粵港澳大灣區跨境警務合作模式創新與構建分析

□林若銘

一、粵港澳大灣區跨境警務合作背景概述

粵港澳大灣區(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，縮寫：the Greater Bay Area(GBA))[1]，包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市[2]。粵港澳大灣區經濟腹地廣闊，憑借其優越的地理位置條件，擁有全國約1/5的國土面積的泛珠三角區域，集中了全國近1/3的人口數量和占1/3的國民經濟總量。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。按照規劃綱要的部署，粵港澳三地在黨中央領導下，將聯合致力于將大灣區建設成為充滿生機活力的世界級城市群落、國際化科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區，還要打造成適宜居住、就業和旅游的優質生活圈，成為我國高質量發展的典范經濟特區。推進粵港澳大灣區建設，是中共中央作出的重大國家決策，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略，也是推動“一國兩制”事業發展的全新實踐。香港、澳門、廣州、深圳這四大中心城市作為大灣區發展的核心區域，粵港澳已集中化、規模化形成了多產業集群，粵港澳地區已經成為我國參與全球競爭和建設世界級城市群的重要區域載體。因此，有效預防和治理粵港澳大灣區的跨境犯罪行為，合法保障大灣區域社會治安的和平穩定，有利于豐富我國“一國兩制”的實踐內涵。三地密切配合，進一步加強內地與港澳之間的跨境警務交流與合作，為港澳經濟社會的繁榮穩定發展揚帆助力、保駕護航，能夠為我國經濟競爭力的不斷提升提供堅強的警務支撐和司法保障。

二、粵港澳大灣區現有跨境警務合作的法律框架

粵港澳大灣區法治建設的基本原則是遵守我國憲法和基本法的相關規定，深化三地法律合作是大灣區警務合作建設發展的必要基礎。而粵港澳三地以往簽訂的警務合作協議大多為粵港、粵澳以及港澳之間的跨境雙邊合作協議，缺乏三地行政主體聯合治理的法規法條。1997年香港回歸后，根據《香港特別行政區基本法》第95條“香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯系和相互提供協助”，為粵港澳開展司法互助提供了具體法條依據。香港法例第525章《刑事事宜相互法律協助條例》及第503章《逃犯條例》是處理錄取口供、檢取證物、移交人士及充公犯罪得益等事宜的主要法定框架，與其他司法管轄區在刑事事宜相互法律協助及移交逃犯等方面合作。在移交被判刑人士方面，香港與澳門在2005年就已制定相關法律條款。根據香港法例第513章《移交被判刑人士條例》和澳門特別行政區第3/1999號法律《澳門特別行政區政府與香港特別行政區政府關于移交被判刑人的安排》的規定，被判刑人只可在符合多個條件下方能被移交。2022年1月，最高人民法院印發了《關于支持和保障橫琴粵澳深度合作區建設的意見》和《關于支持和保障全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放的意見》，兩個意見對于在合作區內完善相關域外法條以查明相對應的適用機制、簡化涉港澳司法案件的訴訟程序、嘗試構建大灣區多元化法律糾紛的解決機制、增進粵港澳司法交流與協作等諸多方面給出了創新性的具體舉措和法條依據。

三、現有的粵港澳大灣區跨境警務合作模式

近年來，根據公安部的周密部署，粵港澳三地警方多次開展聯合警務行動，密切協作、共同推進，攜手嚴打多種形式的跨境有組織犯罪活動，并依法偵破了一批有重大社會影響的跨境有組織犯罪活動，打擊處理了一大批跨境作案犯罪嫌疑人。截至目前，大灣區多種形式的跨境警務合作聯合打擊行動已經取得了階段性成效。

(一)情報交流。在現有的法律框架下，粵港澳三地的警務合作是按照類似國際刑警制定的國際警務合作模式，通過聯絡事務科提出要求或提供協助。警務合作雙方的司法協助須遵守有關管轄區當地的法律規定，并尊重對方的司法管轄權，三地的執法人員不得在對方境內執法，也不享有當地的警察執法權利。

(二)通報機制。自2001年起，中國內地與香港在尊重雙方有關法律的基礎上，開始設立相互通報警情的機制。按照機制規定，在任何情況下，被采取刑事強制措施或被刑事檢控的人士及其家屬均不影響依照法律享有權利，讓家屬考慮是否聘用當地律師或為有關香港人士提供其他協助，并在有需要時向香港特別行政區政府尋求協助。

