中國特色學徒制中企業參與機制改革研究
——以河北省企業新型學徒制為例

榮冀川 賈竟祎

近年來，隨著我國經濟發展從高速增長向高質量發展轉變，新一輪產業革命中技能人才正成為重要的發展基礎，提高技能型人才的開發和利用水平已成為經濟發展的重點。在這一背景下，我國在職業教育中開展了有中國特色的企業新型學徒制探索，推行企業新型學徒制既是現階段我國職業教育深化產教融合、培養高技能人才的重要途徑，更是在全國范圍內培養“技能型產業工人”的關鍵措施。近年來，河北省積極探索一條適合省情的新型學徒制企業改革研究之路。由于企業在新型學徒制中起著引領作用，研究如何促進企業主動參與新型學徒制是一個核心問題。

一、中國特色企業新型學徒制中企業參與機制改革的背景

2014年，人力資源社會保障部著手實施“企業新型學徒制”試點改革。人社部辦公廳會同財政部辦公廳于2015年7月發布了《關于開展企業新型學徒制試點工作的通知》，確定了12個試點地區。基于3年的試點探索，人社部與財政部于2018年10月聯合發布了《關于全面推行企業新型學徒制的意見》，企業新型學徒制由在部分省（市）試點轉為在全國范圍內實施。2021年6月9日，人社部、財政部等五部門發布《關于全面推行中國特色企業新型學徒制加強技能人才培養的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》深化和推廣中國特色企業新型學徒制度，創新中國特色技能人才培養方式，拓展技能人才培養規模，以人才與技能為支撐，推動企業技術創新，提升企業競爭力。從本質上看，企業新型學徒制是在政府指導下，以企業為主導，院校參與，以“招工就是招生，進企業就是進學校，企校雙師共同培養”為內容，重點培養中高級技術工人的一種企業學徒培訓體系。河北省高度重視開展企業新型學徒制工作。2021年9月，河北省人社廳會同省財政廳聯合印發《關于調整河北省職業技能培訓補貼標準的通知》，就企業新型學徒制培訓補貼標準進行了明確。2022年4月，省人社廳在認真總結近年來企業新型學徒制培訓實施情況的基礎上，逐條對標國家《指導意見》要求，聚焦實際執行過程中存在的突出問題，會同省財政廳、省國資委、省總工會、省工商聯等部門研究出臺《關于全面推行中國特色企業新型學徒訓練加強技能人才培養的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），對開展新型學徒制的培養對象、培養目標、實施機構、培訓前備案材料等相關內容進行了細化要求，進一步增強工作的針對性和操作性。

在政策推動下，河北省各地紛紛啟動企業新型學徒制技能人才培養工作，并取得了一定成績。如，從2015年石家莊、唐山、邯鄲、承德、邢臺等地啟動第一批大中型企業試點至今，共有158家企業參與試點，培訓新型學徒近2萬人。然而，在企業新型學徒制全面實施過程中也出現了一些現實困境，嚴重制約著河北省各地區企業新型學徒制的有效開展。如，該模式的推廣速度依然比較緩慢，政府有關部門的整體宣傳力度仍有不足，企業新型學徒制并沒有在社會上得到企業以及學生和家長的較高認同。試點改革中存在企業參與試點積極性參差不齊的現象，尤其是中小企業參與積極性不高，企業感受不到培養技能型人才對提升自身競爭力的長遠價值，更多擔心“投入多、收益少，培養的人才被其他企業挖走”等不利因素[1]。

二、西方現代學徒制企業參與機制比較研究

加拿大生活水平研究中心在其2005年度的研究報告中對德國、法國、愛爾蘭、美國和澳大利亞等國學徒制實踐進行了對比分析，并將上述各國學徒制體系劃分為北歐體系（Anglo-Saxon systems,Northern-European systems-SSS）與盎格魯—撒克遜體系（Northerns-Europ-SSS,NE-SSS）兩大類。北歐體系的代表是德國，瑞士、丹麥和奧地利也屬此類。這些國家一般都具有注重職業教育和培訓的歷史傳統，有關立法比較完備，企業對職業教育與培訓有強烈的參與感和積極性，一般都是以雙元制方式對學徒進行訓練，企業和學校之間分工協作，明確任務。盎格魯—撒克遜體系的典型代表是英國，愛爾蘭、澳大利亞和加拿大也屬此類。這些國家企業培訓傳統普遍是“自愿自助”，企業參與職業培訓意愿不高，且國家更重視普通教育而職業教育地位相對較低，民眾對于學徒制持消極態度。但是從20世紀末開始，在政府的強力推動下，這幾個國家都進行了大刀闊斧的變革，學徒制參與率明顯上升[2]。

