以人為核心的新型城鎮化建設探究

李國平 孫 瑀

改革開放以來，我國城鎮化建設取得歷史性成就，1978—2021年城鎮常住人口數量由1.72億人增加到9.14億人，城鎮化率由17.90%提高至64.72%。高速城鎮化在改善城鄉居民生活的同時，也產生了無序擴張、水土退化、生態破壞等一系列問題［1］。我國城鎮化進程必須由片面追求速度向偏重質量提升的新型城鎮化轉變［2］。

黨的二十大報告明確提出要深入實施新型城鎮化戰略，“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。在黨的二十大報告中，新型城鎮化建設的重要性得到進一步凸顯，特別是以人為核心的城鎮化發展理念得到突出體現。以人為核心是我國新型城鎮化的內在要求，是人民立場在城鎮化實踐中的具體表現，也是以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的現實需要。

城鎮化的本質是人口向城鎮集聚、城鎮規模擴大以及由此引起的經濟社會變遷，因此人的城鎮化是核心，物的城鎮化由人的城鎮化引起、必須為人的需要服務［3］。新型城鎮化對過去城鎮化道路的反思和調整，主要體現在堅持以人為核心，將發展目標轉向實現人的城鎮化［4］。從內涵來看，新型城鎮化是質量優先、規模適度的城鎮化［5］，人的城鎮化關鍵在于市民化［6］，包括為進入城鎮的農業轉移人口提供同工同酬的就業機會、均等化的基本公共服務、平等的社會保障體系等［7］。 學者們從戶籍制度［8］、社會保障體系［9］、土地政策［10］、政府服務品質［11］等視角探討了農業轉移人口市民化存在的問題及其推進策略。進一步地，以人為核心的新型城鎮化還對城鎮空間格局、縣域城鎮化、新型城市建設等提出了新要求。完善城鎮化空間布局應注重區域發展差異，對城市群中不同位序的城市因地制宜、精準施策［12］。強調圍繞縣城中心功能提升和城鄉融合發展，增強縣城的人口吸引力、就業吸納力、資源承載力和輻射帶動力［13］。 宜居［14］、韌性［15］、智慧［16］城市建設將有力推動城市發展方式轉型，實現城鎮化發展成果由全體人民共享。

既有研究對以人為核心的新型城鎮化有了較為廣泛的討論，但尚有進一步拓展和深化的空間。鑒于此，本文基于相關政策的脈絡梳理，堅持問題導向，通過研判我國新型城鎮化建設中存在的關鍵問題，針對性提出推進以人為核心的新型城鎮化建設的政策建議。

一、以人為核心的新型城鎮化的政策演進脈絡

隨著我國新型城鎮化戰略方針逐步確立為“積極穩妥推進城鎮化”以及“大中小城市和小城鎮協調發展”，以人為核心的城鎮化的政策內涵越來越清晰明確，城鎮化的關注點也開始同步落到“人”的身上。經過數十年的政策探索，我國走出了一條具有中國特色、以人為核心的新型城鎮化道路，為經濟社會高質量發展提供了強大動力。

黨的十八大以來，我國以人為核心的新型城鎮化政策開始萌芽。黨的十八大報告提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。自此，“新型城鎮化”的概念正式提出，其核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化的質量，目的是造福百姓和富裕農民。2012年召開的中央經濟工作會議指出，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。會議強調了城鎮化建設對于經濟發展的重要作用，它既是現代化建設的歷史任務，又是擴大內需的最大潛力所在。在這一政策起步階段，新型城鎮化“新”在強調城鎮化質量而非速度，其中蘊含了城市布局合理化、農業轉移人口市民化、綠色低碳城鎮化等以人為本的理念，為后來的新型城鎮化戰略探索奠定了基礎。

2014年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確了未來新型城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，標志著我國以人為核心的新型城鎮化政策逐漸形成。這是我國第一輪新型城鎮化規劃，首次明確以人為本的新型城鎮化基本原則，提出以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。在城鎮化布局方面，規劃以城市群為主體形態，通過增強中心城市輻射帶動功能、加快發展中小城市、有重點地發展小城鎮，推動大中小城市和小城鎮協調發展。在這一政策形成階段，新型城鎮化“新”在強調人的城鎮化，重視解決傳統城鎮化過程中市民化進程滯后、土地城鎮化過快、城鎮布局不合理、城市管理服務水平不高等突出問題，保障全體居民共享城鎮化建設成果，其核心價值是以人為本。

