全球糧食不安全形勢下保障中國糧食安全的邏輯思維與戰(zhàn)略取向

王曉君 何龍娟 王國剛

百年變局疊加世紀(jì)疫情，引致世界經(jīng)濟復(fù)蘇艱難。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界糧食計劃署預(yù)警，全球糧食形勢已處于嚴(yán)重不安全狀態(tài)［1］。地緣政治沖突、極端氣候、新冠疫情等多重因素的綜合影響正危及糧食生產(chǎn)和獲取能力，導(dǎo)致全球糧食供應(yīng)鏈中斷［2］、化肥等投入品成本創(chuàng)歷史新高［3］、食品價格飆升、財政投入空間受限，全球農(nóng)業(yè)及糧食體系受到嚴(yán)重沖擊，中東及非洲國家處于糧食不穩(wěn)定狀態(tài)，而此時一些糧食出口大國還紛紛采取限制出口來保障其國內(nèi)供應(yīng)，致使形勢雪上加霜［4］。《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告顯示，2021年，全球受饑餓影響人數(shù)增加到8.28億人，距離到2030年消除一切形式的饑餓、糧食不安全和營養(yǎng)不良的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)［5］。中國是人口大國、糧食生產(chǎn)大國，也是糧食進(jìn)口大國，國際糧食形勢動蕩必然會對中國糧食安全產(chǎn)生一定影響。在不利的國際環(huán)境下，中國如何保持戰(zhàn)略定力，制定應(yīng)對預(yù)案，增強抵御國際市場沖擊的韌性，對于14億人口端牢“中國飯碗”意義重大。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足世情國情糧情，確立了新糧食安全觀，明確了國家糧食安全戰(zhàn)略，提出從全局看糧食問題，“不能把糧食當(dāng)成一般商品，光算經(jīng)濟賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠(yuǎn)賬”，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，這些重要論述為中國應(yīng)對全球糧食危機提供了根本遵循和方向［6］。站在第二個百年奮斗目標(biāo)的新征程上，糧食安全問題比任何時候都要關(guān)鍵，是國家安全的重要基石。為此，必須要站在國際視角，居安思危，深刻剖析中國糧食安全的形勢特征及面臨的潛在風(fēng)險和挑戰(zhàn)，審時度勢，做好戰(zhàn)略謀劃，為在國際不利變局中開辟中國特色糧食安全新格局做好充分準(zhǔn)備。

一、全球糧食不安全形勢對中國糧食安全的傳導(dǎo)效應(yīng)及其帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)

全球經(jīng)濟與環(huán)境風(fēng)險累積，對糧食體系造成一定沖擊，導(dǎo)致糧食供應(yīng)鏈阻滯、糧價和農(nóng)資價格持續(xù)走高、遭受饑餓人口比例不斷攀升，一些短期效應(yīng)和長期深遠(yuǎn)影響不斷顯現(xiàn)，對中國糧食安全產(chǎn)生了強烈的傳導(dǎo)效應(yīng)，帶來了不少風(fēng)險和挑戰(zhàn)［7］。

（一）全球糧食貿(mào)易保護主義使糧食供需平衡狀況惡化，中國利用外部糧源風(fēng)險加劇

盡管全球糧食系統(tǒng)受到一定沖擊，但糧食產(chǎn)量仍保持增長趨勢。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，預(yù)計2022年全球糧食播種面積達(dá)到7.27億公頃，產(chǎn)量達(dá)到28.7億噸的新峰值，相比2018年糧食播種面積和產(chǎn)量分別增長了4.54%和22%。總體來看，全球糧食生產(chǎn)供應(yīng)充足，但糧食保護主義加劇了全球糧食市場不平衡。根據(jù)國際食物政策研究所（IFPRI）統(tǒng)計，2022年上半年已有20多個國家實施糧食出口限制令，部分國家增加了預(yù)防性進(jìn)口采購需求。貿(mào)易收縮加劇了全球糧食供需矛盾，擾亂了全球食品供應(yīng)體系，導(dǎo)致更多中東和非洲地區(qū)人口陷入饑餓。中國是全球最大糧食進(jìn)口國（2021年糧食進(jìn)口量達(dá)16 454萬噸），糧食進(jìn)口品種單一，來源國高度集中，進(jìn)口渠道受制于人。美國是中國糧食第一大進(jìn)口來源國，33%的大豆、70%的玉米和高粱、28%的小麥來源于美國。巴西和烏克蘭分別是中國第二和第三大進(jìn)口來源國，其他主要進(jìn)口來源國還包括阿根廷、加拿大、澳大利亞和法國，但進(jìn)口總量不足17%（見表1）。巴拿馬運河和馬六甲海峽是中國糧食進(jìn)口最重要的海上運輸節(jié)點，但基本已被四大國際糧商掌控［8］。在全球貿(mào)易沖突加劇的大背景下，有必要進(jìn)一步加強對極端情形下可能出現(xiàn)的糧食進(jìn)口來源及渠道風(fēng)險的防范。