在德國的雙元制中，企業一直積極參與職業教育，這也是德國雙元制成功的重要因素之一。在德國雙元制中起根本性作用的還是企業，地方職業院校起補充性作用。德國企業在雙元制中主導職業教育的各項安排，企業也是主要的培訓場所，培訓成本也主要由企業承擔。德國企業高度參與學徒制的一個重要原因是文化因素，德國既推崇技藝，又具有職業教育文化。德國還具有很好的制度因素，其合法區分了學徒和雇員的合同身份，能夠以較低的學徒津貼來降低企業的培訓成本。對投資風險的控制也就是處理“偷獵外部性”（企業培養出來的合格學徒可能會被其他企業雇用）也采取了比較有效的措施。通常對于大企業來講，外部偷獵的風險不高，風險主要來自于中小企業。德國通過將學徒轉移到跨企業培訓中心來培訓，而減少了外部偷獵。另外，企業之間也可以通過開展合作培訓的方式來規避投資風險。比如，大企業和產業鏈上的中小企業合作共同培養學徒；企業建立聯盟共同培訓學徒或者與培訓機構合作來進行共同培訓。總的來看，德國雙元制的推行較少采用財政性激勵的方式，它更多的是從文化—認知層面以及社會規范等方面對企業的參與進行激勵。

與德國相似，瑞士職業教育體系也非常發達。瑞士職業教育雖然規模較小，但是接受職業教育的人口比例卻居世界之首。相比德國，瑞士職業教育制度更加簡明、精細、靈活、協調。瑞士通過建立第三學習地點顯著降低了企業培訓的成本，行業的基礎知識和技能在第三學習點完成。同時，學徒的薪水也較低，能夠保證企業降低成本，同時帶來收益。另外，瑞士重視對職業教育的經費投入，建立了多元經費的投入體系。聯邦政府為職業教育與培訓提供25%的公共資金，另有15%的資金由各州政府提供，二者共同提供了總資金的40%左右，還有60%的資金由行業協會和企業貢獻。瑞士重視行業協會，并充分開發行業協會的功能，使企業成為職業教育的真正推動者。

英國與德國和瑞士的情況不同，英國長期處于完全自由的市場經濟之中，職業教育的文化與北歐國家不同。英國企業參與學徒培訓的積極性并不高，因此英國主要采用財政激勵方案來促進企業參與學徒培訓。例如，英國政府為培訓企業提供經費資助，由政府承擔高達95%的培訓費用，而那些提供學徒訓練的小企業則會得到更多的政府資助，同時政府對培養年輕學徒的公司給予更多的資金補貼。另外，英國從2017年4月起推出學徒稅來刺激企業對學徒的培訓。英國在不斷完善相關法律法規的同時，注重發揮企業的主導作用。比如2013年英國的開拓者項目，企業成為開發學徒標準規則的制定者之一；還成立了企業主導的公共機構——學徒制與技術教育學院，開發高質量的學徒項目和資格認證，滿足企業的需要。英國還不斷對學徒制進行完善設計，簡化企業參與流程，減少不必要的費用。英國加大宣傳力度，每年定期舉辦國家學徒制周，提高社會的認可度，鼓勵更多企業參與職業教育。英國還注重學徒培訓中介的作用，鼓勵其以市場化的方式參與職業教育。和德國相似，英國鼓勵公司間合作培訓。激發中小企業對學徒制的投資。