當前，新一輪新型城鎮化建設正面臨換擋提質，推動著我國以人為核心的新型城鎮化政策進一步豐富和發展。《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》作為我國第二輪新型城鎮化規劃，對城鎮化建設前景進行了前瞻性、全局性、系統性謀劃。《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》和《“十四五”新型城鎮化實施方案》在明確以人為核心、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化戰略方針的同時，均補充提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，使得縣城作為就地城鎮化載體的作用不斷凸顯。縣城建設有助于補齊傳統城鎮化建設過程中的短板，依托縣城促進城鄉融合發展，在吸引大城市人口回流的同時有效緩解“大城市病”帶來的挑戰。黨的二十大報告進一步強調了人民在城鎮化建設中的中心地位，其中農業轉移人口市民化關系到近2億進城務工和就地城鎮化的鄉村人口，城市規劃、建設、治理與宜居、韌性、智慧城市建設關系到9億城市人口的生產和生活，城市更新更是解決快速城鎮化過程中普通社區居民和日益增多的老年人需求的重要方式。以人為核心的新型城鎮化戰略，有助于進一步提高城鎮化質量，推動新型城鎮化向縱深發展，是我國進入城鎮化提質增效新階段的必然選擇。

二、以人為核心的新型城鎮化尚存的問題

我國城鎮化進程還遠沒有結束，到2030年我國常住人口城鎮化率有望接近70%，并在2050年達到80%左右［17］。以人為核心的新型城鎮化建設表現出諸多的獨特性，在取得快速發展的同時也存在一些迫切需要解決的突出問題。這些問題關系到廣大城市居民的切身利益，是對國家和城市政府治理水平的重大考驗，也是衡量城市治理現代化的重要標準。

（一）農業轉移人口市民化進程滯后

2011年以來，我國常住人口與戶籍人口城鎮化率一直保持著一定差距，到2021年二者之差約為18.02個百分點。與此同時，全國在戶籍所在鄉鎮以外從業的外出農民工規模逐年攀升，由2011年的15 863萬人增加至2021年的17 172萬人（見圖1）。戶籍往往與城鎮公共服務和社會保障體系掛鉤，成為當前農業轉移人口市民化的主要制約因素。對于有落戶意愿的農業轉移人口而言，進城落戶標準高、難以滿足，大城市積分落戶政策的作用有限，僅靠居住證制度無法實現基本公共服務均等化的訴求。由于進城落戶農民“三權”（土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權）退出機制尚不健全，現實中還存在農業轉移人口不愿意放棄相關收益、不愿意落戶的情況，導致市民化的難度進一步加大。

圖1 2011—2021年我國外出農民工規模、常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率

大量農村富余勞動力來到城鎮務工，但受戶籍制度等因素影響，他們在就業安居、子女教育、醫療衛生、社會保障、政治參與等方面難以享受與城鎮居民同等的待遇和權利，農業轉移人口市民化進程滯后。具體來說，平等就業與同工同酬仍待推進，2021年外出農民工月均收入為5 013元，僅為城鎮單位就業人員的56%左右。居住條件與生活品質尚需大大改善，2017年以來盡管進城農民工人均居住面積持續增加，但住房中配備獨用廁所、洗澡設施、暖氣、網絡的比重仍然不高。隨遷子女教育問題對家庭化遷徙產生重要影響，除了關注義務教育年齡段子女入學升學外，也要關注3—5歲隨遷兒童因未入園而沒人照顧的棘手問題。社會融合與組織參與程度低，截至2021年進城農民工中僅30.4%參加過社區組織的活動，14.5%加入工會組織（見表1）。

表1 2017—2021年我國進城農民工市民化基本情況

（二）土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效

我國的快速城鎮化產生了城市空間盲目擴張和無序蔓延問題，許多城市存在“重地輕人”的傾向，造成土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。通過比較1981年以來我國常住城鎮人口與建成區面積的增長率變化趨勢可以看出，除了1996—2000年城鎮人口增速快于建成區面積增速外，在其他時期，建成區面積增速均快于城鎮人口增速。2001—2021年，我國常住城鎮人口規模年增長率為3.27%，建成區面積年增長率達到4.89%，持續增長的城市人口驅動用地規模更大比例地向外擴張（見圖2）。

