如何做好工程總承包（EPC)模式下的設計變更管理

文／張亞雄 南通中房工程建設監理有限公司 江蘇南通 226011

引言：

工程總承包（EPC)是國際通行的建設項目組織實施方式，在我國的發展路徑大致如下：

（1）2014 年7 月，住房和城鄉建設部印發《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》,倡導我國工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵具備管理資源和能力的工程設計和施工企業開展工程總承包業務。

（2）2016 年2 月，中共中央國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確提出要“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”。

（3）2016 年5 月，住房和城鄉建設部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》，明確提出開展工程總承包試點。

（4）2017 年4 月，住房和城鄉建設部印發《建筑業發展“十三五”規劃》，提出在“十三五”時期，要提高行業的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業。

（5）2017 年5 月4 日，住房和城鄉建設部發布第1535 號公告，批準國家標準《建設項目工程總承包管理規范》(GB/T50358-2017))自2018 年1 月1 日正式實施。

（6）2019 年12 月，國家發展改革委員會、住房和城鄉建設部聯合印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，自2020 年3 月1 日起正式施行。

（7）2020 年11 月，住房和城鄉建設部、國家市場監督管理總局聯合印發《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF2020-0216)，自2021 年1 月1 日起執行。

因不同于傳統的施工總承包模式，自推行工程總承包制以來有了 一些新情況和新問題的出現，這就需要廣大工程建設者去不斷摸索和創新工程管理的方式方法，從而才能不斷提高自身工程管理的能力和水平。筆者現就在全程參與二個大型EPC 工程項目建設時的所見所得，對EPC 模式下的設計變更管理闡述個人觀點。

1、設計變更

在工程建設領域，變更是指在合同履行過程中合同狀態發生變化時，發承包雙方所采取的最主要的一種應對變化措施。在合同履行過程中，變更一般有合同變更和工程變更二大類形態，而工程變更又包含設計變更和其他變更二類。設計變更是因設計變化而導致的變更，在建設規模、建設范圍、設計標準和技術規范等方面對設計圖紙進行的修改、補充和完善。

1.1 設計變更對工程建設的影響

由于工程建設是一個動態的過程，受不確定性因素影響較多，而設計時段則處于相對靜態。在工程建設過程中，業主的建設意圖、功能需求、政策的變化、規范的調整、設計標準更新、施工現場條件改變等因素都可能產生設計變更。設計變更一旦產生，對工程的質量狀態、安全狀況、施工進度、造價控制都或多或少地產生一定的影響，所以必須加強管理，謹慎對待。

1.2 二種合同狀態的設計變更要求對比

《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201)（以下簡稱“施工合同”）和《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）（以下簡稱“總承包合同”）都對變更權限、變更程序、變更執行、變更估價、爭議處理提出了明確要求，但相比較之下，還是有一些明顯差異，現舉二例如下：（1）對變更范圍約定的文字表述不同。《施工合同》約定將以下情形視為變更行為：增加或減少合同中任何工作，或追加額外的工作；取消合同中任何工作，但轉由他人實施的工作除外；改變合同中任何工作的質量標準或其他特性；改變工程的基線、標高、位置和尺寸；改變工程的時間安排或實施順序。《總承包合同》未對變更范圍做出明確規定。筆者認為這是為區別工程總承包模式（EPC）與施工總承包模式二者之間不同性質而有意為之的，其根源在于設計出圖的先后次序，前者是在出具完整的設計圖紙后進行招標的，能夠做出以上明確要求，而后者是在招標后才出具完整的設計圖紙，設計過程中可以通過充分的交流和溝通，事先予以明確，將靜態信息進行動態消化吸收，但這樣操作的缺陷是易對合同工期、造價等帶來影響。（2）《施工合同》第10.3.1 條款的要求是：發包人提出變更的，應通過監理人向承包人發出變更指示，變更指示應說明計劃變更的工程范圍和變更的內容；《總承包合同》第13.1.1 條款的要求是：變更指示應經發包人同意，并由工程師發出經發包人簽認的變更指示。按筆者理解，變更權限只能由發包人獨自享有，是否變更最終由發包人決定。此處“監理人”的定義已廣為人知，而對“工程師”的這個特指定義，與以往對工程師的定義略有不同，在《建設項目工程總承包合同（示范文本）GF-2020-0216》中是這樣定義的：是指在專用合同條件中指明的，受發包人委托按照法律規定和發包人的授權進行合同履行管理、工程監督管理等工作的法人或其他組織，該法人或其他組織應雇用一名具有相應執業資格和職業能力的自然人作為工程師代表，并授予其根據本合同代表工程師行事的權利。顯然，“工程師”的定義較“監理人”更為寬泛，“工程師”的定義內容包含了“監理人”，這是為適應部分工程項目不實行監理制而做的調整。其他在變更估價原則和變更估價程序方面表述內容的差異，不是本文討論的重點，暫不展開。