表1 2021年中國糧食總進(jìn)口量及主要進(jìn)口來源國進(jìn)口量（萬噸）

（二）全球糧食能源危機顯現(xiàn)，導(dǎo)致中國農(nóng)資價格上漲

俄羅斯是全球天然氣、油氣出口大國，2020年俄羅斯天然氣出口份額占全球的23%、位居第一，原油出口份額占全球的11%、位居第二。俄羅斯還是全球最大化肥出口國，氮肥、鉀肥和復(fù)合肥出口份額分別約占全球的15%、19%和13%，位居前三［3］。受俄烏沖突及西方對俄羅斯制裁的影響，俄羅斯化肥原材料和成品交易被限制，引發(fā)全球化肥短缺、價格持續(xù)攀升。中國化肥和燃油進(jìn)口依賴度較高，2020年化肥進(jìn)口量達(dá)1 061萬噸，進(jìn)口依賴度為20.2%，其中鉀肥進(jìn)口依賴度高達(dá)50%以上。2021年中國石油進(jìn)口量達(dá)5.1億噸，進(jìn)口依賴度為72%。參照《農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，化肥約占農(nóng)作物生產(chǎn)成本的10%，而能源相關(guān)成本（包括運輸、機器作業(yè)、農(nóng)膜生產(chǎn)等）約占生產(chǎn)成本的10%，化肥和能源兩項成本占比超過20%。國際化肥、燃油價格的上漲勢必會傳導(dǎo)至中國農(nóng)資領(lǐng)域。截至2022年6月，中國尿素、硫酸鉀復(fù)合肥、氯化鉀、磷酸二銨分別是2019年6月的1.6倍、1.6倍、2.3倍和1.7倍（見圖1）。

圖1 2019年6月至2022年6月中國化肥價格走勢

（三）全球糧價呈現(xiàn)上漲趨勢，中國糧價穩(wěn)定受到一定挑戰(zhàn)

新冠疫情暴發(fā)之前，全球糧食價格總體呈下行走勢，導(dǎo)致國內(nèi)外糧價嚴(yán)重倒掛，引發(fā)產(chǎn)量增長、進(jìn)口激增、庫存積壓的反常現(xiàn)象，糧食安全領(lǐng)域國內(nèi)循環(huán)暢通面臨巨大壓力。2020年之后全球糧食市場進(jìn)入劇烈震蕩期，國際糧價大幅度上漲［4］，2022年 5月全球谷物價格指數(shù)達(dá)到173.4，創(chuàng)下1990年以來最高紀(jì)錄（見圖2）。2022年以來，小麥價格上漲66.14%，玉米價格上漲36.45%，稻谷價格上漲21.99%。近年來，在中國糧食生產(chǎn)成本持續(xù)推高、糧食種植效益不斷下滑的背景下，農(nóng)民期盼糧價能提高，但糧食是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，糧價過快增長勢必會向下游傳導(dǎo)，導(dǎo)致終端食品價格上漲，拉高全社會物價，加劇通脹風(fēng)險，降低購買力。另外，糧價上漲還會進(jìn)一步拉大中國與國際糧價的差距，增加進(jìn)口動力，對國內(nèi)糧價市場造成更大沖擊。

圖2 2019—2022年全球食品和谷物價格指數(shù)

（四）極端氣候?qū)е氯蚣Z食減產(chǎn)，中國糧食生產(chǎn)同樣受到威脅

近年來，暴雨、熱帶風(fēng)暴、洪水、干旱等氣候災(zāi)害頻發(fā)，對全球糧食生產(chǎn)造成較大的負(fù)面影響，加劇了糧食不安全。2020年8月至2021年4月，東太平洋發(fā)生了中等強度的拉尼娜事件，導(dǎo)致2020/21年度美國小麥與巴西大豆減產(chǎn)近10%；2021/22年美國西部干旱波及58%的冬小麥作物區(qū)；2022年印度遭遇持續(xù)高溫，導(dǎo)致小麥產(chǎn)量下降5.7%。中國國家氣象局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近幾年來，中國區(qū)域性、季節(jié)性極端氣候發(fā)生率呈上升趨勢，重大病蟲害呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，對糧食生產(chǎn)構(gòu)成較大威脅，如2021年中國部分地區(qū)受到罕見秋汛影響，全國冬小麥晚播面積約1.1億畝，冬前苗情為近十年最復(fù)雜最差，對夏糧豐收造成較大壓力。2022年南方省份經(jīng)歷了自1961年以來持續(xù)時間最長、影響范圍最廣、平均強度最大的高溫少雨天氣，長江流域耕地受旱面積達(dá)到4 325萬畝，占秋糧總面積的3.3%。

