國有企業全面預算管理與績效評價的現狀及對策分析

郭艷嬌

摘要：全面預算與單一預算不同，將戰略規劃、諸多風險、資源配置等方面關聯在一起，人、物、財均歸入預算范疇，籌資預算、業務預算、投資等預算有機銜接，打造綜合預算體系，同時長期預算、短期預算互為依托，為經營預算、現金預算、材料預算、費用等預算活動有效開展提供條件。針對全面預算進行績效評價，是將全面預算與績效考核關聯在一起，實現全面預算管理績效評價一體化發展目標，發揮考評促管的作用。全面預算管理成果的客觀分析離不開績效評價，績效評價助力管理人員更好地履行職責，推動全面預算工作不斷發展。如何有效打造全面預算管理考核一體化營運體系，成為企業經營管理需解決的問題。文章通過分析國有企業全面預算與績效評價融合的現狀及對策，以期為提升國有企業綜合管理水平提供參考。

關鍵詞：國有企業；全面預算管理；績效評價；經營預算

國有企業在現代管理改革背景下積極提升財務管理能力，資產、價格、成本、會計核算、預算、財務收支等方面均需接受統一管理，在此基礎上健全第三方審計、財務報告、成本管理、預算管理聯動信息公開機制，保障國有企業運營活動合規，國有資產利用率較高，規避運營風險。國有企業預算作為資源配置關鍵，需在防控風險、強化成本預算的基礎上提升全成本核算水平，通過預算統籌安排經營活動。依托各項活動評價預算成效顯然費時費力，還存在考評全局性、及時性較低的問題，這就需要在部門預算統一的條件下打造全面預算績效考核體系，將全面預算、績效評價融合在一起。然而，有些國有企業在營運中卻存在全面預算管理與績效評價融合要點模糊、目的不明、方法單一、系統性差、制度缺位的問題，影響二者融合成效，有礙全面預算績效評價一體化的良性發展。基于此，為提高國有企業管理質量探析全面預算與績效評價顯得尤為重要。

一、國有企業全面預算管理與績效評價融合的必要性

（一）增強全面預算管理功能作用

通過績效評價能發現全面預算管理存在的問題，在此基礎上找準解決問題的著力點有效優化預算管理功用，具體可從以下幾個方面出發加以分析：一是資源配置。通過績效評價發現國企資源調配不足之處，基于內部資源流通渠道優化有效控制資源成本，實現資源效益最大化的全面預算管理目標；二是管理協調。國企管理跨度通常較大，需利用機制維系各部門、集團內部的協調關系，在機制良性運行的同時發揮制度的作用，使管理更加透明、客觀、科學；三是全面參與。通過績效評價反觀參與全面預算各環節的貢獻，同時關注各環節對國有企業發展產生的影響，通過綜合性管理考評調動各崗位參與預算人員的自覺性及自律性，有效解決崗位預算問題；四是戰略優化。全面預算考核管理有診斷國企戰略的作用，為全面預算前置性管控并指導國企運營提供依據，使國企可在推行戰略的同時結合動態預算改進營運的細節，基于績效評價提升彈性預算、滾動預算水平；五是自我控制。全面預算建立在內控機制上，管理結果考核亦是對國企自控能力的測試，預算作為標桿能助力國企內部各環節解決“何為目標”“如何推行目標”等問題，同時各環節利益與國企利益掛鉤，增強運營激勵性并打造共贏環境。

（二）優化國有企業管理機制

全面預算管理打通財會工作、管理工作的壁壘，預算可作為管理的工具，全面預算能成為管理機制起效的基礎，更加關注運營的實效性，而非機械化地對照運營結果與計劃并分析偏差。作為管理機制全面預算助力國企對接市場，以市場競爭為指向全面預算，同時與內部運營機制對接，保障國企在市場競爭環境中組織規劃，內部加強配合，責、權、利邊界清晰且處于分離狀態，確保內部機制穩定。全面預算絕非數據的單純堆砌，是指引國企改進治理結構的管理舉措，加之全面預算對國企戰略意圖的解讀，有效優化國企管理機制。通過績效評價全面預算管理優劣一覽無余，可增強全面預算管理對內對接營運機制、對外對接市場競爭機制的有效性，為國企調配資源應對市場競爭挑戰給予支持。