(三)取證協助。根據香港法例第8章《證據條例》，如果香港警方需要在刑事案件取證方面向內地警方或澳門警方提供或要求司法協助，香港執法部門可以通過律政署向法院發出“請求書”，才能向其他地方法院提出在刑事警務事宜方面提供協助的請求；同樣地，其他兩地也可以向香港的法院作出提供協助或取得證據的相關申請。

(四)聯合拘捕。當遇到涉及跨境犯罪的案件時，粵港澳三地警方會通過情報交流的方式以協助各方調查。當證據鏈充足時，三地警方會及時舉行警務工作會議，商討采取聯合警務行動的可行性和行動詳情。一旦時機成熟，三方執法機構可實施聯合拘捕行動，以瓦解跨境犯罪集團，將犯罪分子繩之于法。

(五)追贓限沒。2017年7月，中國內地公安機關與香港警方建立了《內地止付機制》，如涉及粵港之間銀行賬戶的案件，深圳公安反詐中心就會與香港警方商業罪案調查科轄下的反詐騙協調中心開展合作，以啟動資金止付機制。止付機制啟動至今，兩地警方已成功發起多次止付攔截行動，偵破了多起跨境詐騙案件，攔截騙款總額已逾人民幣5千萬元。另據香港法例455章《有組織及嚴重罪行條例》第15條，原訟法庭可借限制令(restraint order)或押記令(charging order)，禁止任何人處理任何可變現財產或土地，保存資產以符合將來的沒收令。如果是涉及販毒得益，根據香港法例405章《販毒(追討得益)條例》第10及11條而簽發限制令或押記令，以禁止任何人處理該財產，及沒收其販毒非法所得。

(六)警務會議。近年來，粵港澳大灣區三地警方定期召開警務合作工作會議，三地警方代表在會議中常規闡述各自區域的罪案趨勢，并會就三方特別關注的犯罪活動等事宜開展討論。三地警方主管就如何加強三地警務合作聯絡機制的方法、交換有關涉及跨境犯罪行為的犯罪集團有關情報等問題進行深入研討，藉以加強粵港澳三地警方繼續提高聯合打擊跨境犯罪的能力。

四、粵港澳大灣區跨境警務合作的難點問題

粵港澳大灣區三地的地域差異性和法制差異性是造成當前跨境警務合作困境的主要難題，具體情況如下。

(一)大灣區跨境犯罪的地域性難題。從粵港澳大灣區跨境犯罪治理的地域性特點來看：一方面，當前犯罪案件發生地呈現出明顯的跨境化的趨勢，無論是跨境作案還是跨境潛逃，犯罪分子在犯罪及逃跑地域上呈現出明顯的跨邊境作案的特點，妄圖通過不同的屬地管轄權限規避自己應付的法律責任；另一方面，因地域局限造成的警務人員無法合理跨境執法，使得犯罪證據取證難和境外犯罪分子抓捕難，構成了我國公安機關偵破跨境犯罪案件非常難以攻破的兩個關鍵節點問題。

(二)三地法制差異造成的執法困境。由于三地法制不同，香港的《刑事事宜相互法律協助條例》及《逃犯條例》規定并不包括我國內地及澳門地區。港人因此不能在香港舉報在內地或在澳門發生的案件，也不能在香港提交案件的相關資料，受害人因此須直接向所在地警方報案。另外，在調查跨境案件方面，三地警方由于資源所限，往往都要花數月時間才能得到有關案件情報的數據，極大地影響了案件調查進度。

五、優化粵港澳大灣區警務合作模式的全新構思

立法是改善當前粵港澳大灣區跨境警務合作工作最行之有效的合理途徑，但此方案并不是一朝一夕就能夠達成的。因此，粵港澳三地警方的當務之急是在現有的跨境警務合作機制下，由三地政府高層主導并協調各有關單位，以更加合理、有效的合作模式深化三地的跨境警務合作，以達成嚴厲打擊跨境犯罪的司法震懾效果。現將優化創新粵港澳大灣區警務合作模式的幾點構思做以下梳理。

(一)設立跨境政府高層專項合作小組。由粵港澳大灣區三地政府高層領導帶頭作出決策，設立跨境政府高層專項合作小組，小組成員將包括法律代表及警務人員等，專崗、專責、專項處理涉及三地警務合作的全新模式與相關事宜、探討更多執法合作的可能性，并定期作好階段性反思與總結自查工作。