澳大利亞的學徒制比英國稍晚，但培訓的學徒人數和就業率都比英國高。相比英國，澳大利亞學徒制更加注重市場導向。澳大利亞政府放開了學徒培訓市場，任何機構、個人和企業都可以承擔學徒培訓任務，政府都給予經費支持。對企業進行資助時，主要根據市場的需求、學徒的就業率和收入水平來進行資助。注重對社會急需的崗位培訓重點支持；對企業的資助根據每年的就業率高低、收入多少來確定。

綜合來看，西方現代學徒制都致力于提供良好的制度環境來促進企業的參與。如英國出臺的《企業法案》、德國出臺的《聯邦職業教育法》《手工業條例》《工貿協會權益調控預備法》《勞資談判法》等，這些法律法規為企業的介入提供了比較健全的制度環境。除了財政激勵外，各國還采用各種非財政激勵的手段，通過對學徒制不斷進行完善設計，滿足企業的需求，增強學徒制對企業的吸引力，進而激勵企業參與。對于外部偷獵性的風險防范，各國通過設立跨企業培訓中心、合作培訓等形式激勵中小企業參與。

三、推進中國特色企業新型學徒制過程中存在的主要問題

（一）制度保障還存在不足

西方“現代學徒制”人才培養模式均具有國家頂層制度設計和統一培訓框架體系。我國2022年5月修訂施行的《職業教育法》第30條規定，國家實行有中國特色的學徒制并鼓勵企業和職業院校合作培養新入職員工、在崗員工及轉崗員工，也可與職業學校共同招生，通過工學結合培養學徒，相關企業可按規定獲得補助。新《職業教育法》融合了現行的兩種學徒制度，要求企業與職業院校深度融合；明確了學徒既有企業員工的身份，又有學生的身份；明確了企業作為一種社會力量，在職業教育中具有舉辦者的地位和作用，對企業尤其是具有技術技能培養能力的企業參與職業教育給予鼓勵，并對其具體形式分別作了規定。規定企業可運用資金、技術、知識、設施、裝備、場地及管理等要素舉辦或共同舉辦職業學校和職業培訓機構。新《職業教育法》第26條還專門規定對非營利性職業學校，可以參照同級同類公辦學校生均經費等標準予以補助，為解決國企辦職業學校的定位和經費來源等問題，提供了法律依據。雖然新《職業教育法》取得了很多進步，但新法較為宏觀，地方的配套立法還沒有到位，目前更多的是以政策為主，級別較低，缺乏協調[3]。目前實踐中，對企業的激勵主要通過建設產教融合型企業，采用“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，以及落實相關稅收政策來實現。但目前我國尚缺乏對產教融合型企業建設的相關法律法規，專門性的產教融合法律法規仍未出臺，與之相關的配套法律法規也明顯缺乏。目前主要以系列政策文件來促進職業教育產教融合，級別較低，效果不佳。

此外，雖然新《職業教育法》在激勵企業參與方面取得了很大進步，但對企業防范風險方面的法律保障仍有不足，一些企業面臨的實際困難并沒有解決。比如，中小企業普遍面臨著外部偷獵風險問題。外部偷獵風險是指企業培養完的學徒被競爭單位挖走跳槽的風險。一般大型企業這方面風險較小，中小企業這方面的風險比較大，是阻礙中小企業參與學徒制的一個主要障礙。過去，企業可以通過與員工簽訂期限較長的合同，約定提前離職需交賠償金來防止外部偷獵。但由于企業這種約定在我國勞動合同法中并沒有相關法律依據，學徒在學徒期滿后只需提前30日書面告知企業，并支付“不超過用人單位提供的培訓費用”作為違約金即可以解除勞動合同。因此，外部偷獵問題長期缺乏法律的救濟，極大地阻礙了中小企業參與學徒制。此外，還存在學徒制管理機構間協調不到位、相關標準與監管欠缺、企業參與積極性保障不到位、企業新型學徒法律關系的定性模糊等問題。學徒式職業培訓多依賴于當地人社部門、財政部門，很難形成制度化模式，既不利于激發企業和學徒參訓熱情，也不能切實達到學徒培訓目的[4]。

