優(yōu)化鄉(xiāng)村國土空間 激活資源要素活力
——關(guān)于全域土地綜合整治的“四個邏輯”

□ 白世強 關(guān)健

開展全域土地綜合整治，是在新發(fā)展階段落實新發(fā)展理念、解決鄉(xiāng)村國土空間開發(fā)保護(hù)問題、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。近年來，各地積極穩(wěn)妥推進(jìn)全域土地綜合整治試點工作，在優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間布局、節(jié)約集約用地、保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求等方面取得了一定成效，但也存在系統(tǒng)性不足、部門協(xié)調(diào)配合不夠、政策運用偏差等問題。為促進(jìn)全域土地綜合整治工作持續(xù)健康開展，需要在理論、技術(shù)、政策、實踐等層面進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗、明晰思路。

理論邏輯

新時代的全域土地綜合整治是一項系統(tǒng)性、實踐性、創(chuàng)新性很強的工作，應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，厘清農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間、山水林田湖草全要素之間的邏輯關(guān)聯(lián)，指引全域土地綜合整治工作健康開展。

堅持系統(tǒng)整體觀念。分析整體與局部、內(nèi)部與外部之間的相互聯(lián)系和作用，識別突出問題，采取針對性措施，對全域國土空間和自然資源全要素進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計，對確需整治的農(nóng)田、村莊、山林、水系進(jìn)行系統(tǒng)治理，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化。

實行全域全要素整治。在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，科學(xué)編制全域土地綜合整治實施方案，細(xì)化規(guī)劃設(shè)計，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，開展田水路林村全要素系統(tǒng)整治。歸并碎片化農(nóng)用地，完善農(nóng)田灌排設(shè)施和防護(hù)林網(wǎng)，建設(shè)清潔田園，促進(jìn)耕地集中連片、提質(zhì)增效；整治閑置和低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地利用的集約程度和承載能力；統(tǒng)籌開展廢棄地復(fù)墾、垃圾污水治理、河渠坑塘水生態(tài)環(huán)境整治，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

技術(shù)邏輯

全域土地綜合整治涉及耕地和生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個領(lǐng)域，需要在規(guī)劃、設(shè)計、施工等多方面加強技術(shù)支撐保障。

統(tǒng)籌現(xiàn)代化與特色化發(fā)展方向。對于平原地區(qū)的鄉(xiāng)村，農(nóng)用地整治以建設(shè)集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為導(dǎo)向，適應(yīng)現(xiàn)代化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)發(fā)展需要；對丘陵山區(qū)的農(nóng)用地，以減少水土流失、建設(shè)特色生態(tài)田園為導(dǎo)向，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，為鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造條件；對于城郊地區(qū)的農(nóng)用地，要完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，開展適度的景觀建設(shè)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)。村莊建設(shè)用地整治要根據(jù)村莊分類，按照“城市品質(zhì)、鄉(xiāng)村味道”思路，打造不同類型的美麗村莊。集聚提升類村莊加大要素投入，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供土地要素保障；對城郊融合類村莊，通過土地整治，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，優(yōu)化居民生活環(huán)境，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展樣板；對特色保護(hù)類村莊，要突出對歷史文化名村和傳統(tǒng)村落的保護(hù)，優(yōu)化提升鄉(xiāng)村聚落環(huán)境、傳統(tǒng)建筑肌理、歷史古跡遺產(chǎn)等人文特色空間；對拆遷撤并類村莊，積極穩(wěn)妥開展廢棄宅基地、工礦用地及其他建設(shè)用地復(fù)墾，實現(xiàn)減量化資源盤整。

探索綠色低碳生態(tài)型土地整治技術(shù)方法。農(nóng)用地整治涉及的土地平整、農(nóng)田水利、防護(hù)等工程要融入生態(tài)理念和生物保護(hù)措施，采用耕作層剝離回填、生態(tài)襯砌、生態(tài)凈化等技術(shù)，打造綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)廊道、生物通道，保護(hù)鄉(xiāng)村景觀和生物多樣性、生態(tài)過程的完整性。村莊整治注重活化利用歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，在保持原有外觀風(fēng)貌、典型構(gòu)件基礎(chǔ)上，通過加建、改建和添加設(shè)施等方式適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)生活需要。對工礦廢棄地堅持“以用定治”原則，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益多贏。生態(tài)修復(fù)應(yīng)以自然恢復(fù)為主，尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性，盡可能減少人工干預(yù)。

政策邏輯

創(chuàng)新自然資源保護(hù)利用政策，加強與相關(guān)部門政策和工作的融合，發(fā)揮政策的引導(dǎo)和保障作用，促進(jìn)全域土地綜合整治工作取得實際成效。

