事業(yè)單位做好政府采購工作的幾點思考

李 惠 阜陽市環(huán)境衛(wèi)生管理處清運大隊

事業(yè)單位承擔著不同領域的公共事務的管理職責，政府采購方式購買的貨物、服務工程項目內容較為多樣化，采購管理風險的管控難度也相對較大，這就需要事業(yè)單位根據(jù)單位業(yè)務運營特點以及采購環(huán)節(jié)風險特征進行風險控制。

一、政府采購的含義

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購的含義可以表述為：政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的，或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。該含義表述包涵以下幾個層面的內容，一是關于采購對象，政府采購法明確劃定了三類采購對象，分別是各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，也就是與財政預算相關的組織類型都納入了采購對象范疇；二是關于采購資金，如果采購對象進行采購的資金來源于財政資金，那么就須納入政府采購范圍，如果采購資金來自于單位經營收入或捐贈，則不受政府采購法的限制；三是關于資采購內容和限額，并非將采購對象的所有貨物、工程和服務都納入在政府采購，《集中采購目錄》之外的采購行為不受《政府采購法》限制，但是，如果《集中采購目錄》之外的采購內容超過了規(guī)定的限額標準，依然需要遵循《政府采購法》的相關規(guī)定。

二、政府采購的特點

政府采購的資金來自于財政預算，因此，在與社會其它經濟組織采購交往中，必須遵循國家相關法律法規(guī)，我國出臺《政府采購法》的目的在于規(guī)范財政支出管理以及從宏觀角度調節(jié)國家利益和社會公共利益之間的關系，這就注定了政府采購與其它單位組織采購和個體的市場采購行為有著本質的不同，并形成了其獨特的特點。

(一)政府采購行為的政策導向性

市場主體的采購行為受供求關系以及市場規(guī)律調節(jié)，而政府采購行為是國家意志的體現(xiàn)，也是國家對行業(yè)進行宏觀調節(jié)的重要手段，國家之所以每年都對《集中采購目錄》中采購品類進行調整與增刪，是因為可以通過采購目錄的調整，可以為產業(yè)調整提供政策傾斜或保護服務，由此體現(xiàn)政府采購的政策性。

(二)政府采購目的具有非營利性

其它市場采購主體的采購目的，是按照價格調節(jié)規(guī)律和市場交易規(guī)則追逐交易利潤，而政府采購的目的是為了滿足財政預算單位的正常運轉的需要，在遵循法律法規(guī)的前提下，采購所需要的貨品或其它服務項目，采購主體并不能從采購活動中獲取額外收益。

(三)資金來源具有公共性

采購對象的采購資金大多來自于財政預算撥款，而財政資金是全社會所繳納的稅收或非稅收入總和，代表著國家金庫實力，財政資金的公共性特點決定了財政資金具有維持國家和社會大眾公共利益的責任和義務。

(四)受到廣泛的監(jiān)督

由于政府采購的資金來自于財政，因此，政府采購行為必須遵循采購法定程序，通過公開招標或競爭性談判等多種采購方式向供應商進行采購，采購對象的采購申請單、采購額度以及采購用途都必須經財政部門審批，并接受審計機關、監(jiān)察機關監(jiān)督，經確保政府采購的公開透明。

三、事業(yè)單位政府采購業(yè)務的基本流程和關鍵風險點

(一)基本流程

事業(yè)單位采購方式有兩種，一是來自于財政撥款的采購，二是運用經營收入或捐贈款項的采購行為，后一種采購不受政府采購法的限制，而采用財政資金的采購行為則需要遵循《政府采購法》所規(guī)定的流程，從采購資金預算開始，整個流程大致體現(xiàn)在以下六個方面：

1.采購預算編制和計劃管理

采購預算遵循“二上二下”預算編制流程，首先是事業(yè)單位各業(yè)務部門根據(jù)業(yè)務需求以及業(yè)務資源現(xiàn)狀，整理年度內采購清單，并根據(jù)清單編制采購預算申請，然后經單位統(tǒng)一匯總后報送同級財政，由財政對事業(yè)單位上報的采購預算申請進行審核，財政部門根據(jù)事業(yè)單位的申請清以及經費預算標準的要求核定各申請單位的采購額度，申請單位在獲得采購預算審批額度之后，再在單位各部門之間進行統(tǒng)籌安排，并重新編制采購清單報送同級財政和人民政府備案。