（二）產教融合企業數量分布不均

以河北為例，與其他省份比較，河北省的產教融合型企業數量較少，根據2019-2021年數據統計，河北省國家級產教融合企業僅有1個，落后于發達地區，見圖1[5]。

圖1 各省（市、自治區）產教融合型企業分布情況

從各省分布情況看，第一批63家產教融合型企業遍布我國26個省、市、自治區。第一梯隊是入選企業數在2個及2個以上的省（市、自治區），即北京、上海、廣東、山東、浙江、遼寧、江蘇、天津，共入選45家，其中，北京市領先，有18家公司被選中，主要來自央企。第二梯隊包括福建、河北、海南等18個省（市、自治區），被選中的企業均為1家。

（三）中小微企業參與學徒制保障措施不足

由于目前國家產教融合型企業試點目標任務是以中央企業和全國性特大型民營企業為重點，參加企業中500強企業數量達到36家，占比57.1%。而中小微企業參與學徒制的保障措施還明顯不足。

人社部對中小微企業參與學徒制的規定較為籠統，人社部《指導意見》提出，鑒于中小微企業培訓人員少，各地工商聯及其下屬商會可以聯合地方人力資源社會保障部門，按照培訓職業統一統籌、集中若干中小微企業人員進行培訓。這一規定主體不明確，沒有具體方式方法，保障制度缺失。河北人社部門《實施意見》提出，大型企業可以依托自身企業培訓中心等以“師帶徒”形式，在企業中實施新型學徒制人才培養。企業尤其是規模以上企業可以通過舉辦培訓班或集訓班的方式對學徒進行培訓。這一文件只對大型企業培養方式做出指導性規定，對中小微企業培養方式沒有相應規定，前瞻性不足。

（四）激勵機制不完備

新《職業教育法》第27條規定，對于深度參與產教融合和校企合作的學校，要按規定提供資金，財政和土地扶持，并實行教育費附加和地方教育附加減免等稅費優惠。人社部《指導意見》規定，為從事學徒培訓企業提供職業培訓補助，補助經費由職業技能提升行動專項經費或者就業補助經費支付。補貼標準由市及市以上人力資源社會保障部門和財政部門共同制定，學徒每人年補貼標準原則上在五千元以上，補貼期限以實際培訓期限為準（不得超過備案期限），并可以根據經濟發展、培訓成本和物價指數等因素定期進行調整。

河北省《實施意見》指出，補助標準由市及市以上人力資源社會保障部門和財政部門共同制定，學徒每人補助標準原則上中級工為五千元，高級工和技師及高級技師為六千元，補助期限以實際培訓期限為基準（不得高于備案期限），并可以根據經濟發展和培訓成本及物價指數進行定期調整。

盡管政府有關部門已經承諾要對培訓進行一定補貼，但是補貼政策還不夠全面，在企業新型學徒制操作過程中，企業除了要發放學徒工資、培訓費用和企業師傅津貼外，還必須負擔機器設備損耗和導師誤工等隱性開支。此外，企業也難以通過合理有效的方式對培訓進行管理和監督，致使企業在實際操作中因缺乏完善的管理制度而出現問題。因各地經濟發展不均衡，按每個學徒年補助不少于5000～6000元，并不能全部抵銷學徒培訓實際開支，且目前多采用先支后補和按年結算等方式，即企業按有關規定向有關部門報送學徒培訓資料時，只能拿到不超過50%的預支資金，其余由學徒培訓結果決定。

另外，當前期投入成本較大而又無法獲得全額補貼時，許多公司都把希望寄托于學徒到期后在公司工作所產生的剩余價值上。但由于外在偷獵風險等原因，企業的投入損失通常很難彌補。顯然，企業在參與新型學徒制時，所需投入成本相對較高、所需承擔風險較大，因此如何確保企業投入回報率是一個需重點研究的課題。

