打造改革樣本 開拓高質量發展新空間
——浙江省“標準地”改革的實踐與創新

□ 朱紅 安宴

在土地資源約束日益趨緊的情況下，優化土地資源配置、提高土地節約集約利用效率是實現高質量發展的必由之路，也是地方政府土地資源配置制度創新的著力點。浙江省人多、山多、地少，過去的粗放增長模式造成土地資源錯配低配、市場供需矛盾突出，不僅急需擴充供應量，更急需提高土地配置效率，激發市場活力。2017年，浙江省開啟“標準地”改革試點，并迅速在全省推廣，多次獲得國務院肯定和表揚，在深化土地要素市場化、優化營商環境和項目全生命周期管理等方面，具有較強的示范性、推廣性和借鑒性。

發展歷程

“標準地”，顧名思義就是“帶著標準出讓的土地”，即土地在出讓前已完成投資、環評、建設、畝均稅收等區域評估，并實行標準化管理的國有建設用地。近些年，浙江省作為全國“標準地”改革的發源地，從試點先行到全省推廣，再到深化探索，堅持市場配置的決定性作用與更好地發揮政府作用相結合，堅持減輕企業負擔與提升政府服務水平相結合，堅持正向激勵與反向懲戒相結合，堅持“標準地”與“畝均論英雄”改革相結合，形成并不斷豐富了“標準地”改革的內涵。

先行試點。2017年8月，浙江省德清縣開展“標準地”改革試點，出臺《“標準地”試點德清縣實施方案》，提出圍繞深入推進區域評價制度、建立指標體系、加強聯審機制、明確履約責任、強化事后監管等內容，并先后在高新技術產業開發區、特色小鎮等重點區域出讓10余宗“標準地”，企業用地效率大幅提高，營商環境進一步優化，有力破解了企業用地配置不夠精準、行政審批耗時較長等難題。

全省推廣。2018年8月，浙江省印發《關于加快推進“標準地”改革的實施意見》《企業投資工業項目標準地工作指引》《關于深化“畝均論英雄”改革的指導意見》等文件，明確“定標出讓、對標拿地、對標施建、對標驗收、對標監管”的五步推進法，制定“標準地”制度體系、考核體系和監管體系，建立對企業投資項目的全要素、全周期管理。2020年底前，除負面清單外，全省全部實現新批工業用地按“標準地”出讓。

深化探索。2021年以來，浙江省積極探索金融、倉儲等服務業項目“標準地”出讓制度，建立“標準化”數字地圖，完善土地出讓信息數據，應用大數據分析與評價方法，實現數字化與標準化相結合，提供用地出讓信息，產業規劃和產業導向等內容，為企業提供更為精準科學有效的信息服務。建立數字化監管機制，持續提升土地節約集約利用水平。2022年2月，修訂完善《企業投資工業項目“標準地”工作指引（2022年版）》，進一步完善工作機制，細化更新指標體系等內容。

主要做法

完成“標準地”區域評估，確保企業拿地即開工。浙江省印發《關于全面推行“區域環評+環境標準”改革的指導意見》，提出符合約定條件的項目，不再開展“單個項目評估”，變為“區域整體評估”。即在符合國土空間規劃的前提下，省級以上經濟技術開發區、高新技術產業開發區、產業集聚區、特色小鎮等重點區域，完成區域能評、規劃環評、防洪評價、水資源論證、地質災害危險性評估等內容。根據評估情況，完善項目準入要求，嚴格執行“凈地”出讓規定，確保具備項目開工必需的通水、通電、通路等基本條件，為“標準地”落地提供堅實基礎。

建立標準地指標體系，助力企業產業結構調整。2018年，浙江省印發《新增工業用地項目“標準地”指標體系（試行）》，堅持綠色、發展、質量、效益、創新原則，并與“畝均論英雄”相銜接，明確投資、能耗、環境、建設、畝均稅收、研發投入等6項指標。在此基礎上，聚焦區域金融、電子商務、大數據、云計算、軟件業、文化創意業、生物醫藥、高端裝備等優勢產業，進一步明確不同行業建設用地控制性指標，積極引優選優高質量產業項目。同時，探索硬性指標與人才、科技、品牌等軟性指標結合，將項目發展與吸引人才基金、人才貢獻、資源配置等深入融合，項目發展越好、人才越優的企業，政府支持力度越大。