2.采購實施管理

采購單位在預算核定額度范圍內組織實施采購事務，首先是要對各需求部門的采購計劃的可行性和合理性進行論證，剔除不合理、不合規(guī)采購清單，在此基礎上，政府采購中心根據(jù)采購品類以及采購金額對采購清單進行分類管理、分類實施，對于《政府采購清單》目錄內的采購內容，采用集中采購模式，并通過公開招標、邀請招標的方式組織實施，而如果采購內容并不在集中采購目錄內，但采購金額在規(guī)定標準以上，或者技術復雜、性質特殊的采購項目，則采用分散采購模式，并通過談判、詢價和單一來源采購方式組織實施。

3.履約驗收與付款管理

在采購實施過程中，中標供應商根據(jù)與政府采購中心簽訂的采購合同組織供貨或提供服務，而在采購結束之后，則轉移履約驗收階段，采購單位和政府采購中心根據(jù)合同內容的相關條款對供應商所提供的貨物、服務或工程項目進行驗收，并要將驗收結果以書面形式反饋到財政部門，財政部門根據(jù)采購中心反饋的驗收結論以及采購合同標的，對中標供應商結算申請進行審核，如果審核無異議，則由財政部門向中標準供應商辦理資金結算支付手續(xù)。

4.檔案管理

政府采購檔案是對采購預算、采購實施以及驗收付款全過程的全面反映，是事后核算、審計、監(jiān)督評價的重要依據(jù)，也是預防采購法律糾紛的關鍵憑據(jù)。檔案形式可以是文字、圖表形式，也可以采用聲音、互聯(lián)網電子商城鏈接的形式呈現(xiàn)，檔案內容較為廣泛，所有反映和證實采購事項的信息資料都納入在內，比如采購預算和實施階段的預算表、招標文書、中標公告、與中標供應商簽訂的合同、交易清單和交易記錄，再比如驗收付款及事后評價階段的驗收單、支付結算清單和憑證、供應商投訴與處理結果。

5.采購質疑與投訴管理

采購中心或采購單位在與采購抬標、采購活動實施以及驗收結算過程中，需要妥善處理與供應商之間的合作關系，如果對供應商的資格審查或者評審標準不統(tǒng)一、擅自變更、中止或者終止與供應商合作、未能根據(jù)合同要求與供應商辦理資金結算、向供應商索取贈品和回扣等現(xiàn)象，那么隨時可能引發(fā)供應商的投訴，這就需要在按照規(guī)定程度向供應商做出投訴回復。

6.采購評價

采購評價是政府采購活動中最終流程，此流程由評價委員會負責具體實施，評價結論可以定性和定量評價方式予以呈現(xiàn)，為確保評價結論的客觀性和公正性，技術、經濟類專家在評價委員會成員構成比例中最少有三分之二以上份額。

(二)關鍵風險點

國家對事業(yè)單位運轉所需要的貨品、服務或工程采用到政府采購模式，是為了進一步規(guī)范財政支出管理、提升預算資金使用效率，但如果在制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，那么很容易引發(fā)各種不確定性風險。其關鍵風險點主要表現(xiàn)在：

一是采購預算編制和計劃管理環(huán)節(jié)的審核風險，如果預算審核流于形式或審核能力不足，那么預算清單中的虛報項目就無法識別。二是在采購實施管理中，不同品類或額度的采購項目，所采用的采購模式或招標方式有所差異，如果采購管理機構對此把關不嚴，那么采購人有可能出現(xiàn)化整為零規(guī)避制度約束的現(xiàn)象。三是在履約驗收與付款管理環(huán)節(jié)，如果采購項目數(shù)量或質量與合同標的不符而盲目支付款項，那么不可避免地會引發(fā)資金風險。四是檔案管理環(huán)節(jié)要求檔案資料采集齊全和規(guī)范，稍有疏忽，將直接影響到售后服務或后期維權。五是采購質疑與投訴環(huán)節(jié)，對供應商或第三方的質疑未能及時回復，或回復結果得不到對方認可，將會引發(fā)被投訴風險，從而給聲譽和績效考核帶來負面影響。六是關于績效評價風險，如果評價結論有失公允，或評價標準不科學、不合理，那么就難以發(fā)揮績效評價在采購風險管理中的預防、監(jiān)督作用。

四、提升事業(yè)單位政府采購效率的對策

政府采購法實施十多年以來，隨著事業(yè)單位運轉過程中對貨物、服務和工程項目的采購需求多元化發(fā)展，以及外部經濟環(huán)境變化更加復雜，政府采購風險更具不確定性，為有效防范和化解采購風險、提升采購效率，需要事業(yè)單位順應環(huán)境和需求的變化，進一步優(yōu)化政府采購管理措施。

