地方金融改革化險：河南農信社轉制新途

陳洪杰　張穎馨

20年輪回，中國現代金融業的深層次改革，再度回到農信社系統。

農信社是中國金融體系的重要組成部分，扮演著農村金融服務主力軍的角色。在上一輪改革中，農信社已經極大提高了經營能力，但隨著自身的發展以及外部環境的變化，面臨著新挑戰。

就此，40多萬億元資產的農信社拉開了新一輪的改革大幕。首家省聯社改革于2022年4月落地：浙江農商聯合銀行開業。

近日，《財經》記者獲悉，河南省農信改革方案已經獲批，將由省政府出資，采取聯合銀行的方式，通過自上而下參股控股，形成省控市、市控縣的三級管理架構。

河南實踐對探索推進全國農信社系統改革具有借鑒意義。聯合銀行的模式對于加強黨的領導和建立現代企業制度相統一，堅守支農支小戰略定位有正向作用。

而自上而下的參股方式則有利于理順先前省聯社與基層行之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系的錯位。

“河南以系統觀念、前瞻思維，布局地方金融改革，按照先城商、再農商、后村行的優先序，穩扎穩打，梯次推進。城商行改革后，農信系統的改制化險也已啟航。”河南省地方金融監管局負責人告訴《財經》記者。

目前，部分省份提交了農信社改革方案。“有的模式是選擇了由下到上的持股；有的是雙層結構，省聯社是一層法人實體，縣級聯社是一層，也有的地方是三層結構的模式；還有省份計劃組建幾個農商行等。銀保監會正在指導修改、完善上述方案。”2022年3月，中國銀保監會主席郭樹清表示。

盡管各省上報的方案不盡相同，但農信改革的目的趨向一致。“所有的措施均為了理順管理體制、激發經營活力、化解金融風險、建立現代企業制度、提升農信系統對‘三農’的服務能力。”一位資深金融監管人士對《財經》記者稱。

自2003年深化改革試點以來，農信社的發展已取得了顯著成效，為服務“三農”和支持經濟社會發展作出了積極貢獻。但隨著內外部環境的變化，農信現存的體制難以適應新形勢的發展需要。

于是，深化農信社改革再次提上日程。2016年-2022年，數年的“中央一號文件”指出：提高農信社治理水平和服務能力；推動農商行、農合行、農信社逐步回歸本源；完善涉農金融機構治理結構和內控機制，強化金融監管部門的監管責任；加快農信社改革等。

值得注意的是，擁有130多家基層行的河南農信社在新一輪改革中走在了全國同業前列。

河南農信社改制的總體思路是：加強黨的領導，強化金融工作的政治性人民性，聚焦服務“三農”，改革省聯社管理體制，成立聯合銀行；注資聯合銀行，自上而下理順股權關系，強化資本約束，改革體制機制，完善公司治理，防控金融風險，提升服務能力。從省、市、縣三個層面分別明確改革目標，在協同推進改革中有序處置化解農信社風險，提升金融服務能力和可持續發展能力。

在省級層面，將省聯社改制為省農商聯合銀行，賦予其對市縣法人機構主要是省轄市農商行的股權投資功能，實行有限牌照經營，建立正負面履職清單。

在市級層面，擬對城鄉一體化程度較高的鄭州市和轄內法人機構數量少、資產規模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構以市為單位統一法人。對其余的省轄市城區法人機構整合組建市級農商銀行。

在縣級層面，在未實行統一法人的15個省轄市中，保留縣域機構法人地位不變，對未改制的縣域農信社穩步推進縣級農商行組建。

河南省是農業大省、人口大省，擔負著糧食安全重任，需要有力的金融供給與支持。同時，河南農信社系統規模大但發展不均衡，尤其是城區法人機構“小而散”問題突出，金融服務質效不高，高風險機構數量較多。

