城市治理數字化建設實踐與啟示
——以南京市為例

文｜李正茂 吳德灃

城市治理數字化轉型對于推動城市治理體系和治理能力現代化、促進數字經濟、增強城市核心競爭力作用重大、意義深遠。近年來，南京市大力推動“數字城市”“智慧城市”發展，推動城市治理數字化轉型升級，提升城市綜合治理能力，奮力建設“強富美高”新南京。

一、現狀與分析

2020年南京啟動了《南京市“十四五”智慧城市發展規劃》，從規劃背景、總體要求、發展重點和主要任務、保障體系四個方面，統籌謀劃、創新引領、重點突破，全面推動城市數字化轉型發展，提升城市數字化治理能力。2021 年市委1號文提出推進數字產業化、產業數字化，提升數字化能力和水平，細化配套若干政策措施，縱深推進數字技術促進政府管理，提高決策科學性和服務效率。

（一） 治理框架和體制逐步建立

2019年，南京成立市大數據管理局，加快推進數據資源整合、共享、開放和創新應用，進一步提升數據資源的整合管理能力、開放應用能力、產業轉化能力、安全保障能力。2020年6月，掛牌成立南京大數據集團有限公司，圍繞數據要素市場化運行，以“我的南京”APP和“智慧城市大腦”開發為重點，發揮數據在城市治理中的作用。形成政務數據和市場數據互補、互促、共進的良好機制。2022年10月，將南京市信息中心更名為南京市城市數字治理中心，增加市域社會治理現代化指揮和城市運行管理職能，進一步奠定數字在城市治理中的核心作用。

（二）頂層設計和制度逐步完善

2021年10月，《南京市“十四五”數字經濟發展規劃》印發，圍繞創新引領、融合賦能、智慧城建、智能體驗等方面，對“十四五”期間南京數字經濟發展作出了系統的指引，以“數字南京”建設推進經濟社會發展，實現“數字蝶變”。《南京市“十四五”智慧城市發展規劃》完成編制，提出“一個中心、三個領域、一個底座、四大保障體系”的“1314”總體架構，為未來5年全市智慧城市及信息化建設指明方向。出臺《加快推進城市數字治理工作方案》《南京市政務數據管理暫行辦法》《南京市政務信息化項目建設管理辦法》等文件，為全市信息化項目建設、數據共享開放提供操作流程，打造城市數字治理中心，提供制度支撐。

（三）信息基礎設施服務能力大幅提升

南京加快新基建建設，采用“兩地三中心”架構建設新一代政務云平臺，完成網絡及云服務能力擴容工作，提升了市政務數據中心數據中臺和業務中臺服務能力，筑牢數字化轉型基礎。數據中心整體可達5萬個CPU核心、10PB 對象存儲能力，主干網絡帶寬達到40G，計算存儲傳輸提升3—5倍；擴展云資源配置，推動政務數據中心一體化構建，減少算力成本；電子政務外網實現市、區、街鎮、社區（村）四級全覆蓋，接入點達3500個。

匯集政務數據156億條，涉及17個部門46個應用，有效支撐“我的南京”APP、智慧醫療、智慧交通等應用。市政務數據中心（麒麟）已經基本建成，為全市109個單位1100多個信息系統提供計算、存儲等基礎軟硬件支撐，政務系統上云率達94.5%。

（四）信息服務能力顯著提升

打造一體化智能化公共數據平臺，優化功能設計和功能服務，提供用戶類、交互類、工具開發服務類、場景數據服務類等40余組件，深化統一身份認證服務、統一公共支付服務、用戶行為分析服務、智能流程和智能表單引擎等高頻應用，形成技術支撐協同改革創新的工作模式，推動智慧城市賦能數字治理的理論體系。

（五）城市智能門戶服務全面

“我的南京”APP作為城市智能門戶，實名注冊用戶數突破680萬，匯聚了33個政府部門、43個公共企事業單位的信息化建設成果，提供超4200余項在線服務，涵蓋了市民衣食住行的方方面面。電子購房證明線上申請、市民卡在線申請免費送達、社保業務線上辦理、人才積分落戶等一批“零跑腿”服務應用受到了用戶的廣泛好評，方便了市民，也提升了城市服務的效率，實現“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”。

（六）行業應用不斷深化

政府部門信息化應用廣泛開展，各領域的數據平臺支撐作用日益顯現。加強公安、城管、交通、應急、環保、氣象、水務等40個部門城市運行數據的匯集與綜合利用，實現對城市運行狀況的綜合、實時和直觀展示；政務服務“一張網” “互聯網+監管平臺”、可信平臺、領導駕駛艙、“生態眼”、不動產登記信息服務與監管平臺、公共信用信息綜合管理服務平臺等綜合業務平臺基礎支撐作用日益顯現，智慧醫療、智慧文旅、智慧城管等應用相繼建成并運行，提升了政務服務能力和水平。匯聚的法人、自然人、視頻監控、公共信用等數據，推動城市治理、便民服務和經濟發展，為應急管理、生態保護、智能出行和聯動指揮等提供有力支撐。

