耕地“非農化”“非糧化”工作存在問題及對策

姚賢靖

（湖南省土地綜合整治局，湖南 長沙 410000）

耕地是糧食生產的根基，是農業發展和農業現代化的命脈，也是國家糧食安全的根本保證，更是重要的生產、生活和生態空間。2020年11月，《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）（以下簡稱《意見》）發布后，各地針對本地“非糧化”問題實際，因地制宜出臺了具體實施方案，耕地“非糧化”排查整治行動正在如期扎實推進。

1 “非糧化”和“非農化”對耕地的影響

1.1 非糧化、非農化對生產力的影響

可逆性：為研究耕地流轉后不同使用方式對糧食安全的不同影響，可借助可逆性這個概念。可逆性是指耕地的使用方式發生變化后，重新恢復到適宜種糧的土壤狀態的難易程度，可借助恢復成本來進行觀察，花費成本越大，則耕地可逆性越小。對耕地流轉后的使用方式進行排列，可以更加直觀地顯示出不同方式可逆性的不同。

耕地生產率：非糧化、非農化對耕地生產率也有造成一定的影響。耕地非糧化會改變耕作層的性質，例如，用于種植蔬菜、水果的耕地與養殖魚類的耕地相比，前者不會破壞到耕地的耕作層，很容易就能夠完全恢復到原有的狀態，后者則完全破壞了耕地耕作層，要恢復到適宜種糧的土壤狀態需要付出更大的代價，因此非糧化對糧食安全的破壞理應受到更多重視，有關部門應給予嚴格限制。非糧化仍然處于大農業范圍內，是農業內部結構的調整，其對土壤的破壞在一定程度上是具有可逆性的。而非農化則會對耕地造成不可逆的破壞，并降低農業用地面積。耕地長期閑置會降低其土壤肥力，而資本進入后將耕地用于非農化經營，如興建工廠、旅游觀光設施、商品房開發等，會對土壤造成極大的污染與破壞，耕地上興建的設施也會大幅提升土壤恢復的經濟花費，這不是一般農業生產能夠承擔的經濟代價，最終導致耕地難以再次進行糧食種植，對糧食安全造成根本性損害。

糧食供給：我國的糧食需求包括基本口糧、種植用糧、飼料用糧、工業用糧以及糧食日常損耗，基本口糧需求目前表現出下降趨勢，水果、蔬菜、肉制品能夠一定程度上代替基本口糧，降低基本口糧的供應壓力，但隨之而來是飼料用糧需求尤其是工業用糧需求的不斷攀升，使得整體糧食需求持續增加，對糧食供給平衡造成了不小的沖擊。

1.2 耕地非糧化、非農化對國家糧食安全的影響

非糧化、非農化都在一定程度上變更了耕地使用方式，減少了種糧面積從而降低了整體糧食產量。其中，非糧化的影響表現為擴張性、隱蔽性，因為根據公式：種糧面積=耕地總面積×種植指數，在種植指數一定的情況下，種糧面積會隨著耕地總面積的減少而不斷減少；并且農民一味追求高利潤而忽視糧食種植，使得糧食產量出現了大幅波動，從而導致農作物生產結構失衡。一旦出現糧食緊缺的問題，要恢復非糧化后的耕地質量則需要付出較大代價。而非農化的影響則更加直接。2004年我國糧食自給率首次低于95%，而產生原因便是2003年的大面積耕地流失；2008年之后我國糧食自給率再未高于95%，且呈現持續下滑趨勢，與之對應的是農產品進口量持續提升，因此，政府提出了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新的農業發展要求。