（三）凸顯績效評價的作用

績效評價使全面預算管理目標更加清晰，對員工的指導性、約束性隨之增強，確保人人頭上均有全面預算指標，各崗位均能按照預算標桿行事，不做浪費資金、低效編制、激化風險的事。績效評價使全面預算標準更為直觀，通過量化考核引領崗位職工明確管理關鍵點，意識到自身全面預算的不足，如內部協調性差、風控能力弱等，為全面預算機制在量化標準引領下逐步健全提供依據。績效評價調動全面預算領域工作人員的積極性，評價與利益、晉升、薪酬掛鉤，國有企業及員工均能認真對待全面預算，相關管理活動能有效展開。經由績效評價的全面預算管理可實現性及掌控性更強，能逐步改進有關管理規定，如全面預算標準、全面預算流程等，全面預算管理水平可隨之提升。

（四）提升國有企業決策部署水平

國有企業以績效評價結果為依據對全面預算部署、計劃、目標等方面進行分析，在此基礎上發現問題并以解決問題為出發點不斷改善全面預算管理，在此基礎上從國企營運全局著眼分解全面預算管理目標，通過編制、執行等過程細化落實目標，同時將國企改革目標、效益目標、部門目標、員工工作等目標結合起來并接受逐級考核，反饋國企全面預算管理目標達成度，為進一步調整配套舉措提供依據，使國企可利用全面預算更好地規劃資源調用方案，對投融資風險、采購風險、成本等風險進行識別與防范，有效提升國有企業決策部署水平。

二、國有企業全面預算管理與績效評價一體化發展阻力

（一）要點模糊

國有企業全面預算管理與績效評價存在脫軌的問題，通常將預算執行及預算目標的實現視為階段性全面預算管理工作的完結，并不重視對相關管理結果進行評價，只需保障全面預算管理與國企戰略規劃步調統一即可。這使全面預算管理無法得到及時的診斷，將會弱化相關管理活動的功能作用，這就需要將考核與管理融合在一起，同時明確一體化發展要點，為國有企業全面預算管理水平不斷提升給予支持。

（二）目的不明

當前雖有些國企針對全面預算管理進行考評，但績效考核存在目的不明的問題，考核過于關注企業的收益，未能關注員工、部門、項目在預算管理中的具體情況，考核結果籠統，對預算管理來講指向性不強，有礙全面預算管理與績效評價一體化發展。

（三）方法單一

為使全面預算管理績效評價更為客觀、實時、科學，增強彈性預算、滾動預算的功能作用，國企需改進管理與考評方法，在此基礎上深挖全面預算管理能效。在全面預算數據累加及會計電算化的背景下，國企基于預算管理的績效評價應引用數字技術，使評價結果更針對、全面、可用，為解決全面預算管理問題助力。

（四）系統性差

國有企業全面預算管理與績效評價一體化發展無法一蹴而就，因為全面預算能預測未來、控制現在并解析過去，所以配套的績效評價體系應具有系統性，當前部分國企針對管理的績效考評結束性有余、前瞻性不足，尤其無法在全面預算彈性管理及滾動管理中發揮考評作用，影響全面預算績效評價成效。

（五）制度缺位

對于部分國企來講一體化的全面預算管理績效評價屬于“新生事物”，為使內部各崗位能接受該體系，各項目均在該體系輻射的范圍，崗位員工能遵循考評要求行事，國企理應制定配套制度，詳盡解讀全面預算管理績效評價體系，為該體系在國企營運中發揮作用助力。

