擴大內需頂層戰略出爐

鄒碧穎

12月15日至16日在京舉行的中央經濟工作會議強調：著力擴大國內需求，要把恢復和擴大消費擺在優先位置，多渠道增加城鄉居民收入。12月14日，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）》（下稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》設置了中長期目標，并從全面促進消費與投資、推動城鄉區域協調發展、提高供給質量、健全現代市場和流通體系、深化改革開放、扎實推動共同富裕、提升安全保障能力等多方面出臺了舉措。

《規劃綱要》設置的2035年擴大內需的遠景目標包括：消費和投資規模再上新臺階，完整內需體系全面建立；新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化基本實現，關鍵核心技術實現重大突破；城鄉居民人均收入再邁上新的大臺階，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展；改革對內需發展的支撐作用大幅提升，高標準市場體系更加健全，現代流通體系全面建成；中國參與全球經濟合作和競爭新優勢持續增強，國內市場的國際影響力大幅提升。

對于房地產、民營經濟、新個體經濟、農村土地制度、戶籍制度、大城市發展、就業、公平競爭與反壟斷、民辦教育、娛樂產業、引進外資、外國進口等許多當下的熱點話題，《規劃綱要》都予以了回應。整體來看，這是一份舉措具體、“市場化”含量高、對“公平與效率”進行了再平衡考量的中國各級政府擴內需手冊。

北京大學光華管理學院院長、金融系教授劉俏在接受《財經》記者采訪時表示，一方面，中國經濟面臨的最急迫短期問題就是需求不足；另一方面，按照中國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的要求，到2035年，中國要基本實現社會主義現代化。這就對應著，一個國家需要在消費、投資、產業等多方面進行相應調整，解決一些結構性問題，因此，也需要一份長期的綱要性文件進行規劃。

促進消費，是中國擴大內需的題中之義——

《綱要規劃》提出，持續提升傳統消費，積極發展服務消費，加快培育新型消費，大力倡導綠色低碳消費。針對房地產指出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加強房地產市場預期引導，探索新的發展模式，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制，支持居民合理自住需求，遏制投資投機性需求，穩地價、穩房價、穩預期。針對教育消費提出，鼓勵社會力量提供多樣化教育服務，支持和規范民辦教育發展，全面規范校外教育培訓行為，穩步推進民辦教育分類管理改革，開展高水平中外合作辦學。針對娛樂消費提出，鼓勵傳統線下文化娛樂業態線上化，支持打造數字精品內容和新興數字資源傳播平臺。針對新個體經濟提出，支持社交電商、網絡直播等多樣化經營模式，鼓勵發展基于知識傳播、經驗分享的創新平臺。

劉俏分析，消費關乎共同富裕。消費在中國未來的經濟增長中也將扮演重要角色。提高消費能力、釋放消費意愿，關鍵在于提升居民的可支配收入，需要短期政策與長期的制度改革、高水平的開放共同推進。中國居民可支配收入占 GDP（國內生產總值）比重目前大約為43%，未來有大幅提升的空間。《規劃綱要》的舉措涉及三次分配，同時也涉及縮小城鄉收入差距。

在推動共同富裕方面，《規劃綱要》提出，持續優化初次分配格局，逐步健全再分配機制，重視發揮第三次分配作用。其中，針對初次分配提出，堅持居民收入增長和經濟增長基本同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高基本同步，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬。完善企業薪酬調查和信息發布制度，健全勞動者工資決定、合理增長和支付保障機制，健全最低工資標準調整機制。改革完善事業單位工資、國有企業工資分配等制度。積極推行工資集體協商制度。實施漸進式延遲法定退休年齡。完善股份制企業特別是上市公司分紅制度。推進高等學校和職業院校畢業生、技能型勞動者、農民工等群體穩定增收，培育高素質農民，完善小微創業者扶持政策，支持個體工商戶、靈活就業人員等群體勤勞致富，使更多普通勞動者通過自身努力進入中等收入群體。針對再分配機制提出，加大財稅制度對收入分配的調節力度，健全社會保障制度。針對第三次分配提出，發展慈善事業，健全志愿服務體系，發展社會工作服務機構和志愿服務組織。

縮小城鄉差距，也與實現共同富裕、促消費互為關聯。劉俏指出，2021年，中國城市居民的可支配收入大約是農村居民的2.5倍。縮小城鄉的收入差距，需要提高對農業、農村、農業人口的投入投資，如此才能使農村居民收入大幅提升。