（五）全球新冠疫情仍在持續(xù)，中國農(nóng)業(yè)對外合作遭遇沖擊

新冠疫情反復(fù)，病毒變異不斷，大流行風(fēng)險依然嚴(yán)峻。疫情帶來的國際交通阻斷、經(jīng)濟活動遲滯、匯率變化以及對外投資信心不足等問題，對中國農(nóng)業(yè)對外合作產(chǎn)生了一定影響。中國優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品出口呈現(xiàn)下降態(tài)勢，水產(chǎn)品出口從2019年的419萬噸下降到2021年的375萬噸，降幅達(dá)10.5%。中國農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去更加艱難，大量境外農(nóng)業(yè)項目被迫中斷，農(nóng)產(chǎn)品出口主體“小散弱”，運用國際規(guī)則和應(yīng)對貿(mào)易壁壘的實力不足，疫情下大量中小企業(yè)保訂單、保市場面臨巨大壓力，外加個別國家受美國“長臂管轄”影響限制中資企業(yè)注冊，導(dǎo)致新的投資項目難以落地。另外，全球貿(mào)易逐步呈現(xiàn)“多中心化”格局，雙邊與區(qū)域合作意愿更強，新型貿(mào)易秩序正在加速建立。亞太地區(qū)規(guī)模最大、最重要的自由貿(mào)易談判《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）已于2022年1月1日正式生效，未來中國將面臨更加激烈、更加復(fù)雜的博弈，經(jīng)貿(mào)關(guān)系波動可能成為常態(tài)，這也對國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給水平和抗風(fēng)險能力提出了更高要求。

二、中國糧食安全面臨的新形勢及其新特征

在中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、資源與環(huán)境壓力不斷增大、國際市場環(huán)境發(fā)生重大歷史性變化的新背景下，中國糧食安全呈現(xiàn)一些新特征。應(yīng)對國際糧食不安全局勢的挑戰(zhàn)，需要深度剖析中國糧食安全存在的問題與瓶頸。

（一）糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，但糧食自給率不斷下降

2021年中國糧食產(chǎn)量達(dá)到6.8億噸，人均糧食占有量達(dá)到483千克高位，實現(xiàn)“十八連豐”，中國糧食安全進(jìn)一步得到保障。但與此同時，中國糧食自給率不斷下降，從2000年的完全自給下降到2021年80.9%的自給率。2000年，中國糧食進(jìn)口量為1 391萬噸，進(jìn)口品種主要為大豆和大麥，分別占比70%和14%；糧食出口量為1 452萬噸，出口品種主要為玉米和大米，分別占比71%和20%。此時，中國出口大于進(jìn)口，糧食總體處于貿(mào)易順差階段。2003年，隨著大豆進(jìn)口量的突飛猛增，中國進(jìn)入貿(mào)易逆差階段。大豆進(jìn)口從2000年的975萬噸增加到2021年的9 653萬噸；玉米也從2010年起由出口轉(zhuǎn)向進(jìn)口，且進(jìn)口量越來越大，2000年出口1 029萬噸，到2010年進(jìn)口157萬噸，再到2020年進(jìn)口量達(dá)到2 835萬噸的高峰。中國已是世界第一大大豆和玉米進(jìn)口國（見圖 3）［9］。

圖3 中國糧食產(chǎn)量及自給率

（二）結(jié)構(gòu)性過剩和有效供給不足并存，產(chǎn)需錯配矛盾進(jìn)一步深化

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度滯后于食物消費結(jié)構(gòu)升級需求速度，從而導(dǎo)致產(chǎn)需偏離，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，主要表現(xiàn)為口糧有余與飼料糧短缺并存［10］。隨著居民消費結(jié)構(gòu)的升級，谷物在膳食結(jié)構(gòu)中的占比不斷下降，從2013年的148.7千克/人下降到2020年的141.2千克/人，蔬菜、肉、蛋和奶類消費比重不斷上升，2013—2020年人均消費量分別上升了6.4%、19.0%、56.1%和11.1%（見圖4）。肉蛋奶消費拉動了飼料糧需求激增，玉米飼用消費量從2013年的1.52億噸增加到2021年的1.80億噸，增加了18.4%；大豆飼料消費從2013年的6 500萬噸增加到2021年的9 100萬噸，增加了40%。與此同時，在“口糧絕對安全”的糧食安全戰(zhàn)略下，小麥、稻谷庫存量一直處于高位，小麥庫存量在7 000萬噸左右，稻谷庫存量約為1.4億噸。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模型（CASM）預(yù)測，2030年、2035年中國玉米飼料和工業(yè)消費量將分別增加29.1%和24.7%，大豆需求量將分別增至1.34億噸和1.38億噸，飼料糧的持續(xù)需求將會進(jìn)一步加劇產(chǎn)需錯配結(jié)構(gòu)性矛盾［11］。

