應急管理中社區基層黨組織的領導效能提升研究
——以D社區疫情防控為例

□張天健

一、問題的提出

2020年初突然暴發的新冠肺炎疫情不但威脅著群眾的生命安全，而且也考驗著我黨的執政能力與領導水平。為防止疫情更加嚴重，習近平總書記曾指出，“在中國共產黨的堅強領導下，緊緊依靠人民群眾，堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策，我們完全有信心、有能力打贏這場疫情防控阻擊戰”。基于社區基層黨組織的特殊性，在疫情防控斗爭中，其承擔著主力軍的角色，更是在保護社區群眾生命安全和保障基層社會秩序中發揮著不可替代的作用，將疫情防控的中堅力量落實到基層社區。社區的黨員同志同樣須結合實際情況配合疫情防控工作，充分發揮其模范帶頭作用，筑牢群防群治的防線。因此，社區基層黨組織一方面須克服現實困難，抱有堅決執行疫情防控政策的決心；另一方面應確保政策執行效率，保證能最終完成疫情防控的目標。提升領導效能是現階段能夠完成疫情防控目標的關鍵。換言之，提高社區基層黨組織領導效能，不僅有利于強化自身建設和滿足疫情防控工作的需要，而且有利于提高我黨的執政能力與領導水平。國內外學者對于領導效能有著不同的定義，主要有以下兩種具有代表性的觀點，著名學者弗雷德·E·菲德勒對于領導效能的定義，更加強調群體的任務績效與群體績效[1]；而國內學者劉建軍對于領導效能的定義，主要注重領導者的工作狀態、能力、結果以及綜合績效[2]。

目前國內學者對于基層黨組織領導效能的研究較少。羅自剛(2020)強調從社會治理的角度提高基層黨組織領導力[3]。李明哲(2019)認為在鄉村振興背景下，應從文化的角度關注提高黨的領導力的過程中所遇到的困境，并提出相應的解決措施[4]。郭巖(2019)主要從理論和實踐兩個維度深刻分析提高農村基層黨組織政治領導力的重要性[5]。但是對于基層黨組織領導效能的研究不足。張健(2014)認為理念、制度和做法是提高基層黨組織領導效能的有效路徑[6]。

綜上所述，目前國內外關于社區基層黨組織領導效能的研究十分匱乏，但是社區的防疫成效和群眾的生命安全、身體健康以及社區基層黨組織的領導效能密切相關。基于此，本文選取D社區基層黨組織領導效能作為研究對象，分析其行為表現以及困境，淺析其原因，并提出相應的對策。

二、社區基層黨組織在疫情防控中的具體表現——以D社區為例

(一)建立社區防控組織機構，嚴格明確社區防控責任。D社區在接收到上級及相關部門的疫情防控工作通知后，在最短的時間內成立工作領導小組，并決定由社區黨支部書記擔任其組長，共設立5個工作小組，且由5位小組負責人安排成立疫情管控小分隊，并調度該社區的黨員、網格員、居民以及志愿者配合疫情防控工作，堅持責任落實到人。在疫情防控期間，D社區網格員和志愿者主動上門登記社區居民的健康狀況，按照實際情況填寫登記表。D社區“地毯式”排查異地往返人員以及社區居民是否與確診病例接觸等情況。

(二)積極宣傳疫情防控知識，及時解讀相關政策措施。一是根據社區的基礎條件開展宣傳工作。網格員在小區內懸掛橫幅；黨員提前錄好關于防控知識的音頻內容，通過音箱循環播放；志愿者在公示欄張貼關于疫情防控的倡議書等。二是上門宣傳。社區工作人員告知居民“不出門、不串門、不聚集”，為滿足日常生活需求進出公共場所時必須佩戴口罩，牢記“紅事”先停辦、“白事”要簡辦的原則。三是通過微信群和公眾號及時編輯發送相關政策信息，在群里定時統計社區居民的健康狀況，并在第一時間澄清不實信息，增強居民抗擊疫情的信心和動力。

(三)堅決切斷傳播來源，堅持全面聯防聯控。一方面，D社區在所轄范圍內的各個小區只留一個進出通道，關閉小區其它進出口，并在通道處設置阻攔設施，安排工作人員24小時值班，負責進出信息登記、消毒消殺和體溫測量等工作；另一方面，D社區專門成立黨員巡邏隊，及時查看小區監控錄像，防止出現聚集人群，及時阻止部分人員不按規定強行進出小區的行為。此外，為保障一線人員工作的正常開展，D社區基層黨組織安排專人為工作人員運送必需的防護物資和工作餐，同時列出工作人員的值班表，保證工作人員的休息時間。