“構建省、市、縣三級管理架構，對于農信社法人機構數量較多、行業管理任務重、風險處置任務重的省份來說，將提供一種新的路徑選擇。”一位參與河南省農信改革的人士稱。

上述人士還表示，通過分層分類改革，兼顧了農信社服務縣域、化解風險以及破解城鄉經濟結構矛盾、整合金融資源更好服務鄉村振興等多重目標，強化了經濟與金融的有機融合。

近年來，新一輪農信改革的進展速度并不算很快。“原因在于，農信改革不僅僅關乎2000多家中小銀行，更涉及農村金融體系的變革，牽一發而動全身，難度可想而知。不求快，但求穩。”上述資深監管人士稱。

《財經》記者根據公開材料統計，2020年-2021年，已經有20多家中小銀行完成或正在經歷合并重組。其中，城商行合并重組較多，農商行等農信機構的改革重組“只聽樓梯響、不見人下來”。

不過，2022年之后，局面發生了變化。在政策層面，2022年“中央一號文件”對農信社改革的表述中未再提及“保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定”。

近期，部分省市的基層農信機構改革也有了新進展。例如，2022年下半年，開業不到一年的樂山農商行發布公告稱，將審議關于吸收合并當地其他七家農信機構的議案。

在2022年5月20日的通氣會上，銀保監會相關負責人指出，鼓勵優質銀行、保險公司和其他適格機構參與并購重組農村中小銀行，將會同相關部門落實鼓勵中小銀行兼并重組支持政策。

“原是改革的產物，如今卻成為被改革的對象”，這句話概括了省聯社在過去多年的發展軌跡。

在省聯社的管理模式改革中，河南省聯社將通過省政府注資改制組建為河南農商聯合銀行，河南農商聯合銀行向18個省轄市農商銀行參股注資，省轄市農商銀行向轄內縣域法人農信社參股注資，自上而下逐級參股控股。

“該模式理順了農信社省級機構與市縣法人機構之間的股權關系。”河南省聯社負責人告訴《財經》記者。

省聯社是2000年以后農村金融改革的歷史產物，而農信社出現的時間更早。早在1951年，新中國第一家農信社正式成立，后來，農信社作為農業銀行的基層機構開展農村金融業務。1996年，中國人民銀行直接承擔對其監督管理的職能。2003年，由新成立的銀監會行使監管職能。

但由于當時大量農信社出現經營不善甚至虧損，2003年，國務院啟動了農信社改革，將農信社的管理權下放給省級政府。這對中國金融的穩定與發展發揮了促進作用。

省聯社的職能定位是管理、指導、協調、服務，但具體的職責邊界并不十分清晰，不同時期、不同地方有不同的重點。

“不過，省聯社是由基層農信機構共同出資組建，但是理事長和主任均通過任命和委派產生，部分省聯社對于基層行社的管理干預過強，影響其自主權。部分省份疏于管理，一些基層行社管理失控，甚至變成高風險機構。”一位行業資深人士表示。

另外，由于省聯社權責不對等，并缺乏監督，導致了多地省聯社負責人貪腐被查。

中央紀委國家監委網站顯示，十九大以來，遼寧、陜西、安徽、四川、內蒙古、山西、海南、山東等十多個省聯社的“一把手”落馬。

河南省聯社改革更深層次的意義在于，理順股權關系，厘清功能定位、職責邊界，有效改變股權與控制權、股權倒置的現狀，探索建立符合現代金融企業制度要求的產權關系。

在談及下一步發展時，河南省聯社負責人稱，正構建新型行業治理體系，推動農信社法人機構成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場經營主體。

化解不良資產既是商業銀行風險管理的關鍵，也是維護金融穩定、防范銀行體系和金融體系系統性風險的重要內容。

而清收是化解銀行不良資產的重要渠道，也是收回資金、控制風險、提升利潤的主要方式。

河南開展了集中清收農信社不良貸款專項行動。“組建工作專班，針對拖欠的貸款戶，強力清收處置不良貸款。

截至2022年9月末，全省農信社不良資產累計清收不良資產超1700億元，其中現金清收了650億元。”河南省聯社負責人稱。

《河南省金融運行報告（2022）》顯示，截至2021年末，河南省農信法人機構為137家（含省聯社），營業網點為5080個，從業人數為52378人，資產總額為20939億元、占河南省銀行業金融機構資產總額的20%。