(二)成立三地警務合作聯合指揮辦公室。粵港澳大灣區跨境警務合作的達成以訊息互通的實時性作為重要執行因素之一，擬建議三地開通實行24小時警務合作人員通關政策，使專職警務人員可以在短時間內穿梭三地實施執法合作。粵港澳大灣區的警務合作工作必須要因時制宜，擬計劃成立的可供24小時全天候運作指揮的聯合指揮辦公室，是由三地熟悉自己區域的專崗專責警務人員派駐同一地點，通過日常警務工作交流及警務經驗共享的方式建立互信關系，合理規避多層繁瑣的行政程序，以避免因時效性失誤造成犯罪嫌疑人逃逸及贓款流失的不良結果；設立24小時緊急報案熱線，以及時立案并受理跨境刑事犯罪案件。報案人所屬區域的警察可在初步處理及分類后，經24小時互通指揮聯合辦公室調派案發當地的警務人員進行實地調查，從而實現警綜平臺互聯互通，提升三地跨境警務合作的案件偵破能力。

(三)拓展三地警務合作直通渠道。粵港澳三地警方在單一聯系窗口制度下，對嚴重跨境罪案如洗黑錢、有組織犯罪案件及網絡電信詐騙案件等，分別成立專崗專責的警務聯絡小隊作為警務合作的溝通橋梁。例如：廣東省及上海巿公安機關經濟犯罪偵查局等有關公安部門已于多年前同香港警方的商業罪案調查科成立了聯絡小組，在跨境犯罪案件的警務合作中建立了直接溝通渠道，減少中間多層行政程序，有效提高了情報交流及案件處理效率。

(四)建立可供三地共享的警綜信息平臺。在共同遵守當地法律的前提下，粵港澳三地警方可提供自己區域內的網上數據以成立警情綜合信息共享平臺。三地警方可指定專責權限人士合理利用該平臺，基于綜合警務信息整合案情，以便進行更為深入的案件調查，合法省略繁鎖的行政程序，精準提高調查效率。此外，該信息平臺也可提供三地的罪案趨勢分析以及嫌疑人最新的犯罪手法，以供警務人員備案參考，從技術層面有效開展跨境警務信息合作，以有效打擊跨境犯罪行為。

(五)選派跨境駐地教官加強普法教育。鑒于粵港澳三地的法律、警政制度各不相同，同一行為在不同地區是否能夠被認定為是犯罪行為的情況也有很大差異。為加強普法教育，大灣區三地警方可選派各自的警官作為普法執教人員去另外兩地的警務訓練單位作導師，講解所屬地方的法制、基礎案例、警務工作及調查程序，以加深彼此之間對三方警務工作的相互了解，同時建立深層次三方互信關系。

(六)建立跨境犯罪預防宣講平臺。在粵港澳地區，大多數跨境詐騙案件的受害人是在對另外兩地的經商環境相對陌生、法律法規及相關程序了解不足的情況下受害的，如果有一個由官方發布，大灣區三地統一管理的網絡或電話咨詢平臺，可隨時隨地幫助三地市民了解三地相關的政府政策和法律制度差異，就極大有可能避免此類詐騙犯罪行為的實施。因此，粵港澳大灣區三地跨境犯罪預防宣講平臺的建立是眾望所歸，有盡快成立的必要性和迫切性。

六、結語

當前，粵港澳大灣區三地警方之間尚無可執行的《刑事司法協助條例》和《逃犯條例》，三地警方在涉及跨境案件的調查、取證、緝捕罪犯、追查及追討犯罪所得方面難以達成及時、便捷的跨境警務合作。從長遠來看，大灣區三地警方應盡快共同制定合理合法的司法互助協議相關條例，從多途徑入手創新固有的警務合作模式，以有效解決跨境警務合作難題。在現階段，為有效打擊多種類型的跨境犯罪行為，三地警務人員仍需精誠協作、共同努力，通過及時有效的情報交流，開展各種聯合執法行動，組織警務人員開展經驗分享，在粵港澳大灣區加強多種形式的跨境警務合作，更加精準、有效地打擊跨境犯罪行為，以期在全新層面達成大灣區三地警方跨境警務合作工作共贏。