2 防止耕地“非農化”“非糧化”工作對策

2.1 明晰農田地塊類型和保護標志

許多地區糧食功能區面積與永久基本農田的比例不高。結合基本農田劃界調整，要求將糧食生產主功能區、實施了高標準農田的建設區調整劃入永久基本農田范圍內進行永久保護。全面普及實施永久基本農田和糧食功能區保護標志建設，逐步做到永久基本農田和糧食功能區的地塊“四至”標志清晰，其中，標注內容要明確標注“禁止從事林果業、種植草皮、挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為”等內容，讓老百姓自覺做到保護耕地，在永久基本農田保護區內不得從事與糧食生產無關的其他生產活動。

2.2 妥善處置存量耕地“非糧化”問題

目前國內谷物類糧食供求平衡階段，允許各地在完成中央糧食播種面積基礎上，分批分期逐步化解永久基本農田上的存量“非糧化”問題，盡量減少對農業結構調整和農業投資的沖擊，避免一邊抓防止“非糧化”、一邊又托市收儲糧食。

2.3 推動糧食功能區防止“非農化”“非糧化”法律法規出臺

目前網上查到已出臺的糧食生產功能區保護辦法相當有限，多數省份可能并未出臺相關保護辦法。在部分辦法中，只是對各級政府部門在糧食生產功能區內鼓勵和支持種植多年生作物和挖塘養殖水產依法追責，但對農業生產經營主體卻無相應的處罰措施。因此，要督促“非農化”“非糧化”問題突出的省（自治區、直轄市）盡快出臺糧食生產功能區保護辦法，并對農業生產經營主體違規種植多年生作物和挖塘養殖水產的行為提出依法處理措施。條件成熟時，可以出臺全國性的糧食生產功能區保護條例或辦法。

2.4 實事求是科學調整補劃永久基本農田

要高度重視多種復雜原因造成的基本農田“上山、下海、入湖、進房、占道”等歷史問題。要嚴格按照永久基本農田的技術條件，剔除不具備條件的基本農田，重新補劃其他地塊。確實在本地沒有地塊可補劃的，可以調減當地永久基本農田保有面積，允許跨縣市甚至跨省補充同質等量永久基本農田，按照“誰補劃、誰出資”的原則支付跨區域補充永久基本農田的建設資金。

2.5 增加種糧補貼，提高農民積極性

增加種糧補貼是非常必要的措施。要增加農民的種糧補貼，應從以下兩方面入手。一方面，適度提高糧食收購價格。首先，要完善糧食儲備制度，使糧食價格在基本穩定的基礎上，有預期實現增長。其次，要出臺與本地經濟發展相協調的最低糧食收購價格，避免糧賤傷農，避免因為糧食價格波動大給農民收入造成損失。另一方面，適度增加種糧大戶的補貼力度。

2.6 大力宣傳耕地保護知識

依托特色產業項目，建設以耕地保護為主題的科普基地，選取以高標準農田建設為抓手，強化“土地整治+”建設理念，具備高標準農田建設與發展現代農業相結合、與鄉村振興相結合、與生態環保相結合、與扶貧攻堅相結合等特色項目區建立耕地保護科普基地。結合土地日、地球日等活動，集中宣講耕地保護知識；發放宣傳材料，創作富有教育意義的圖書、科普展品等。舉辦以耕地保護為主題的科普競賽活動，參觀展覽活動。向農戶宣傳耕地保護知識，向他們講述耕地非農化、非糧化所造成的影響；通過宣講土地政策，提高農民保護耕地意識，讓農民自覺、自愿地保護耕地。

綜上所述，“非糧化”“非農化”危害巨大，應當引起有關單位的高度重視，在防治“非糧化”“非農化”工作中，鑒于耕地“非糧化”“非農化”問題地區差異大、情況復雜，國家層面對非糧化非農化問題未制定統一整治方案，因此，要求各地結合本地實際自主制定具體工作方案，采取針對性特色化措施。同時，要尊重農民自身意愿，不強派指標任務；嚴守耕地紅線，審慎對待資本引入，要讓工商資本發揮推動農業生產發展的作用；并規范政府行為，尊重市場，充分發揮市場力量，引導其良性健康發展，從而切實有效地保障國家糧食安全。