1.3 二種不同合同狀態的設計變更程序對比

（1）《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201)中的變更程序如下：

①發包人提出設計變更的情況：

②監理人提出設計變更的情況：

③承包人提出設計變更情況：

④設計人提出設計變更的情況：

（2）《建設項目工程總承包合同(示范文本）》(GF-2020-0216）中的變更程序如下：

①發包人提出設計變更的情況：

②工程師提出設計變更的情況：

③工程總承包人提出設計變更的情況：

在對比二種合同狀態下的設計變更流程后，可以得出以下結論：變更權限未變，僅為發包人擁有，具有唯一性，這充分體現了誰出錢誰主張的合同原則；實施主體未變，仍由承包人負責實施，在其自身利益得到保障的條件下，按合同履約是其首要義務；變更程序有所差別，因設計人不再直接服務于發包人，而是由其自身（設計人為主方）或組成聯合體（設計人為其中一方）為發包人提供服務，此時其利益獲取機會仍在延續，考慮問題的立腳點和出發點發生了變化，與傳統施工總承包模式下“獨善其身”的境況大有不同。

2、工程總承包（EPC)模式下的設計變更特點和存在問題

《建設項目工程總承包管理規范》（GB/T50358-2017) 中第二條對工程總承包定義如下：從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。由此可見，這種承包方式與傳統的承包方式有著一些明顯的不同之處，主要是勘察、設計任務從建設單位工作任務中移出，轉而由工程總承包單位或設計、施工單位組成的聯合體實施。關于這種模式的優點已有眾多學者和專家進行了闡析，筆者在此不再贅述。主要想從運用這種新模式過程中產生的一些新問題入手進行剖析，為提高工程管理水平和工作效率做一些有益的探討，創新管理思路，豐富管理手段，提前或及時預防問題的發生，當有問題發生時，能合理妥當地進行處理，減少糾紛的產生，有序推進工程建設。在此方面主要存在的問題有：

（1）目前由于有關工程總承包（EPC）模式的有針對性的具體規定還不全面，不能完全覆蓋到工程總承包（EPC）模式的每一個環節，雖然經過一段時間的試點，積累了一些經驗，也出臺了若干規定，但要全面解決新形勢下出現的新問題尚需時日。

（2）因試點和全面推行工程總承包（EPC）模式的時間不長，完全具備這方面工程管理經驗和能力的企業不多，大多數設計、施工企業正處于轉型升級階段，在具體業務開展過程中難免存在這樣那樣的問題。

（3）在從施工總承包模式向工程總承包（EPC）模式的轉變階段，發承包雙方對自身責、權、利的轉變不能完全認識清楚，工作邊界劃分也不清晰，導致雙方在合同履約過程中容易產生分歧。具體到設計變更這項工作上，建設目標、功能需求、技術標準、材料和設備的選型參數等能否準確定位，都會對設計變更帶來影響。

（4）由于誠信意識的缺失，合同雙方利用對方的疏忽和漏洞從而獲利的現象時有發生，尤其是承包人掌握了設計的主動權，可以做的比以前更巧妙、更隱蔽。

（5）采用工程總承包（EPC）模式的項目一般在可行性研究或者方案設計或者初步設計完成后即開展招標，最高限價是依據投資估算或者概算確定的，招標控制價則在此基礎上再乘以一定的下浮率。由于此時沒有能詳清計算工程量的完整施工圖紙，有可能因發包人投資估算、概算有誤或者下浮率定的較大，又或者因承包人投標報價偏低，在中標后，承包人想盡一切辦法利用手中的設計權通過設計變更變相地降低成本，從而獲利。