三、國有企業全面預算管理與績效評價體系建設措施

（一）緊抓建設要點

第一，信息一體化。將財會信息視為績效評價、全面預算管理的黏結劑，在財會信息共享的前提下將質量、效益、成本、產出等績效信息轉變為預算編制、計劃、執行與監督的有利條件，搭建績效預算平臺，基于結果導向塑造國企滿意的營運結構；第二，權責一體化。國企內部須基于內控優化權責發生關系，保障問責、分權相匹配，從縱向、橫向兩大維度切入進行全面預算與績效評價，使資源調配效率得以提高，同時部門之間能互相監督、制衡、配合，受考核激勵機制影響樹立“掌舵”意識，自覺合理使用國企資源；第三，主體一體化。績效評價主體、預算管理主體需協同，率先在部門層面將二者融合在一起，使各部門既是績效評價第一責任主體，又是全面預算管理的責任主體，在明確各自主責的前提下形成共同治理新格局，顛覆“從上到下”的傳統管理模式，監督部門、業務部門、財務等部門能協同一致，持續助推國企深化建設全面預算考核體系，為完善配套制度奠定基礎；第四，過程一體化。國企需在戰略規劃的基礎上，將全面預算管理、績效評價關聯在一起，并增強二者的協同性，驅動PDCA循環，使涉及戰略規劃、年度預算、績效監控、評估反饋等環節的鏈路更加健全，將前瞻性預測、過程性控制、結束性評價嵌入該體系，使全面預算管理與績效評價體系建設效果更優。

（二）明確管理與考評的目的

第一，發揮考評作用。國企全面預算管理貫穿戰略化發展全局，績效評價與管理同步，針對預算控制、編制、執行等環節進行考核與獎懲，有效約束各部門的全面預算管理行為，發揮考評監督作用，同時改善國企決策部署，增強滾動式預算管理的實效性，把考核評價結果轉變為決策部署的動能，繼而助力國企達成決策部署目標；第二，提升管理水平。堅持以綜合效益為導向，提升國企運營管控能力，滿足國企風控、資源調配、戰略指導、內部控制、財務管理等多種需求，確保全面預算管理績效評價能服務于國企新時代的改革，從改革全局著眼優化激勵機制，確保經濟效益、生態效益、社會效益及國企持續創新、穩健運營能兼顧，增強績效評價的指向性作用，助推國企實現提質增效改革目標；第三，健全管理體系。圍繞績效目標立足國企發展實況重新設計預算編制形式，推動中期預算、短期預算、彈性預算改革，對國企內外風險進行評估，如政策風險、市場風險等，根據考核評價結論申請預算，繼而規避預算風險，有效設定績效目標、部門等目標，使績效評價能作為國企前瞻性預算管理的有利條件，同時對預算執行、績效目標的達成進行雙監控，保障全面預算管理目標能落地，在該體系支撐下國企還能做好第三方評估、自評等工作，為內部改進責任制給予支持，繼而達到通過全面預算管理（見圖1）與績效評價提升國企運營水平的目的。

（三）豐富體系化建設方法

在網絡時代為使全面預算管理績效評價方法發揮更大的作用，如敘述法、關鍵事件法、硬性分布法等，需有效運用數字技術，同時順應全面預算工作轉移至線上的新潮流，助推系統化建設方法創新與實踐。例如，基于財務共享中心創建全面預算管理與績效評價體系化建設平臺，在測算精準、分析細致、覆蓋全面的原則支持下創建運營中心，國企領導層直接干預，對于集團化國企來講則由總部直接干預，各部門或子公司均需參與其中，為基于業財融合預算管理、基于內部控制管理提供良機，同時充分運用動態財會信息，為彈性預算、滾動預算提供依據，使全面預算管理能有效解決國企資金閑置、潛藏風險防范不及時、部門協調性差等營運問題，加之過程性考評、風險分析模型、財會數據庫、大數據挖掘等功能的有效應用，有效調整全面預算管理對策。為使“信息化+管理與考核評價”更為高效，國企需推行“績效數字化”項目，在崗位核編后再編制核定，全員必須參與核編，將最終的定編結果視為績效評價標準及預算編制依據，使國企全面預算管理與績效評價更具人性化，這能有效助推該體系建設與發展。