推動城鄉區域協調發展方面，《規劃綱要》提出，推進以人為核心的新型城鎮化，積極推動農村現代化，優化區域經濟布局。其中，建立健全經常居住地提供基本公共服務制度。完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤相關政策。針對農村土地制度提出，依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。針對農村經濟提出，完善農村電商配套服務。培育農產品網絡品牌。發展新型農村集體經濟，扶持各類新型農業經營主體，提高農業經營效益和農民職業吸引力。針對大中小城市發展格局提出，推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規模無序擴張。完善大中城市宜居宜業功能，支持培育新生中小城市。

《規劃綱要》在促消費舉措中，還部署：完善住房保障基礎性制度和支持政策，以人口凈流入的大城市為重點，擴大保障性租賃住房供給。因地制宜發展共有產權住房。完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。健全住房公積金制度。對此，劉俏告訴《財經》記者，據統計，中國城市一年大概新增1300萬新市民，包括剛畢業的大學生、從農村遷入城市的人口等。他們在城市的住房上花費了大量收入，因此，消費能力與消費意愿嚴重不足。如果新市民的住房問題能夠得到緩解，被壓抑的消費能力也就能釋放出來了。

劉俏介紹，當下，國內已經有許多經濟學家在討論，中國需要發展保障性住房、長租公寓等產業，甚至可以與公積金制度改革相結合。現在，中國按常住人口計算的城鎮率接近65%，但是擁有城鎮戶口的人占比只有47%，有大約18%的人居住、工作在城市，但沒有城市戶口——他們的畫像可能是：在城市月收入8000元到1萬元，但老人和孩子在老家，于是在小縣城買了一套公寓，自己將就住在城市的地下室中，等到在城市中打拼到四五十歲，再搬回老家。在劉俏看來，未來，中國城市的公共服務應該對城市靈活就業人員開放，即便沒有固定單位，他們也能夠自愿繳納、能夠享受到公積金制度的福利。例如，靈活就業人員繳公積金后，可以申請到政府提供的公租房或著長租公寓，根據自身的繳費能力、消費能力來選擇不同條件的保障性租賃住房。而保障性租賃住房也可以有好的交通位置。一些剛到城市的人，可以住在幾人一間的集體宿舍里，配套服務、小區文化也做好。中國可以使一批龐大的靈活就業群體、新市民群體在新型城鎮化過程中，享受到對等的城市公共服務。

如此，服務消費也能被帶動起來。劉俏指出，《綱要規劃》對服務消費也做了部署。中國居民消費只占到GDP的39%，而這個數字在美國是66%、日本是60%，未來中國消費占GDP比重也應該達到60%左右。目前，國人花100元錢中，60元錢花在手機、食物等物品上，不到一半的錢花在服務消費上。這就意味著，到2035年基本實現社會主義現代化，也需要大力促進服務消費，比如高端旅游、文化服務、醫療健康等。這也是促進實現物質文明和精神文明相協調的現代化。

根據人社部今年6月發布的數據，2021年全國農民工總量29251萬人，其中，本地農民工12079萬人，外出農民工17172萬人。劉俏介紹，北大光華學院統計發現，中國有5000萬農民工在當地待了十年以上，月工資基本接近1萬元，兩口子的月收入可以達到1.6萬元左右，已經屬于中等收入群體。但是因為戶籍的限制，他們很難享受到同樣的包括子女教育、醫療、養老等在內的公共服務，消費意愿并不高。如果能配套推進戶籍制度改革、保障性租賃住房改革、公積金改革等等，讓人能留在城市，消費需求尤其是服務消費需求會增長起來，由此，服務業也會發展起來，也就能形成就業、收入的良性循環。

《規劃綱要》指出，未來國內市場主導國民經濟循環特征會更加明顯。同時，中國擴大內需仍面臨不少制約。勞動力、土地、環境等要素趨緊制約投資增長，創新能力不能完全適應高質量發展要求，群眾個性化、多樣化消費需求難以得到有效滿足；城鄉區域發展和收入分配差距較大，民生保障存在短板，財政金融等領域風險隱患不容忽視，制約內需潛力釋放的體制機制堵點仍然較多；國際競爭日趨激烈，把中國打造成國際高端要素資源的“引力場”任重道遠。

劉俏分析，根據中國“十四五”規劃和2035年遠景目標，到2035年，人均GDP要比2020年翻一番，對應要求中國GDP每年平均4.7%-5%的增速，這種情況下，投資格外重要。過去，基礎設施投資、房地產投資，是經濟增長的重要動力，但現在都出現了阻滯，在中國逐漸向新動能轉換的過程中，投資需求是很重要的。這兩年，由于新冠肺炎疫情蔓延、國內外供應鏈重組等原因，中國經濟增長動能相對不足，需要再找到新的投資需求發力點，助力中國式現代化的實現，包括人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化。