圖2 1981—2021年我國常住城鎮人口與建成區面積增長率

土地城鎮化與人口城鎮化的協調增長是推進新型城鎮化建設的關鍵。為此，本文建立異速增長模型［18］，對我國人口—土地城鎮化進程進一步分析。模型表達式為：

其中，P（t）表示常住城鎮人口總量，A（t）表示建成區面積，β為標度指數。等號兩邊同時取對數可得：

若標度指數β大于1，則表明土地擴張快于人口增長，即土地城鎮化快于人口城鎮化，反之則意味著人口城鎮化快于土地城鎮化。經檢驗，模型擬合結果如圖3所示。結果顯示，1981—1995年標度指數為1.70，1996—2000年標度指數為 0.46，2001—2012 年標度指數為1.51，2013—2021年標度指數為1.28。這進一步說明，1996—2000年是我國城鎮人口相對快速增長的時期，僅該時期人口城鎮化的速度要快于土地城鎮化。除此之外，1981—1995年，我國土地城鎮化的速度顯著快于人口城鎮化，城鎮化發展方式較為粗放，出現了較為嚴重的城市空間無序蔓延問題。21世紀以來，盡管土地城鎮化仍然快于人口城鎮化，但標度指數呈現逐年降低的趨勢，體現出我國城鎮化發展方式由粗放發展向高質量發展轉型，逐漸進入城鎮化提質增效新階段，但仍然要注意人口與土地城鎮化進程不相協調可能帶來的無序發展問題。

圖3 1981—2021年我國人口與土地城鎮化分階段擬合結果

（三）城市尤其縣城的宜居水平有待提升

我國快速城鎮化帶來的城鎮規模急劇擴大、城鎮人口快速增加，不同程度上給市政基礎設施建設、基本公共服務供給和城市治理能力帶來了挑戰。現如今，在超大特大城市出現了“大城市病”，在中小城市出現了“城市收縮”，城市“大的過大”“小的過小”，無論是大城市還是小城市都普遍存在宜居水平不高、城市韌性不強等迫切需要解決的問題。比如，交通擁堵問題成為長期困擾超大特大城市的難題，城市人口規模越來越大而擁堵問題也愈加嚴重，給居民工作和出行帶來了諸多不便。大城市房價居高不下，直接導致人均居住面積縮小、住房及物業服務品質降低，使得居民生活品質受到一定影響。優質醫療、教育、文化等公共服務資源過度集聚在大城市，引致中小城市人才進一步外流，在加重“大城市病”的同時也制約了中小城市的可持續發展。

當前，城市交通、住房、醫療、教育等公共服務水平與居民實際需求存在一定差距，宜居城市建設水平總體不高，特別是中西部地區縣城的市政公用、公共服務、環境衛生等基礎設施短板尤為突出。縣城作為新型城鎮化建設中就地城鎮化的重要載體，對于引導大城市農業轉移人口回流具有重要意義，能夠在擴大內需、促進城鄉融合發展中發揮關鍵作用。但目前全國縣城普遍存在基礎設施老舊、醫療教育配套能力不足、科學化精細化治理水平不高等發展瓶頸，使得縣城居民的生活品質相較于城市居民有著顯著差距，縣城的人口磁吸作用尚未充分顯現。隨著我國逐漸步入老齡化社會，城市尤其縣城基礎設施的適老化改造需求也相當迫切，比如推動老舊小區樓房加裝電梯、探索適合中國文化理念的“居家養老”“社區養老”模式等。

三、以人為核心的新型城鎮化建設舉措

以人為核心的新型城鎮化更加關注人的需要和訴求，旨在打造高品質的城鎮生活空間，促進人的全面發展，保障全體人民共享城鎮化發展成果。當前，我國城鎮化建設已進入提質增效新階段，需要堅持問題導向，針對上述城鎮化建設中存在的突出問題，堅持以人為核心的根本立場，提出有針對性、可操作的新型城鎮化高質量發展建議。

（一）堅定不移地走中國特色新型城鎮化道路

黨的二十大已經明確我國下一階段新型城鎮化發展方向，貫徹落實好黨的二十大精神，需要統一認識并采取切實可行的策略。必須堅定不移地以人的城鎮化為核心，以提高城鎮化質量為導向，走中國特色的新型城鎮化道路。就像黨的二十大報告中提出的中國式現代化是人口規模巨大的現代化一樣，中國的城鎮化也是人口規模巨大的城鎮化。我國每增加1個百分點的城鎮化率，就意味著增加1 400萬城市人口，所以中國式城鎮化不能急于求成，而應循序漸進。要改變過去片面強調“土地”、“重物輕人”的城鎮化思路，將“人”的核心地位注入城鎮化建設全過程。無論是城鎮化規劃建設，還是城鎮化評價，都不應再圍繞“土地城鎮化”和“空間城鎮化”，而應圍繞“人的城鎮化”，兼顧土地、資本、人力資源等要素，回應廣大人民對美好生活的訴求。以人為核心的城鎮化，關鍵在于增強人民群眾的獲得感，使全體居民共享城鎮化高質量發展成果，從而走出一條符合中國國情的可持續的城鎮化道路。