三、社區基層黨組織在疫情防控中存在的困境

在疫情防控的過程中，社區基層黨組織起到了一定的積極作用，但是也存在一定瓶頸。

(一)缺乏危機意識。目前，針對常態化的社會問題已有相對成熟的解決方案，但是對于突發性較強的社會問題卻依然被忽視，與此同時，基層治理的主體大多防范意識不強。因為社區基層干部與普通工作人員肩負著重要的工作職責，所以應對重大性的突發公共衛生事件時采取何種方式與其危機意識有著緊密關系。在此次疫情事件中，D社區的基層干部并不能積極主動了解重大突發性公共衛生事件的重要信息，對于突發性社會問題出現前的征兆和可能造成的不良影響不能做到專業地預測和分析，大多數基層領導干部更以工作經驗為主，但是不能結合應急管理的專業知識應對突發性社會問題，從而失去將公共衛生事件的損害降到最低的良機。

(二)偏離政策執行目標。新冠疫情暴發后，部分地區的基層干部為盡快落實上級的防控要求，并沒有根據本地區的實際情況靈活執行政策，反而采用“一刀切”的方式，更重視最終的結果，卻不能保證疫情防控過程中是否有出現違背政策初衷的現象。在前期的疫情防控過程中，D社區基層黨組織在各個小區的進出通道設立檢查點，以戶為單位，發放進出登記冊，要求每戶居民兩天可有一人外出購買日常生活必需品，并規定外出時間長短，工作人員在登記冊如實記錄居民進出時間。其目的是為了降低疫情風險，減少居民流動，但過于強調時間長度，這樣的方式沒有考慮到每戶居民在防控疫情中可能遇到的突發情況，也不利于提高疫情防控的成效，更是偏離政策執行目標。

(三)缺少果斷決策。在基層治理的過程中，落實和執行決策更為重要，但根據本地區的實際情況不斷調整決策內容也不可被忽略。對于重大的突發性公共衛生事件，這要求決策者須在最短的時間內，根據現有條件整合有關信息并結合相關專家學者的建議做出最正確的決策，制定科學有效的疫情防控方案，并根據方案要求一一落實到位，將疫情暴發所造成的損失降到最低，最終有效控制疫情。疫情暴發后，D社區基層黨組織的相關負責人因缺乏應對突發性公共衛生事件的經驗，且面對復雜情況更為緊張和猶豫，無法在“第一時間”做出果斷又有效的決策，而更多考慮的是如何減輕壓力，不被追究責任。除此之外，因部分負責人不知如何制定合理有效的疫情防控方案，導致在前期出現一定的混亂現象，錯失疫情防控的最佳時間。

(四)現代信息技術手段匱乏?，F階段，社區基層黨組織領導干部大多為“70后”，受教育程度偏低和綜合能力較低，且在心理上無法較快適應新生事物。大多數黨員干部并不能靈活運用新興的技術手段開展工作。在此次疫情防控的過程中，D社區的基層黨員入戶登記居民的健康和行程信息，并上門發放紙質版進出登記冊，容易增加交叉感染的風險，而且不利于提高工作效率。目前，在大數據時代的背景下，網格化管理模式中融入信息化技術和數字化技術，不僅可以科學有效地收集、分析信息，而且有利于追蹤疫情溯源和實現動態化監測。

四、社區基層黨組織領導效能不足的成因

(一)忽視預防工作的重要性。目前，在基層治理的應急管理中，基層組織更注重對于事后的處理，對于公共危機發生前的預防有所忽視。一方面，由于社區基層黨組織的財政經費有限，只能將有限的經費主要用于辦公、教育培訓和群眾活動等，而對于應對公共危機的物資和設備等儲備不足，在公共危機發生時，這往往會造成一定的混亂現象，不利于解決突發性公共事件；另一方面，社區基層黨組織的部分工作人員對于應急管理的概念沒有全面的理解和認識，進而忽略前期的預防工作和完善監測系統工作。另外，社區基層黨組織在宣傳應急管理知識方面，更多的是開展短期的宣傳教育活動，并未形成常態化工作機制，社區居民應對突發性公共事件的能力仍然不足。因此，由于財政經費有限、概念理解有誤和常態化宣傳工作不到位等原因，基層組織往往忽視預防工作的重要性。

(二)社區基層黨員干部素質偏低。一是目前我國大多數社區基層黨組織的領導干部在凝聚力和工作效率等方面仍然有待提高，具體表現在：說服群眾配合工作存在困難、難以靈活應用數字化技術等，這在一定程度上影響基層黨組織的長遠發展。二是為更好地提高生活水平，社區中大部分擁有高學歷的青年人才傾向于在大城市就業創業，高素質人才流失較為嚴重，社區基層黨組織的黨員干部隊伍結構表現為“70后”居多，文化水平偏低和綜合素質較低，這不利于強化基層治理能力，而且大部分人員不能深入領悟政策，依然沿襲傳統的工作方式方法。部分黨員干部對于公共危機的概念仍存在誤區，對于公共危機的專業知識缺乏一定了解。不僅影響加強疫情防控，而且不利于社區基層黨組織發揮重要作用。