（七）社會治理數字化水平顯著提高

創新建立“大數據＋網格化＋鐵腳板”基層社會治理模式，為疫情防控和復工復產提供支撐。全面部署網格化社會治理智能應用平臺，推進視頻聯網系統、“生態眼”“雪亮工程”建設，搭建環境質量自動監測和污染源在線監控網絡，社會治理智能感知能力顯著提升。建設“寧歸來”APP，快捷準確地完成健康人員信息登記，助力抑制疫情蔓延，在疫情發展初期發揮重要防控作用。建成應急管理“181”平臺，勾畫企業安全臉譜，形成數字化安全生產監管的閉環鏈條。堅持強化監管效能與優化利企便民服務相結合，創新現場監管和遠程監管方式，完善社會信用體系建設，構建跨部門綜合監管大格局。

二、存在的問題

（一） 概念規劃不夠清晰

一是過于重視技術手段。信息技術數字化、智能化是城市治理數字化應用手段，而不是城市治理數字化建設目標，城市治理數字化應該與體制機制的優化、政策法規的配套緊密結合。二是頂層設計重設計輕業務。片面偏向信息化技術的架構設計，忽略行政流程的優化、民生服務機制的探索、產業政策的制定等。三是缺少自身特色。圍繞城市建設框架和內容缺少前瞻性，缺少應用場景和特色，協調推進面臨很多不足。

（二） 治理基礎亟待完善

一是多層級共享不夠通暢。稅務、市場監管、海關等系統獨立性強，數據價值屬性高，市級只有使用權、沒有管理權，致使基層無法利用數據實施治理，監管過程無法實現上下聯動。二是各系統功能不夠兼容。各系統歸屬于不同部門，各條口立足于自身業務需要實施系統開發，歸集數據缺乏統一標準和協同能力，難以支撐其他業務需求，難以發揮信息系統技術優勢。三是缺少有效的數據協調機制。數據共享仍是“部門主導”，沒有體現“需求導向”，存在“拿不到”或“拿不全”情況，如，稅收、電力數據有相關法律規定，因涉密而不能直接共享，難以滿足即時數據交換、及時辦理、實時反饋評估等需求。

（三） 治理能力有待提升

一是綜合平臺功能未充分激發。全市統一開發的統一身份認證、統一支付、領導駕駛艙、綜合感知平臺等綜合性系統尚未充分發揮功效，由騰訊提供的多組件服務平臺，也存在應用場景不明確，而帶來碎片化應用問題，跨部門業務協同的應用場景較少，跟城市治理精細、高效、便捷的需求還有較大差距。二是思維固化影響流程簡化。城市治理數字化轉型需要具有“互聯網思維”，對行政管理工作流進行重新審視，傳統工作方式難免存在思維定式，政府職能轉變、組織結構改進、工作流程再造和運行機制優化相對滯后。三是高層次復合型人才相對不足。人才是數字化轉型的核心要素，高層次復合型人才要求具有跨知識結構、跨專業能力、跨學科思維等方面，從目前互聯網企業競爭力看，產業化能力不強，對數字化轉型的支撐不夠。

三、形勢與展望

從國家層面看，數字城市是城市轉型的未來形態，城市治理數字化轉型是國家治理現代化的基礎，是實現數字經濟與數字社會的重要基礎。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出加快數字化發展，建設數字中國，將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。到2035年社會治理特別是基層治理水平明顯提高，加快城市數字化轉型是我們面臨的緊迫任務。

從省市層面看，全省深入貫徹新發展理念，大力推動數字化轉型，持續推進“互聯網+政務服務”工程，深化省市政務數據中心建設，全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化、智能化，加強政務信息化建設快速迭代，增強政務信息系統快速部署能力和彈性擴展能力。推進“一網通辦”，突出對城市治理數字化轉型的應用場景設計，創新引領、重點突破、統籌推進，促進城市數字化、網絡化、智能化水平顯著提升。

從社會層面看，人民群眾對美好生活的向往，包含了對數字化美好生活的愿景，需要獲得多樣化、便利化、均等化的公共服務。加快城市治理數字化轉型，推進政府職能轉變、提高公共服務質量，釋放數據活力，激發數據能力，極大地賦能市場與社會主體，打通數據從采集到應用的整個鏈條，將數據紅利轉化為經濟社會發展和人民生活改善的紅利，不斷提升人民群眾的獲得感和滿意度。

四、對策及建議

南京要加快推進特大城市建設步伐，對標國內外先進城市，運用新型數字治理理念和技術，構建符合中心城市的數字治理新體系，深化“智慧城市” “數字城市”建設的前期成果，形成可復制、可推廣的城市數字治理新模式。

（一） 建設“城市大腦”