（二）深入推進農業轉移人口市民化

農業轉移人口市民化是新型城鎮化建設的核心所在，應當高度重視農業轉移人口市民化工作，深入推進農業轉移人口市民化進程。要從頂層設計的角度破除城鄉二元戶籍制度，建立城鄉統一、全國一盤棋的戶籍管理體系。結合各個城市的實際情況，適度放寬放開進城農民的落戶條件，杜絕對進城農民的落戶門檻歧視，實現讓農業轉移人口“進得來”。加快完善進城落戶農民“三權”退出機制的相關制度安排，切實保障農民對于土地承包、宅基地、集體收益的合法權益，使其在城市落戶沒有“后顧之憂”。此外，農業轉移人口市民化不僅僅關乎戶籍，更重要的是在制度設計上讓所有在城市中工作和生活的常住人口都能享受到均等的城市公共產品與公共服務。戶籍往往與一些公共服務權益掛鉤，未在城市落戶的農民難以享受到與城鎮居民同等的福利待遇。考慮到我國很多城市特別是超大特大城市還有大量的非本地戶籍的城市常住人口存在，為了實現當前戶籍制度約束下市民化的根本性改革，需要優先有序引導城鄉人群在基本社會福利方面擁有平等的權利，積極推進農民工與城鎮職工同工同酬，推動實現基本公共服務與社會保障均等化。破解市民化過程中的體制機制與制度障礙，政府部門應積極探索出臺就業、教育、住房、醫療保障等領域的市民化配套舉措，使更多人享有高品質、安居樂業的城鎮生活，增強其獲得感和歸屬感，實現既讓農業轉移人口“進得來”，又能“留得住”。

（三）持續優化城鎮發展格局，促進大中小城市協調發展

在宏觀層面上要優化我國城鎮發展格局，緩解區域城鎮化發展不平衡問題，促進大中小城市協調發展。從區域格局來看，要進一步促進西北、西南、華北地區資源環境承載能力較強城市的發展，合理控制東南地區環境壓力過大城市的盲目擴張，繼續優化東北地區城鎮化發展格局，著力縮小地區城鎮化發展差距，增強區域城鎮化建設的協調性［19］。習近平總書記在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》的文章中明確指出，“我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式”。發揮城市群作為我國新型城鎮化重要空間載體的作用，通過以中心城市引領城市群發展，積極打造都市圈，有助于形成我國大中小城市協調發展的城鎮化格局［20］。以城市群為主要形態的城鎮化過程，有助于放大中心城市的輻射帶動作用，強化與周邊中小城市的分工協作、功能互補，從而形成多層次的區域增長組團。不同等級的城市應因地制宜確定城鎮化發展路徑，其中，大城市圍繞高質量發展，積極轉變經濟發展方式，破解“大城市病”難題；中小城市繼續發揮資源與區位優勢，培育特色優勢產業體系，完善高品質公共服務供給，著力增強對人口和產業的吸引力。未來要努力優化我國城鎮體系和城鎮化發展格局，以進一步釋放區域發展潛能。

（四）強化城市治理和精細化管理，著力解決城市尤其縣城的宜居問題

為使“以人為核心”落到實處，應當著力解決城市尤其縣城治理水平與公共服務品質不高的問題，將宜居城市建設作為政府的重要職責。堅持問題導向，對于涉及居民日常生活的社會民生問題做到及時發現、盡快解決，努力補齊城市治理中的短板弱項，提升人民群眾的幸福感和滿意度。針對人口老齡化加劇的問題，應加快推進老舊小區加裝電梯、社區養老和居家養老體系建設等公共設施更新，在全國范圍內推廣適老化改造的發展理念，為規模越來越大的老年群體提供針對性、舒適便捷的城市公共服務。積極探索運用智慧化技術、數字化平臺、大數據、云計算等新技術手段，以智慧技術賦能，提高城市尤其縣城的科學化精細化管理水平，更加高效地回應和解決百姓訴求。切實提高城市尤其縣城在醫療、教育、住房、文化等領域的公共服務供給品質，加快推進基礎設施改造升級。引導部分超大特大城市的農業轉移人口回流縣城，著力增強縣城的綜合承載能力，夯實產業基礎及相關產業配套，實現縣城基本公共服務均等化和全覆蓋，從而更好地滿足農民到縣城安家就業的生產和生活需要，加快就地城鎮化進程。Reform