受區域經濟及運營能力的限制，整體而言，農商行的不良率高于銀行業的平均水平。

銀保監會數據顯示，截至2022年二季度末，商業銀行不良貸款率1.67%，較上季末下降0.02個百分點。農商行不良率為3.3%，環比下降0.07個百分點。

另外一方面，地方中小銀行正加快處置不良貸款。數據顯示，2022年上半年，中小銀行共處置不良資產6700億元，同比多處置1640億元。

在清收的同時，河南農信著眼于治舊控新，在信貸管理機制、內控合規防線、監督體系、科技管理架構、考核評價機制等方面也正進行著重塑。其中之一是，改革審計體制，下沉審計力量，向省轄市農信社派駐審計中心，對市縣行社業務實行貼身監督。

為減少新增不良資產，從2021年9月以來，嚴控基層行對高風險的企業行業投放，1000萬元以上的大額貸款要由省聯社進行風險評估。

另外，還建立了信貸業務停復牌制度，對于高風險的農信機構，除了支農支小支微業務，原則上不發放其他貸款。高風險機構出清市場風險后，恢復全面信貸業務。

為推動農信社深化改革、化解風險，2020年7月，國務院常務會議提出，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金。

《財經》記者了解到，2022年上半年，經國務院批準，已向遼寧、甘肅、河南、大連四省（市）分配了1030億元專項債額度。其中，河南省支持中小銀行專項債券即將發行282億元，用來補充轄區內農信機構的資本。

這不是河南省第一次通過地方專項債補充銀行資本。2022年9月10日，中國債券信息網披露的信息顯示，2021年河南省支持中小銀行發展專項債券發行規模257億元，品種為記賬式固定利率附息債，為新增債券，期限為十年。

在用途方面，該債券募集資金通過河南投資集團間接入股方式，定向對河南省內18家農信社和22家農商行注資，用于補充其核心一級資本。

有分析人士認為，通過政府專項債補充資本可增強部分農商機構的資本厚度、完善其資本結構和質量，提升支持實體經濟的能力以及化解部分機構存量風險。

農業是國民經濟的基礎。作為支持服務“三農”的重要金融力量，農信社發揮著不可替代的作用，這也是頂層設計持續深化改革的最終目標。

河南省地方金融監管局負責人稱，農信社無論怎樣改，其服務“三農”的宗旨不會改，支農、支小、支微的市場定位不會改，立足縣域、深耕基層的發展方向不會改。

數據顯示，截至2022年7月末，河南省農信涉農貸款余額8744億元，小微企業貸款余額4662億元。

河南省農信社改制化險后，其三級管理架構將激發出服務“三農”的更高能力。

“省級層面通過重點履行對全省農信社加強黨的領導、規范股權管理、提供行業服務、強化風險管控等職能，讓基層行更加聚焦‘三農’；市級層面擬將省轄市農商行打造成為立足城區、專注民營與小微企業的社區銀行和區域牽頭行；縣級層面可以促使縣域農信社真正成為立足縣域、深耕基層、專注‘三農’和小微、支農支小特色鮮明的市場主體。”河南省聯社負責人表示。

農信社幾十年深耕農村客群關系，具有其他機構不可比擬的先發優勢。近期，原銀監會主席尚福林發文稱，利用鄉村熟人社會的信用約束、彌補信息不對稱，已成為農信社的特色。農商行應當把握好在銀行體系中的特色定位，摒棄規模擴張的發展導向和思維定勢，確立與所在區域經濟總量和產業特點相適應的發展方向，堅守支農支小戰略定位，在細分市場上發揮比較優勢，深挖市場潛力，精準服務普惠金融和鄉村振興。

“當下的工作重點之一是要完善農信社監督管理和考核評價機制，督促其下沉服務、深耕基層，做強做優主責主業。”河南省聯社負責人表示，鼓勵農信社加強金融產品和服務方式創新，滿足客戶個性化、差異化、定制性的金融服務需求。

潮平兩岸闊，風正一帆懸。作為歷史悠久、治理特殊的金融組織體系，農信社幾經變遷，啟動了新一輪改革， 這將有利于完善中國特色的農村金融服務體系，有利于提升金融服務“三農”的能力、質量和覆蓋面。