（四）增強全面預算與績效評價管理系統性

第一，設立管理與考評組織機構，負責設定、簽發、調整配套制度，根據國企發展實況及戰略計劃設定周期性全面預算管理與績效評價目標，行使審批年度預算、批準預算考核、聽取預算執行匯報、監督具體工作落實等權力，依托財務管理中心做好全面預算編制、設計、上報、執行、分析、績效評價等工作；第二，優化管理與考評流程，發揮全面預算管理解析過去、預測未來、控制現在的優勢，從時間維度上提升全面預算管理與績效評價的水平，還需從縱向（國企內部）著手推行上下結合、由上到下、自下到上、兩次循環的工作流程（見圖2），使分析、匯報、分解、執行效果更優；第三，擴充管理與考評主要內容，從績效評價角度來講，要制定績效計劃、績效評價與反饋、明確績效目標、設定KPI、績效輔導，同時上述內容需與全面預算管理關聯在一起，從全面預算管理角度來講，要明確編制原則與編制依據并凸顯管理的主動性、綜合性、效益性，上述內容亦是績效評價的著力點，繼而確保兩者能融合在一起，共同發力并增強國企管理有效性。

（五）優化配套制度

國企需依據戰略定位并以發揮全面預算管理、績效評價的作用為出發點，制定《基于財務服務中心的全面預算管理績效評價須知》《大數據技術在全面預算管理與績效評價中的應用制度》《全面預算管理績效評價標準》等制度，為國企內部利用相關制度建設框架并驅動全面預算管理績效評價體系發展提供依據，使預算工作目標、績效工作目標均能落地，同時注重全局部署、內部協調、監督制衡、企業與員工共贏，依托兩次循環綜合分析工作流程發現制度缺陷，剖析全面預算、績效評價出現偏差的原因，在此基礎上改進全面預算管理與績效評價，提升預算執行、監督、反饋水平。為使國企全面預算管理與績效評價更好地發揮作用，配套制度需具有實時性，著重解決新時代國企改革過程中遇到的問題，根據國企發展動態及時增減制度，以免制度存在脫離實際、冗余、低效等問題，繼而依托制度提高國企全面預算管理與績效評價質量。

四、國有企業全面預算管理與績效評價發展其他建議

（一）培育優質人才

相較于以往的全面預算管理人才，國企將績效評價與相關管理工作融合在一起，不僅需管理人員懂管理、懂專業，還需具有自評、自測、自我反思的能力，能接受績效評價并發現全面預算管理薄弱之處，如編制不科學、標準不靈活、管理無彈性等，為通過評價改進管理對策指明方向。基于此，國企需做好人才培養工作，組織管理人員學習全面預算管理理論及績效評價相關知識，同時鼓勵崗位員工積極創新管理與評價方法，充分利用先進技術、科學理論，有效提升全面預算管理與績效評價水平。

（二）深入分析管理成果

管理成果是階段性全面預算與績效評價合力取得的成績，一方面可說明當前國企綜合管理機制的可行性，另一方面可為剖析國企發展規律、潛藏風險、營運需求等方面給予支持，基于此建議國企深入分析管理成果，積累管理經驗、鞏固管理架構、加大管理力度，使全面預算管理與績效評價體系能在國企扎根，為該體系持續起效奠定基礎。

（三）用問題驅動發展

雖然國企全面預算管理與績效評價融合日益加深，但二者的協調性還有待提高，這就需要國企能樹立問題意識，積極發現二者融合的阻力，如數字化技術水平低、制度不健全、流程不規范等，受問題驅動探索二者融合發展之路，此做法可避免國企生搬套用成熟的全面預算績效評價管理模式，能立足實際打造個性化的管理體系，繼而助推國企科學管理與高效發展。

五、結語

綜上所述，國企全面預算管理與績效評價具有增強全面預算管理功能作用、優化國有企業管理機制、凸顯績效評價的作用、提升國有企業決策部署水平的價值。基于此，國企要緊抓全面預算管理與績效評價體系建設的要點，明確管理與考評的目的，豐富體系化建設方法，增強全面預算與績效評價管理系統性，同時優化配套制度。在此基礎上建議國企培育優質人才，能深入分析全面預算管理與績效評價成果，用問題驅動發展，繼而提高國企全面預算管理與績效評價質量。

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（作者單位：漳州圓新建設集團有限公司）