充分運用自然資源政策。建設(shè)用地整治節(jié)余的指標(biāo)，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，優(yōu)先通過省級交易平臺在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。整治產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)，納入省級補充耕地指標(biāo)庫并優(yōu)先交易。對依法登記的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民個人通過自營、出租、合作、入股等方式，用于農(nóng)產(chǎn)品加工、電商、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在項目區(qū)試行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村振興提供資金和土地支持。根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑觀光等產(chǎn)業(yè)布局分散的實際需要，實行“點狀供地”等靈活多樣的供地方式。

加強相關(guān)政策和工作融合創(chuàng)新。將農(nóng)用地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等疊加融合，提升糧食產(chǎn)能，維護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康；將農(nóng)村建設(shè)用地整治與人居環(huán)境整治和污水治理、森林鄉(xiāng)村建設(shè)等相結(jié)合，打造美麗宜居鄉(xiāng)村；將農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地政策與“一村一品”、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；將歷史遺留礦山環(huán)境治理與國土綠化、水土流失治理等相結(jié)合，重塑山清水秀的生態(tài)空間。

完善市場主體參與機(jī)制。完善社會資本參與全域土地綜合整治并獲得合理收益的政策機(jī)制，實現(xiàn)收益在政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的合理配置，破解整治資金來源問題。以整治產(chǎn)生的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)收益分配為核心，構(gòu)建指標(biāo)開發(fā)價值實現(xiàn)機(jī)制；以剩余礦產(chǎn)資源、耕作層土壤剝離利用為重點，形成資源再開發(fā)價值實現(xiàn)機(jī)制；以優(yōu)先取得修復(fù)治理土地的使用權(quán)等為核心，構(gòu)建空間開發(fā)權(quán)益實現(xiàn)機(jī)制。

實踐邏輯

堅持從實踐層面落實理論理念、政策制度和技術(shù)方法，實施一批全域土地綜合整治試點項目，為從更大范圍開展土地整治工作積累經(jīng)驗。

完善組織管理機(jī)制。加強縣、鄉(xiāng)級政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，自然資源部門發(fā)揮牽頭作用，相關(guān)部門協(xié)同配合，共同推進(jìn)整治項目規(guī)劃和實施。充分運用自然資源“一張圖”“天眼”系統(tǒng)等信息化手段，進(jìn)行全程監(jiān)管。制定工程驗收標(biāo)準(zhǔn)和績效評價辦法，在項目竣工后進(jìn)行評定。在社會資本參與的流程、模式方面，由政府組織制定項目區(qū)整治實施方案，社會資本通過市場競爭方式取得整治的全部或部分項目的資格權(quán)，在政府部門監(jiān)管下開展設(shè)計、施工等具體工作。

建立多元化投融資渠道。發(fā)揮財政資金撬動作用，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”原則，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利、危舊房改造等各類涉農(nóng)資金集中用于試點；引導(dǎo)支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，保障項目前期資金投入；吸引市場主體參與投資整治項目，通過整治產(chǎn)生的土地指標(biāo)、剩余礦產(chǎn)資源開采等收益，使市場主體參與土地綜合整治獲得合理的資金或權(quán)益回報。在具備條件的傳統(tǒng)村落探索“古屋貸”等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，以收儲、托管等形式進(jìn)行資本融資，用于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治、古屋拯救改造及休閑旅游開發(fā)等。

探索多種模式和機(jī)制。以全域土地綜合整治為基礎(chǔ)，探索“全域整治+城鄉(xiāng)融合”“全域整治+鄉(xiāng)村旅游”“全域整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“全域整治+特色產(chǎn)業(yè)”等促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的不同模式；在實施機(jī)制方面，探索政府與社會合作、委托代建、群眾自發(fā)組織實施等整治模式；在復(fù)合利用國土空間方面，探索發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、“林-光-畜”、“漁光互補”等模式，疊加鄉(xiāng)村旅游等服務(wù)業(yè)，使有限的國土空間產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)、社會效益。

強化專業(yè)技術(shù)力量支撐。在項目規(guī)劃設(shè)計階段，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊作用，深入了解地方實際和群眾意愿，形成科學(xué)合理又富有特色的規(guī)劃設(shè)計方案；在實施過程中，切實加強施工管理，確保工程不偏離設(shè)計要求；在項目完工之后，還需要一定時期的運行維護(hù)。對于依托歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落發(fā)展文化旅游的整治項目，強化風(fēng)景園林、鄉(xiāng)土建筑設(shè)計、文化旅游等專業(yè)技術(shù)力量的作用，實現(xiàn)人居與自然、產(chǎn)業(yè)與景觀相得益彰，各類設(shè)施完善的整治成效。

實現(xiàn)農(nóng)民主體地位和全方位參與。全域土地綜合整治方案和項目規(guī)劃設(shè)計要進(jìn)行公示，充分征求群眾意見建議；土地整治涉及的項目實施、宅基地和公共服務(wù)設(shè)施選址、土地權(quán)屬調(diào)整、土地指標(biāo)收益分配等要納入村務(wù)公開重要內(nèi)容，運用民主決策機(jī)制，充分聽取和尊重群眾意愿，接受群眾監(jiān)督，使整治成果造福人民群眾。