明確標準地出讓流程，提高土地市場配置效率。《關于加快推進“標準地”改革的實施意見》明確“標準地”出讓四大流程，一是事先作評價。完成區域評估后，出具評估報告書，并向社會公示，做到“凈地”按標出讓。二是事前定標準。根據“標準地”指標控制體系，明確各行業新增項目用地標準的投資、能耗、環境、建設、畝均稅收等控制性指標。三是事中作承諾。“標準地”出讓時，按照確定的關鍵性控制性指標，完善項目竣工驗收、達產復核及不動產登記辦理等具體辦法，明確用地標準、履約標準、違約責任等，簽訂承諾書。四是事后強監管。在企業拿地后的不動產權證上有附加條款，包括限定竣工、達產日期，在約定日期前完成響應的標準才能取得完整的權證，并對用地項目分階段審查驗收，全流程納入信用監管體系并根據履約情況予以獎懲。

建立健全獎懲機制，激發“標準地”市場主體活力。根據項目投資強度、平臺能級、行業類別的差異，把獎懲標準與項目掛鉤，因地制宜劃定獎懲最低最高基準線，充分利用“畝均稅收”這一硬杠桿，設置“提前達產獎”“按期達產獎”，實施差別化梯度獎懲措施。同時，細化優化獎懲細節，為因不可抗力因素未能達標的項目，給予適當的“緩沖期”，對“嚴重失信”企業實行動態消榜管理，對符合條件的失信企業進行信用修復。

構建用地監管制度，強化后續監管流程。為加強履約監管，設置履約評價指標體系，并明確各指標的權重、數據信息、數據來源、計算方法，由監管部門做出履約評價，分為優秀、良好、中等、較差4個等級，考核評價得分較低的，采取相應懲戒措施。同時，將企業投資項目信用信息錄入數字地圖數據平臺，根據信用評價登記實施分類監管，監管結果記入信用檔案，并作為享受差別化優惠政策的重要參考。

創新之處

浙江省的“標準地”改革是深化土地供給側改革、“放管服”改革和優化營商環境的生動實踐和具體示范，對深化全國土地要素市場配置具有重要的借鑒意義。

土地供給側結構改革的創新之舉。改革前，土地供給與項目審批存在“兩張皮”現象，對于招商的企業，缺乏環境評價、地質災害防御等綜合性評估，通過“標準地”改革，明確企業投資項目的畝均稅收等硬約束指標，以數字化賦能“標準地”改革，將招商要求、空間區位、周邊配套信息全方位向社會公布，嚴格項目準入門檻，引導企業按需拿地，推動產業用地的結構調整和市場化配置，提升土地節約集約利用水平。

項目全生命周期監管的創新之舉。改革前，由原來的“事事審批、事先審批、一事一批”的審批制度，轉變為“標準一張表、標準一單清、標準一塊地”的簡約化審批流程。通過實施“標準地承諾制”改革后，打破了地方各部門之間的溝通協調障礙，將原來投資項目開竣工環節的監管，轉變為通過信用監管，即從拿地前的公開、開工前的審批、項目建設、竣工驗收、達產復核、綜合效益評價等全生命周期開展監管與服務，破解了長期以來“重審批輕監管”的頑疾。

優化營商環境和新型政企關系的創新之舉。“標準地”改革是深化放管服改革的創新之舉，政府由之前的“事后提要求”轉變為“事前定標準”，政府由“審批者”角色轉變為“監管者”角色，以更精準的“管”轉變為“放”和“服”。按照競爭擇優的原則，探索新型招商供地模式，推動土地資源流向優質企業、優質項目，真正實現以市場選項目、引項目，規避“尋租”行為的發生，營造良好的營商環境。