圖4 2013—2020年中國居民食品消費結(jié)構(gòu)變化

（三）生產(chǎn)成本不斷被推高，種糧效益持續(xù)下滑危及糧食發(fā)展動力

近年來，糧食價格上漲幅度不及生產(chǎn)成本的剛性增長，農(nóng)民種植收益持續(xù)走低［12］。2010—2020年，稻谷、小麥、玉米和大豆畝均產(chǎn)值年均增長率分別為0.08%、1.12%、1.63%和0.87%，而畝均成本年均增長率分別為3.79%、4.14%、3.92%和3.55%，成本持續(xù)上漲增速高于產(chǎn)值增速，農(nóng)戶種糧收益空間不斷被壓縮。如將家庭用工折價和土地租金計算在內(nèi)，小麥和大豆畝均凈利潤已轉(zhuǎn)為負(fù)值（見表2），糧食耕地補貼標(biāo)準(zhǔn)一般為80～150元/畝，加上補貼，種糧勉強維持收支平衡。如不算入家庭用工折價和土地租金成本，稻谷、小麥、玉米、大豆現(xiàn)金收益分別為622元/畝、493 元/畝、725 元/畝、319 元/畝（見表 2），中國戶均耕地面積約9.8畝①第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示：截至2016年，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20 743萬戶，耕地面積134 921千公頃，戶均耕地面積9.8畝/戶。，光靠種糧，農(nóng)戶家庭年收入為3 126～7 105元。2020年以來，農(nóng)資成本過快上漲，讓農(nóng)民承受的壓力更大，種糧效益持續(xù)性下滑已挫傷農(nóng)戶種糧積極性、危及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力，一些地方出現(xiàn)拋荒撂荒、粗放經(jīng)營、降低復(fù)種水平等現(xiàn)象，成為國家糧食安全隱患。

表2 2020年主要糧食作物品種成本收益情況（元/畝）

（四）糧食生產(chǎn)布局越來越集中，區(qū)域產(chǎn)銷不平衡格局加劇

中國糧食生產(chǎn)空間格局的最大變化是北方在全國糧食生產(chǎn)中的地位不斷上升，全國糧食供需從“南糧北運”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運”［11］。從全國人均糧食產(chǎn)量來看，13個糧食主產(chǎn)區(qū)中，江蘇、湖北、湖南、四川、江西人均糧食產(chǎn)量已接近或低于全國人均糧食產(chǎn)量，自身已屬于“緊平衡”狀態(tài)，基本不再具備糧食整體調(diào)出能力（見圖5，下頁）。糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)一步向黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、山東、安徽集中，6省（區(qū)）糧食產(chǎn)量占全國比重從2000年的34.3%上升到2021年的46.7%。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古人均糧食產(chǎn)量分別是全國的4.95倍、3.31倍和3.21倍。在2000—2021年的11個產(chǎn)銷平衡區(qū)中，8省（區(qū)、市）糧食自給率出現(xiàn)了不同程度下滑，占全國糧食產(chǎn)量比重從11.4%下降到8.7%，僅山西、甘肅、新疆3省（區(qū)）糧食自給率提升，產(chǎn)銷平衡區(qū)的自給壓力較大。7個主銷區(qū)糧食自給率全面下滑，7省市占全國糧食產(chǎn)量比重從9.7%下降到4.3%。糧食生產(chǎn)空間布局不平衡背后是水土資源環(huán)境的剛性硬約束加劇［13］，北方糧食播種面積占全國的54.8%，旱地占50.3%，水資源僅占18.8%；東北黑土地質(zhì)量下降，相比開墾前土地厚度減少了30%～50%。

圖5 2020年糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)人均糧食產(chǎn)量

（五）糧食增產(chǎn)動力主要來源于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，科技創(chuàng)新支撐能力較弱