3、解決問題的措施和方法

3.1 加大政府的監督管理力度，強化建筑市場信用體系的效用

進一步規范發承包雙方的行為，充分發揮第三方咨詢機構的作用，持續營造誠信經營氛圍，提高企業自律自覺意識，發揚光大契約精神，從管理的源頭抓起，從而才能保證設計變更控制在合規合理合情的范圍，減少工程糾紛，有利于工程建設推進。

3.2 發包人方面

（1）應準確定位工程項目建設目標、建設規模、功能需 求、技術標準，明確需使用材料和設備的各項指標和參數，詳實、完整、及時地提供基礎資料，充分做好各項前期準備工作。

（2）在進行投資估算或概算時，盡量使計算結果符合工程實際情況，偏離幅度要控制在一定范圍內，合理確定招標控制價，采用綜合評估法評標，不以最低價為追求目標，從而減少自身不必要的投資風險。

（3）在承包人設計施工圖前（包括專業工程設計），需進一步與其充分交流設計意圖和功能需求；設計過程中，發包人與工程師除關心設計進度外，還需及時查看設計意圖和功能需求在圖紙上的落實情況，發現問題及時糾偏；當完整設計圖紙出具后，發包人與工程師應仔細審查和核對，以免施工過程中發現時，增加相應的工作難度。

（4）一旦發生設計變更需求，發包人應及時根據合同和設計任務書做出對工程建設有利的決策，如自身需求發生變化，以及合同約定的調價情況出現，則相應地予以調整合同價格。

3.3 承包人方面

（1）承包人應充分認識到設計是做好工程總承包項目的前提，是將發包人對項目的功能需求和要求轉化為項目產品的書面描述，與合同和設計任務書的要求相符合。

（2）設計工程師要充分了解項目背景及工程概況，明確項目的定位和目標，深入理解和消化發包人的建設意圖和要求。設計前，進行現場踏勘，充分了解現場情況，認真收集設計依據和基礎資料，并進行有效性和適宜性的評價；設計過程中，建立與發包人和工程師的溝通機制，及時將遇到的問題和困難向其反映，妥善地加以解決，充分滿足發包人的參與需求和知情權；設計任務完成后，開始施工前，做好設計交底工作，說明設計意圖，解釋設計文件，明確設計對施工的技術、質量、安全和標準的要求。

（3）設計工程師要隨時了解工程進展情況，在有設計變更需求產生時，一定要恪守職業操守，認真評審該設計變更對施工、采購的影響，對已完工部分的影響，以及對投資、進度、合同履約的影響，做出設計變更是否合理可行的判斷，依法、依規、依約出具變更手續，不能因為設計、采購、施工一體化而討巧牟利。

3.4 工程師方面

（1）作為具有工程管理經驗的第三方，一定要做好設計管理工作，根據工程總承包（EPC）模式的特點，編制相應的工作大綱和規劃，指導這方面工作能高效有序地開展。

（2）在前期策劃階段，應充分了解發包人的功能需求和建設目標，協助發包人明確設計任務書的內容；在報批報審階段，協助發包人做好方案比選和優化設計的工作，確保設計方案滿足發包人的功能需求、質量要求和標準；在初步設計階段，協助發包人審查設計圖紙與投資估算或概算的匹配性，滿足限額設計要求；在施工圖設計階段（包括專業工程設計），除常規內容的審查外，應重點審查施工圖中所選用的施工工藝、材料、設備等是否滿足合同和設計任務書的要求。

（3）在施工過程中，嚴格監督承包人按已審查通過的施工圖紙施工，不允許承包人擅自對施工圖紙做出任何修改。

（4）一旦有確需設計變更的需求發生，則應依據職業經驗做出科學公正的判斷，并及時將信息反饋給發包人，并協助發包人做出決定，發包人同意變更后，則交由承包人的設計工程師出具相應手續并督促實施和驗收。

結語：

任何一種新的組織實施方式和管理模式的誕生與發展，其道路注定不會是一帆風順的。工程總承包（EPC）模式作為國內工程建設領域一次全新的改革，它涉及的面之廣、量之大、度之深，是前所未有的。工程建設者一定要以全新的理念、全過程的思維、全面的質量概念和全局的擔當意識，從組織行為和管理入手，不斷探索研究，不斷積累經驗，想方設法去解決新形勢下出現的新問題，持續提高自身的管理水平和能力，與國際先進生產力同步，爭取更大發展空間。