促投資方面，《規劃綱要》提出，加大制造業投資支持力度，持續推進重點領域補短板投資，系統布局新型基礎設施。其中，引導各類優質資源要素向制造業集聚。推動打造京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝世界級機場群。以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點加快建設大型風電、光伏基地。強化農村中小型水源工程建設和飲用水水源保護。在沿海缺水城市推動大型海水淡化設施建設。全面提升縣級醫院救治能力，持續改善縣級醫院設施條件，補齊鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎醫療設備配備，全面改善疾控機構設施設備條件，健全口岸公共衛生防控體系。加強教育基礎設施建設，改善各級各類學校辦學條件。增加普惠性養老和醫養結合服務設施。積極規劃建設嬰幼兒照護和未成年人保護服務機構及設施。

在健全現代市場和流通體系舉措方面，《規劃綱要》提出，提升要素市場化配置水平，加快建立公平統一市場，建設現代流通體系。其中，針對就業提出，完善全國統一的人力資源社會保障公共服務平臺，推動公共資源由主要按城市行政等級配置向主要按實際服務管理人口規模配置轉變。針對土地提出，推動經營性土地要素市場化配置。探索建立全國性的建設用地指標和補充耕地指標跨區域交易機制。加快培育發展建設用地二級市場，推進產業用地市場化配置，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給。完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發布制度，逐步形成與市場價格掛鉤動態調整機制。針對公平競爭與反壟斷提出，在要素獲取、準入許可、經營運行、標準制定、招投標、政府采購等方面，對各類所有制企業平等對待。構建覆蓋事前事中事后全環節的競爭政策實施機制，健全公平競爭審查機制，強化公平競爭審查剛性約束。加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法，完善法律法規。完善市場競爭狀況評估制度。推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革。合理劃分不同層級政府市場監管事權，構建跨區域市場監管機制，有效防止濫用行政權力限制競爭。

深化改革開放舉措方面，《規劃綱要》提出，完善促進消費的體制機制，推進投融資體制改革，優化營商環境激發市場活力，發揮對外開放對內需的促進作用。其中，針對服務消費門檻提出，實施寬進嚴管，對可以依靠市場充分競爭提升供給質量的服務消費領域取消準入限制。對于電力、油氣等行業中具有自然壟斷屬性的服務領域，根據不同行業特點實行網運分開，放寬上下游競爭相對充分服務業準入門檻。按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，持續推進教育、科技、文化、衛生、體育等領域事業單位改革。針對民營經濟提出，加大對民間投資支持和引導力度。堅持毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，促進公有制經濟和非公有制經濟優勢互補、共同發展。切實保護民營企業的合法權益，培育和維護公平競爭的投資環境。加強對民營企業的服務、指導和規范管理。此外，還要全面依法平等保護各類產權。針對利用外資提出，推進投資便利化，穩步推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，全面深入落實準入后國民待遇，促進內外資企業公平競爭。鼓勵外商投資中高端制造、高新技術和現代服務產業。加強外商投資合法權益保護。針對進口提出，支持國內產業轉型升級需要的技術、設備及零部件進口，鼓勵研發設計、節能環保、環境服務等生產性服務進口。

2022年12月3日，廣州市天河城購物中心內客流恢復。圖/中新

在提高供給質量方面，《規劃綱要》也提出，要加快發展新產業新產品，積極促進傳統產業改造提升，著力加強標準質量品牌建設。其中，針對產業發展提出，全面提升信息技術產業核心競爭力，推動人工智能、先進通信、集成電路、新型顯示、先進計算等技術創新和應用。加快生物醫藥、生物農業、生物制造、基因技術應用服務等產業化發展。發展壯大新能源產業。推進前沿新材料研發應用。促進重大裝備工程應用和產業化發展，加快大飛機、航空發動機和機載設備等研發，推進衛星及應用基礎設施建設。發展數字創意產業。針對制造業提出，促進數據、人才、技術等生產要素在傳統產業匯聚，推動企業加快數字化改造。鼓勵電子商務等服務業企業向制造環節拓展。針對品牌培育提出，在市場公平競爭、消費者自主選擇中培育更多享譽世界的中國品牌。《規劃綱要》還提出，強化糧食、能源資源、產業鏈供應鏈安全保障能力。推動應急管理能力建設。

2022年尾聲將近，《規劃綱要》出臺次日公布的11月經濟數據顯示：1月-11月，全國固定資產投資（不含農戶）同比增長5.3%，較1月-10月回落。11月，社會消費品零售總額同比下降5.9%，增速較10月繼續下滑。劉俏建議，可以加大現金和消費券發行，促進消費信心的恢復，助力1.2億小微經營者緩解短期需求難題，以此穩住與小微經營者相關的近6億的就業。同時，劉俏指出，中長期的擴內需，一定還得靠高水平的對外開放，以及國內各項制度綜合改革不斷推進予以解決。