2004—2021年，稻谷和小麥種植面積基本保持穩(wěn)定，稻谷的種植面積增長了5%，小麥增長了9%；玉米大幅度提升，種植面積從3.8億畝增加到6.5億畝，增長了70%；大豆和薯類的種植面積持續(xù)萎縮，大豆從1.4億畝下降到1.26億畝，薯類從1.4億畝下降到1.1億畝。玉米單產(chǎn)（419 千克/畝）高于大豆（130 千克/畝）和薯類（277千克/畝），玉米的種植面積擴大帶動增產(chǎn)1.4億噸，為“十八連豐”糧食增產(chǎn)（2.1億噸）貢獻(xiàn)了近70%的份額（見圖6）。糧食增產(chǎn)動力來源于單產(chǎn)提升的貢獻(xiàn)率有限。2004—2021年，中國稻谷、小麥、玉米、大豆單產(chǎn)年均增長率分別為1.75%、0.7%、1.2%和0.3%，與國外農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)國家相比，單產(chǎn)和年均增速均有一定差距［14］。1990—2000年中國稻谷單產(chǎn)水平接近美國（是美國的93%），小麥單產(chǎn)水平是美國的1.38倍，玉米和大豆分別為美國的61%和66%。進(jìn)入20世紀(jì)后，除了小麥持續(xù)保持增長優(yōu)勢外，中國稻谷、玉米及大豆單產(chǎn)年均增長率均不及美國，與美國單產(chǎn)水平進(jìn)一步拉大，到2021年，稻谷、玉米和大豆單產(chǎn)水平分別僅為美國平均水平的82%、56%和56%。

圖6 2004—2021年糧食作物主要品種產(chǎn)量

三、全球糧食不安全形勢下保障中國糧食安全的邏輯思維

保障糧食安全既不能用謀求發(fā)展利益的高線思維來看待糧食，將糧食外延為一般農(nóng)產(chǎn)品，認(rèn)為糧食可以通過國際購買來解決，又不能盲目地將糧食安全等同于不惜一切代價追求增產(chǎn)。全球糧食危機下保障中國糧食安全必須要建立適合中國國情、農(nóng)情的糧食治理邏輯思維，堅守底線，抓住主攻方向，拓寬渠道，突破國際規(guī)則制約，增強糧食系統(tǒng)韌性，筑牢糧食安全基石。

（一）將“數(shù)量安全”作為農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的底線

隨著中國全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，人民對美好生活的向往愈加強烈，城鄉(xiāng)居民消費需求從過去“吃得飽”“吃得好”向“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”加速轉(zhuǎn)型，糧食消費結(jié)構(gòu)中口糧比重下降，而以飼料糧為轉(zhuǎn)化的肉蛋奶等非主糧類消費快速增長。有學(xué)者提出應(yīng)順應(yīng)新時代居民食物消費不斷升級的新要求，將糧食安全關(guān)注重點從數(shù)量轉(zhuǎn)向營養(yǎng)健康、綠色低碳、包容普惠等［15-17］。 但要警惕，雖然使中國老百姓不餓肚子已經(jīng)能夠完全做到，但考慮到中國糧食供需在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)將處于脆弱的緊平衡狀態(tài)，糧食數(shù)量保障仍應(yīng)該是食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的底線，保障糧食安全是一個永恒課題。

（二）將“立足國內(nèi)”作為雙循環(huán)新發(fā)展格局的主攻方向

14億人口的大國，吃飯問題絕對不能寄希望于國際市場。如果中國稻谷、小麥、玉米全部靠進(jìn)口，國際市場的全年出口量都無法滿足中國的需求。靠別人解決吃飯問題永遠(yuǎn)無法立足，這是習(xí)近平總書記一再強調(diào)“以我為主”的戰(zhàn)略要義。同時，還必須認(rèn)清一個事實，盡管今后一個時期，中國政府還會持續(xù)推進(jìn)大豆面積增長，但恐怕較長的一段時間內(nèi)，大豆適度進(jìn)口的狀況不會得到根本扭轉(zhuǎn)［8］。按照當(dāng)前需求，大豆自給需要7.3億畝耕地資源配置，是中國耕地面積（19.18億畝）的38%。大豆適度進(jìn)口換取國內(nèi)產(chǎn)量最大化，是中國平衡國內(nèi)和國際市場的重要戰(zhàn)略選擇。

（三）將“大食物觀”作為拓寬糧食來源渠道的重要方向

中國以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近20%的人口。支撐中國糧食增長的水土資源已接近極限，糧食剛性增長需要全方位、多途徑開發(fā)食物資源。“大食物觀”顛覆了傳統(tǒng)種植與養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)新模式。構(gòu)建更加綠色、更加生態(tài)、更可持續(xù)的大食物生產(chǎn)觀，有利于滿足日益多元化的食物消費需求。大食物觀提出，向森林要食物，大力發(fā)展木本糧油、森林食品；向草原要食物，積極推動草原畜牧業(yè)集約化發(fā)展；向江河湖海要食物，穩(wěn)定水產(chǎn)養(yǎng)殖，積極發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)；向設(shè)施農(nóng)業(yè)要食物，發(fā)展現(xiàn)代化設(shè)施種養(yǎng)業(yè)，探索智慧農(nóng)業(yè)、植物工廠。這些都有利于有效緩解中國農(nóng)業(yè)自然資源約束［18］。