(三)缺乏對社區工作人員疫情防控工作的監督。為保障現階段疫情防控工作的有序開展，應該逐步強化對于社區疫情防控工作的有效監督，并提高社區基層黨組織有效處理重大突發性公共衛生事件的能力。但在現實中，仍然缺乏具體明確的獎勵與懲罰措施。因缺乏監管，所以社區基層干部在疫情防控中表現出一定的逃避責任行為，進而影響政策執行效率。為避免出現執行不到位和工作失誤，須將監督工作貫穿于政策執行的全過程，若出現失職、瀆職等行為，按照法律規定追究相關人員的責任。完善監督機制，促使社區基層黨組織的領導干部自覺接受監督，進而提高其工作效率。

五、提高社區基層黨組織領導效能的措施

(一)強化社區基層黨組織的危機意識。至今為止，基層治理的主體對于公共危機事件，更注重事后處理而忽視事前預防，一般社區對于突發性公共衛生事件只有在產生不良影響之后才會采取措施應對，這不利于尋找危機發生的根本原因，影響做出正確的分析，更不利于將危機造成的損害降到最低。為強化社區基層黨組織的危機意識，須加強對黨員干部危機處置的常態化培訓。一是選拔黨員干部時，優先選聘文化水平較高、反應較快和心理素質較高的人員。二是強化實戰演練。對社區的管理人員，按照一定周期開展實戰模擬訓練，加強黨員干部的預防意識，提高其應急管理能力。最后，通過線上和線下相結合的方式學習專業知識，提升黨員干部應對和處理突發性公共事件的能力，為今后能科學有效地應對公共危機事件做好準備。

(二)加強人才隊伍建設。在社區基層黨組織中，能與社區居民緊密聯系的是黨員干部，同時，他們也是加強基層治理的急先鋒。因此，一是不斷鼓勵社區黨員干部按階段學習公共政策方向的知識，不斷增強自己的理論水平和道德修養。在社區，應對突發性公共事件的主要決策者是黨員干部，因此，須將所學的專業知識用以指導實踐，提高政策執行的科學性，積極應用符合本社區實際情況的管理方式。二是不斷優化社區黨員干部隊伍，尤其完善其年齡結構、文化結構和知識結構，實施各項補貼政策吸引人才進入社區工作。社區在引進和選拔人才時，須格外重視本地區的技術青年、知識青年、自主創業青年和文化素質較高的退伍士兵，并將其作為促進社區發展的后備力量，夯實社區基層黨組織的的隊伍基礎。

(三)完善獎懲和問責機制。目前，提高社區基層黨組織領導效能的關鍵在于根據實際情況完善科學的獎懲和問責機制。一是綜合考量黨員領導干部在此次疫情防控中的表現，并給予其公平、公正、準確和客觀的評價，結合科學的獎懲和問責機制，鼓勵黨員領導干部攻堅克難，敢于作為，牢記黨員的初心和使命。二是對于做出突出貢獻的優秀黨員和先進集體進行表彰，作為今后評獎評優和考核績效的一項重要內容，并積極宣傳其先進事跡，形成積極向上的工作氛圍，牢固奪取疫情防控最終勝利的思想基礎。三是對于在疫情防控的過程中不能認真履行職責、無法勝任本職工作的黨員干部進行適當的崗位調整；而對于偏離執行目標、逃避責任，有瀆職、失職行為的黨員干部，按照有關規定進行懲處；完善現有的獎懲和問責機制，將其措施達到明確、細化，從而提高社區的應急管理水平。

(四)推進信息化技術和數字化技術應用。重大的突發性公共事件對于現階段的基層治理能力是一個考驗，但是為推進數字化技術和信息化技術應用也帶來契機，同時也有利于加強社區黨員干部處置公共危機的能力。自疫情暴發，全國各市區已逐步將數字化技術和信息化技術應用到疫情防控中，并起到了一定積極作用。在社區積極推進信息化技術和數字化技術，有利于強化疫情防控和促進社區的長遠發展。因此，可采取以下措施強化兩種技術的應用：一方面，提高對于智慧社區的理解。定期對社區黨員干部通過看視頻、現場觀摩以及操作模擬軟件等方式進行培訓，逐步改變社區黨員干部原有的落后觀念，并理解基層治理現代化的內涵；另一方面，在社區建設信息化技術和數字化技術平臺。推進兩種技術平臺的建設，是將原本深奧、難以理解的科技具體落實在社區中，在很大程度上會加速“最后一公里”問題的解決，同時會提高群眾的幸福感和滿意感。所以，可從以下兩個方面開展平臺建設工作：一是改進現階段已投入使用的智慧軟件，完善現有的虛擬平臺。與此同時，完善社區的數字化監測平臺，達到實時性和準確性。二是打破原有的信息收集障礙，逐步實現社區各方面發展所需信息的融合共享，進而為群眾提供更加高效便利的服務。