激勵作用■