（四）將突破國際規(guī)則制約作為糧食支持保護政策的改革方向

糧食安全屬于國家目標(biāo)，但必須建立在保護和激勵種糧農(nóng)民積極性的基礎(chǔ)上，這是一切糧食政策制定的出發(fā)點和落腳點［19］。只有種糧農(nóng)戶有了合理收益，糧食安全才有了保障。世界多數(shù)國家都對農(nóng)業(yè)進(jìn)行了高額補貼，美國農(nóng)民收入40%來自農(nóng)業(yè)補貼［20］，日本農(nóng)業(yè)補貼多達(dá)470種。在新冠疫情沖擊下，為防范種糧收益下滑，美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立了大豆、玉米和小麥新冠疫情援助金；泰國政府實施疫情“稻米保障計劃”；阿根廷政府對全境內(nèi)中小型大豆生產(chǎn)商實施種植補貼［21］。在高度開放條件下，中國農(nóng)業(yè)支持保護政策體系受到WTO規(guī)則制約，發(fā)達(dá)國家對中國農(nóng)業(yè)支持政策的訴訟挑戰(zhàn)進(jìn)入高發(fā)期。中國必須突破國際規(guī)則約束對中國國內(nèi)糧食支持保護政策設(shè)計的掣肘壓力，設(shè)計超常規(guī)政策工具，保護農(nóng)戶種糧積極性，確保糧食安全。

四、保障中國糧食中長期安全的戰(zhàn)略取向

面對全球糧食生產(chǎn)和貿(mào)易體系大變局，中國糧食安全戰(zhàn)略需提前謀劃，立足雙循環(huán)新發(fā)展格局，補齊發(fā)展短板，增強內(nèi)部動力，重塑國際競爭優(yōu)勢，化危為機，實現(xiàn)“在危機中育先機，于變局中開新局”。

（一）實施飼料糧發(fā)展戰(zhàn)略

確保飼料糧部分自給是新發(fā)展階段保供保安全的戰(zhàn)略需求［22］。實施飼料糧發(fā)展戰(zhàn)略，一要優(yōu)化存量、挖掘增量。立足當(dāng)前耕地資源稟賦，建立輪作等耕作制度，合理調(diào)整優(yōu)化東北大豆種植結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)重慶、四川、貴州、云南、湖南、廣西等地玉米大豆帶狀復(fù)合種植面積，開發(fā)利用鹽堿荒地等后備耕地資源，擴大大豆種植面積。二要提升科技創(chuàng)新支撐能力。采用新型舉國體制，整合全國優(yōu)勢科技資源，實施大豆基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。大力發(fā)展大豆蛋白替代技術(shù)，如籽粒莧、魯梅克斯、高蛋白玉米等。三要加大政策扶持力度。確定大豆收購目標(biāo)價格，穩(wěn)定豆農(nóng)持續(xù)種植預(yù)期；實施大豆保護價收購，解決國產(chǎn)大豆銷售難問題；設(shè)立大豆專項政策性災(zāi)害保險品種，降低豆農(nóng)災(zāi)害損失。

（二）實施國家戰(zhàn)略性糧食安全力量建設(shè)戰(zhàn)略

立足中糧等大型農(nóng)企，聚焦糧油、生物技術(shù)等重點行業(yè)以及生產(chǎn)、倉儲物流等重點領(lǐng)域，加快培育1～2家比肩國際四大糧商的大型跨國涉農(nóng)企業(yè)集團，使其深度參與全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈治理，扶持其在世界主要糧倉和主產(chǎn)區(qū)建立港口碼頭、倉儲物流設(shè)施，并將全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)及糧源掌控能力與國內(nèi)物流、加工、分銷網(wǎng)絡(luò)有機對接，完善全球糧食市場風(fēng)險監(jiān)測評估體系，增強中國糧食海外保障能力，有效應(yīng)對國際風(fēng)險。培育大連商品交易所快速成長為全球有影響力的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，提升中國農(nóng)產(chǎn)品國際定價權(quán)。依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺，帶動企業(yè)走出去，構(gòu)建中國糧食產(chǎn)業(yè)鏈和投資合作平臺，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)國際化升級［23］。