以城市治理新理念、新技術、新需求為牽引，加快出臺城市治理數字化的頂層設計，明確轉型發展思路，明確治理理念、方式、模式以及應用場景，形成城市治理數字化轉型總體解決方案。以“政務數據中心”為基礎，以“全域感知、深度思考、預先研判、快速行動、確保安全”為要求，構建南京的“城市大腦”，提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，推進數字化轉型流程再造、管理模式創新。重點以“智慧南京”建設為基礎，統籌規劃，努力構建“數網”“數紐”“數鏈”“數腦”和“數盾”體系。應用BIM、CIM系統，推動信息設施與路橋、管網、照明等城市部件功能集成，提升全市域、立體化智能感知能力。構建“中樞系統”，全力 促進數據處理，加快數據共享，加強對數據的深度挖掘、關聯分析，實現城市大腦會預測問題、能解決問題。加快領導駕駛艙與部門系統有效鏈接，構建上下貫通、執行有力的決策助手，推動城市大腦與綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等治理平臺有機貫通，變“層層派單”為“一鍵直達”，變“各自為戰”為“協同作戰”，變“被動服務”為“主動服務”，實現城市治理數字化、智能化、快捷化。

（二） 構建“神經系統”

通過物聯傳感、5G、區塊鏈等技術，利用物聯網和城市通信網絡構建城市神經系統，建成城市運行綜合管理平臺，以新一代政務云、BIM、CIM系統、“生態眼”平臺等為重點，依托人工智能等技術，構建從前端感知、數據傳輸、大腦決策，再到肢體行動的完整神經網絡來實現閉環。統籌布局重點區域、行業和領域的物聯感知基礎設施，應用視頻圖像、監測傳感、控制執行等感知終端及數據，完善“視頻監控聯網共享平臺” “生態眼”平臺建設。強化網絡基礎功能，推動萬兆寬帶、5G基站等加快集聚，實現無線網絡深度覆蓋，全面建成高速光纖網絡，加快推進IPv6改造和升級，探索應用量子通信安全網絡。

（三）破除“信息壁壘”

數據是社會發展新的生產要素，是城市治理數字化轉型的源泉，是國家全面發展的戰略資源。要遵循國家和省有關政務數據歸集、處理、分析、共享標準，整體統籌政務數據、企業數據、社會數據以及公用企事業單位公共數據的匯集、開發，加強政務數據、平臺數據和社會數據相結合，深化大數據市場化、社會化的關聯和耦合，堅持“一數一源”、多元校核和數據全生命周期管理，完善政務信息資源目錄體系和共享交換體系，注重數據安全管理。加快推進基于區塊鏈的可信平臺建設，建立數據上鏈、授權、應用的新模式，有效打破“信息孤島”，解決數據歸集和授權的問題，推動數字治理場景更聚焦、更惠民。面對已經來臨的大數據時代，海量數據正在驅動未來、改變人們生活方式。要強化數據歸集和共享，在數據質量、覆蓋面、顆粒度、時效性、關聯性等方面，強化數據應用與政務服務、民生改革相關聯，融合數據實現價值聚變。

（四）筑牢平臺底座

樹牢“一盤棋”思想，打造“一體化”平臺，集成算力資源、數據資源，建好政務數據中心，加快推進各系統和平臺的有效接入，在全市域更大范圍、更多領域實現“一網通辦”。打造全市統一的“數字政府”門戶和移動端應用體系，建成一體化集成終端，實現各領域不同系統應用場景的協同。提升“我的南京”APP品牌價值，強化用戶認證、支付管理、可信賬戶等方面基礎能力，推進數字身份認證平臺、統一支付平臺、可信數據管理平臺建理，有效提高故障診斷的效率和系統整體的容錯能力。這一技術可靠解決了數以萬計的前端儀器儀表和傳感器設備產生大量的數據信息，所有數據信息統一匯總處理時計算耗時長、設備負載高的痛點問題。具體地：

1.對大規模儀器儀表和傳感器進行區域劃分；

2.基于邊緣計算設備的區域自治，自主完成部分設備的故障診斷與設備隔離；

3.基于邊緣計算進行數據清洗，向大數據中心回傳高價值數據信息；

4.基于大數據中心的故障診斷與設備隔離，實現云端平臺與邊緣計算平臺靈活配置和高效協同的云邊結構化故障診斷體系。

五、結論

本文通過研究集狀態感知、數據融合、智能診斷、邊云協同于一體的海上油田邊云協同的結構化故障診斷技術，有效實現故障精確定位、狀態全面感知、報警及時響應。所提出的物聯網智能診斷技術能夠有效提高物聯網的效率與可靠性，提高綜合系統的容錯性和綜合運行效率，使得故障診斷時間大大縮短，實現故障快速定位，保障生產的同時，提高運維效率，減少運維成本。該技術可廣泛應用于海上及陸地油田，具有良好的適用性及推廣前景。