(一)進一步明晰各部門職責權限

政府采購行為關聯(lián)方包括監(jiān)管和執(zhí)行兩個不同的職能機構，不同職能機構承擔著不同的職責，根據(jù)《政府采購法》的相關規(guī)定，采購監(jiān)管職責由財政部門承擔，采購計劃的實施與執(zhí)行，則交由采購單位或政府采購中心完成。在“管采分離”式的政府采購模式正常運行條件下，采購監(jiān)管與采購執(zhí)行雙方的職責更為明確，這對促進政府采購的公開透明化具有重要意義。為此，監(jiān)管和執(zhí)行雙方通過內部組織架構優(yōu)化以及管理方式的變革，提升政府采購效率。

一是要優(yōu)化采購單位內部組織結構，明確分工范圍。單位辦公室負責單位采購需求信息收集、采購預算計劃編制；內設紀檢組負責預算計劃和執(zhí)行情況的監(jiān)督評價工作，為配合政府采購中心的具體采購事宜，單位內部可抽調財務、業(yè)務專職人員負責采購實施過程中的對接工作。二是要優(yōu)化采購監(jiān)管方式，雖然采購單位的采購計劃需要經過財政部門審核批準，但財政部門在事中、事后環(huán)節(jié)的監(jiān)管處于缺失狀態(tài)，因此，實施采購活動全流程監(jiān)督，織密監(jiān)督網絡，則可以進一步提升監(jiān)管效能。

(二)加強政府采購預算管理

一是關于采購預算編制。事業(yè)單位政府采購的資金大多來自于財政撥款，根據(jù)預算法的相關規(guī)定，預算單位所有支出都必須納入預算管理范圍之內，政府采購項目所需資金同樣需要在事前進行采購支出預算編制，但由于事業(yè)單位采購項目的復雜性和多樣性所致，對于采購項目的市場行情、支付標準、資產配置等方面的信息，政府采購中心對此可能存在認知盲區(qū)，從而影響預算編制的準確性，為此，在采購預算編制過程中，一是由采購單位采集和整理各部門的采購需求，然后邀請相關領域專家對采購清單預算編制類別和預算額度進行指導，或向供應商代表詢價，以增加編制采購預算的可行性。二是關于預算執(zhí)行。長期以來，政府采購重預算、輕執(zhí)行的現(xiàn)象加大采購資金預算總額控制難度，由于政府采購歸屬于財政預算支出范疇，這就需要根據(jù)預算資金管理的要求，從績效考核的角度嚴格財政支出明細管理和預算額度控制，硬化預算支出剛性約束。

(三)優(yōu)化采購人才結構和采購流程

不同事業(yè)單位類型承擔著不同的社會職能和公共事務管理內容，因此，單位部門設置和崗位分工都是圍繞其管理職責和事務管理內容而設置，而采購業(yè)務則大多由其它崗位人員兼職的方式進行操作，這極大影響了政府采購業(yè)務的管理效率。當前，政府采購業(yè)務急需配備一支懂政策、懂經濟、懂業(yè)務、懂溝通的專業(yè)化、專職化隊伍，同時也需要拓寬評委專家?guī)烊瞬艤嗜肭溃瑑涓囝I域的評審專家人才，可以通過專業(yè)考試、崗位競聘以及加大崗位培訓力度等方式，培養(yǎng)和儲備更多的采購業(yè)務執(zhí)行人員和專家評審人才。

資金支付環(huán)節(jié)的財政審核效率是當前影響政府采購效率的重要因素，為此，可以從財政環(huán)節(jié)入手優(yōu)化采購流程，比如提高采購單位自行采購限額標準、擴大自行采購范圍的方式，簡化財政審核業(yè)務量；還可以在采購支付款項的結算方面增設結算方式，比如在“授權支付”基礎上增設“直接支付”的支付方式，以加快資金流轉速度。

(四)依托大數(shù)據(jù)平臺完善信息網絡

在當前信息應用技術不斷成熟的時代背景下，構建并完善電子化采購平臺，是政府采購模式的改革趨勢，它不僅能有利于政府采購項目執(zhí)行過程的統(tǒng)一監(jiān)管；而且可以有效提升采購單位的辦事效率。通過將事業(yè)單位、政府采購中心、財政監(jiān)督部門、以及供應商納入一體化管理平臺，并分別授予不同的登陸級別權限，所有流程、所有業(yè)務、所有環(huán)節(jié)的操作全部采用電子化操作方式，從而杜絕了人工操作模式下的隨意性，使采購業(yè)務流程更加透明化、陽光化。

五、結語

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的，或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，并具有政策導向性、非營利性、公共性、接受公共監(jiān)督等方面原特點。政府采購制度實施以來，已形成了較為嚴密的操作規(guī)范采購制度體系，為提升提升事業(yè)單位政府采購管理效率，需要在部門職責權限、采購預算管理、人才結構和采購流程以及電子化采購平臺等方面進行優(yōu)化管理。■