（三）實施生物育種科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略

加快建設(shè)覆蓋面更廣的動植物、微生物種質(zhì)資源庫，做好核心種質(zhì)保護與開發(fā)，加強種質(zhì)資源基因型鑒定，發(fā)掘更多具有自主知識產(chǎn)權(quán)的功能基因，建立高效的動植物種質(zhì)資源優(yōu)異基因發(fā)掘與利用共享聯(lián)盟，提升優(yōu)質(zhì)基因發(fā)掘效率。促進(jìn)全基因組選擇、基因編輯、合成生物、人工智能等生物種業(yè)科技基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)源頭創(chuàng)新，加快部署生物育種基礎(chǔ)研究重大科技項目，設(shè)立種業(yè)創(chuàng)新探索性基礎(chǔ)研究專項基金，財政資金適度向原始創(chuàng)新性科研活動傾斜，加快構(gòu)建商業(yè)化糧食育種創(chuàng)新體系，讓基礎(chǔ)研究“沉”下去，鼓勵原始創(chuàng)新。培育生物產(chǎn)業(yè)，有序推進(jìn)飼料糧生物技術(shù)育種產(chǎn)業(yè)化。

（四）實施水土資源“長牙齒”的強管控戰(zhàn)略

對于耕地資源，嚴(yán)格部署落實“非農(nóng)化”“非糧化”以及“撂荒”土地的復(fù)耕、復(fù)糧。對于已經(jīng)“非農(nóng)化”搞基本建設(shè)的土地，除國家交通、水利、能源等設(shè)施用地之外，均要恢復(fù)成耕地。對于已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“非糧化”種植，要強化監(jiān)督，引導(dǎo)其種植糧食作物。加快建立“農(nóng)戶—地塊—作物”耕地利用一張圖，整合衛(wèi)星遙感、無人機等技術(shù)，構(gòu)建天空地人一體化的耕地用途數(shù)字化采集系統(tǒng)，實現(xiàn)對耕地種植全過程、全覆蓋、全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)采集和匯聚。對于水資源，根據(jù)地區(qū)水資源承載力，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作物布局。在水資源短缺地區(qū)嚴(yán)格限制高耗水作物種植。在工程性缺水地區(qū)，應(yīng)實施水旱輪作，發(fā)展間作套種。通過微灌、管道輸水等灌溉技術(shù)，突破灌溉對地塊平整度的要求，擴大有效灌溉面積，提高土地生產(chǎn)率。通過形成合理的水價機制，充分發(fā)揮水價的經(jīng)濟杠桿作用，加快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，引導(dǎo)農(nóng)戶節(jié)約用水。

（五）實施國家糧食安全風(fēng)險管控體系建設(shè)戰(zhàn)略

國家糧食安全面臨多重復(fù)雜風(fēng)險，建議全面構(gòu)建“全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險—全過程管理—多層級聯(lián)動”的糧食安全風(fēng)險管控體系。一是設(shè)立國家糧食安全風(fēng)險評估預(yù)警中心。承擔(dān)風(fēng)險識別、評估、預(yù)警、管控的系統(tǒng)、平臺、模型、工具的研發(fā)工作，開發(fā)風(fēng)險評估預(yù)警智能化體系。搭建國家（地方）糧食安全風(fēng)險信息平臺，定期發(fā)布短期和中長期風(fēng)險分析報告。設(shè)置政策模擬模型和工具箱，為各級政府風(fēng)險管控提供決策支持。二是建立風(fēng)險管控聯(lián)動和共治響應(yīng)機制。建立國家、省、市、縣多級協(xié)同管控和主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)區(qū)域合作聯(lián)動的糧食安全風(fēng)險報告制度、風(fēng)險研判機制和共治共享機制。加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警科學(xué)技術(shù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用，與氣象、應(yīng)急、水利、植保、保險、貿(mào)易等部門建立定期會商發(fā)布和聯(lián)動預(yù)警工作機制。充分利用新媒體等技術(shù)手段，及時發(fā)布糧食安全評估預(yù)警報告，加強社會正面引導(dǎo)。完善金融保險、期貨期權(quán)等市場化風(fēng)險管理工具的風(fēng)險轉(zhuǎn)移和分散功能。

五、保障中國糧食安全的政策建議

當(dāng)前，中國糧食安全治理處于重要關(guān)口，國家層面應(yīng)將糧食安全置于國家安全的首要位置，在財政投入和政策支持上適當(dāng)向保障糧食安全傾斜，促進(jìn)糧食安全生產(chǎn)體系轉(zhuǎn)型。

（一）促進(jìn)糧食總量、質(zhì)量、銷量“三量齊升”

全面落實糧食安全責(zé)任制，重點突出保、擴、調(diào)、引、治“五字”統(tǒng)籌穩(wěn)定種植面積，推進(jìn)良種、良法、良技、良機“四良”配套促進(jìn)增產(chǎn)增收，確保全國糧食總量、質(zhì)量、銷量“三量齊升”。“保”即嚴(yán)格保護永久基本農(nóng)田，杜絕非農(nóng)化和非糧化。“擴”即挖潛擴面，充分利用鹽堿地等邊際用地，擴大大豆種植面積，充分利用旱土、高岸田、望天田等邊際用地，發(fā)展以玉米、馬鈴薯為主的旱糧生產(chǎn)。“調(diào)”即調(diào)整改善糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，南方雙季稻適宜區(qū)“單改雙”，冬春兼顧穩(wěn)定小麥，推廣玉米、大豆套種，推行水旱輪作制度，因地制宜選擇油稻、麥豆輪作種植模式。“引”即引進(jìn)技術(shù)支撐和社會化服務(wù)，鼓勵社會化服務(wù)組織提供“保姆式”全程服務(wù)。“治”即大力整治耕地拋荒，部署落實撂荒地復(fù)耕、復(fù)糧，完善耕地“占補平衡”質(zhì)量評價制度，推進(jìn)糧食全鏈條節(jié)損。構(gòu)建糧食銷售運輸“綠色通道”，開展糧食購銷領(lǐng)域腐敗集中整治，加快新糧安全變現(xiàn)。

（二）優(yōu)化調(diào)整糧食結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局

圍繞市場消費升級需求，增加優(yōu)質(zhì)化、多元化、品牌化的糧食產(chǎn)品供給，重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)水稻、強筋小麥、高品質(zhì)大豆等優(yōu)質(zhì)品種，鼓勵發(fā)展富硒、富鋅、降血糖、降血脂的生態(tài)高值高效功能糧食產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展國產(chǎn)寵物糧市場，大大提高糧食產(chǎn)品的附加值。建設(shè)國家糧食產(chǎn)業(yè)帶，構(gòu)建科學(xué)合理的生產(chǎn)生態(tài)發(fā)展區(qū)域布局，糧食主產(chǎn)區(qū)要重點發(fā)展東北粳稻、長江流域優(yōu)質(zhì)水稻、黃淮海優(yōu)質(zhì)小麥、東北和黃淮海優(yōu)質(zhì)玉米和大豆產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，開發(fā)利用江西、湖南等南方冬閑田土地資源種植早熟油菜籽，全面提升油料作物安全供給，有效彌補糧食安全短板。

（三）依靠科技創(chuàng)新拓展糧食產(chǎn)量發(fā)展?jié)摿?/h3>

落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，著力強化裝備和技術(shù)支撐，拓展糧食增產(chǎn)增效潛在空間。一是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)糧田高質(zhì)量建設(shè)和中低產(chǎn)田有機質(zhì)提升工程。加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田技術(shù)、水利、服務(wù)等投入力度，突出產(chǎn)量導(dǎo)向，堅持新建與提升并重，強化管護機制。二是不斷強化糧食科技創(chuàng)新能力。建設(shè)世界一流水平的國家農(nóng)作物、畜牧業(yè)及海洋漁業(yè)生物種質(zhì)資源庫，推進(jìn)種源等關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強化種業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位［24］。開展特殊區(qū)域糧食農(nóng)作物裝備及關(guān)鍵部件研發(fā)創(chuàng)制，支撐引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)少人化和智能化。三是建立健全重要糧食作物重大病蟲害、氣象災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警與信息化服務(wù)能力，提升糧食生產(chǎn)的防災(zāi)減災(zāi)能力。

（四）推動糧食支持生產(chǎn)政策的優(yōu)化升級

在區(qū)域?qū)用妫晟萍Z食生產(chǎn)獎勵機制和財政獎補機制。建立國家糧食風(fēng)險調(diào)節(jié)基金，增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。在對產(chǎn)糧大縣獎勵資金的使用中，明確要求安排一定比例資金用于支撐糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括農(nóng)技推廣培訓(xùn)、新技術(shù)的引進(jìn)與示范、病蟲害防控、高產(chǎn)創(chuàng)建等。在農(nóng)戶層面，突出適度規(guī)模引導(dǎo)和資金整合，將糧油種植大戶直補、農(nóng)作物統(tǒng)防統(tǒng)治補貼等統(tǒng)一歸并為規(guī)模種糧戶補貼，對規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行直補。種糧補貼對象應(yīng)為實際承包人，對種糧大戶給予獎勵性補助，實行動態(tài)糧食綜合直補方式，再以出手糧食數(shù)量，從糧食風(fēng)險調(diào)節(jié)基金中進(jìn)行二次補貼，有效提升農(nóng)戶種糧積極性。另外，由于常年灌溉的種糧地區(qū)水費支出占糧食生產(chǎn)成本的比重普遍超過10%，建議今后把農(nóng)業(yè)灌溉精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵納入國家農(nóng)業(yè)財政直補，促進(jìn)農(nóng)戶形成節(jié)水意識和行為，減少農(nóng)業(yè)灌溉成本。Reform