最后，當前激勵措施以財政性激勵為主，非財政性激勵措施仍有不足。在政策宣傳、相關優惠政策的解讀、產教融合企業申報流程優化、學徒培訓的市場化等諸多方面都存在短板。

四、中國特色企業新型學徒制企業參與機制的改革建議

（一）完善省級法律法規與相關政策

首先，通過地方立法規范企業新型學徒制。在德國雙元制中，企業主導的學徒制和職業院校開展的職業教育是分別立法規范的。《職業教育法》專門規范企業主導的學徒制，聯邦各州的學校法專門規范各個職業學校的教育。我國新修訂的《職業教育法》第30條規定國家推行中國特色學徒制，融合了現行的兩種學徒制度，要求企業與職業院校深度融合。但是并沒有解決兩種學徒制度中企業新型學徒制以企業為主導，現代學徒制以職業院校為主導的沖突問題。因此，有必要在新職教法指導下通過地方立法專門規范企業新型學徒制。今后，應重點對企業新型學徒制運行體系進行省級單獨立法予以規制，避免在實踐中企業新型學徒制與現代學徒制之間存在理念上、法律適用上、運行管理上的矛盾和混亂。在省級立法中，應當以新《職業教育法》為指引，以企業職業培訓為核心，強化企業新型學徒制的法律地位，破除不同行政機關職能管轄范圍差異導致的制度割裂。比如，河北省可以盡早啟動對產教融合型企業的專門及配套立法研究，保障產教融合企業在職業教育人才培養中充分發揮主體作用，以一套完整的法律法規體系對企業新型學徒制進行規范，并指導其參加學徒培訓。

其次，通過立法減少企業所面臨的學徒違約風險。一方面，立法要規定學徒制中的違約行為。德國《職業教育法》第20-23條對培訓關系試用期、解除和提前終止補償作了特別規定。我國《合同法》并未明確規定學徒制違約相關權利責任。河北省地方立法應以當事人就合同解除問題達成一致意見為前提，明確規定學徒沒有正當理由解除合同可能給企業帶來損失的，企業有要求補償的權利。另一方面，立法也應約束學徒培訓結束后的跳槽行為，使企業和學徒能夠以培訓合同約定留用條款的方式來保證其留用后的勞動條件。

（二）完善省級產教融合型企業認證制度，激勵更多企業參與學徒制

一是要健全產教融合型企業認證體系。要按照“政府引導、部門推動、行業主導”的原則推進實施。要明確重點培育對象，建立以服務為宗旨，以就業為導向的校企合作模式；要加快發展環境建設，加強政策支持，加大宣傳力度，營造良好社會氛圍。要根據上位文件，結合當地產業情況，盡快印發省級產教融合企業認定與管理辦法，對地方遴選產教融合型企業的具體要求進一步細化，健全產教融合型企業指標評估體系，對產教融合型企業獨立申報、提交資料、組織評審和限期公示各環節進行優化。

二是制定產教融合型企業的認證標準和“梯級”激勵體系。政府有必要協調組織有關部門成立專門委員會。例如，可以根據省域具體情況研究建立河北省產教融合型企業認證標準，以此為基礎劃分企業的“梯級”認證。要從產教融合型企業培育、認證和建設全過程出發，通過建立“總體條件”和“動態條件”，劃分企業“梯級”分類。在具體評價指標設計方面，要從投入、產出和效益三個維度來衡量。在此基礎上，完善“梯級”激勵制度，借鑒英國現代學徒制實踐，針對位于不同“梯級”的企業，采用不同的激勵標準和激勵強度，以建構“梯級”激勵體系[6]。

三是要建立認證制度及認證標準實施監督機制，對于經過遴選環節的公司，可由第三方獨立機構開展資格復核及綜合評價等工作，避免因各種風險造成有失公平公正的局面，對于符合認證標準并進入認證目錄范圍內的公司，則通過公司公開信息系統實施工作年報制度并強化內部監督。

四是加大對被選中的地方中小產教融合型企業的支持力度，調動中小產教融合型企業深度參與，培育若干優質產教融合型企業。可組織人社、教育、稅務等部門、企業代表及培訓機構等參與研討，詳細解讀產教融合優惠政策的相關信息，保障企業在優惠政策方面應知盡知。要深入細致地了解企業項目規模和產教融合形式等情況，解決當地中小型企業在培育中遇到的實際問題。要加強中小型企業培訓師資建設、提升企業導師專業理論知識和教育教學能力、健全配套激勵機制、確保企業導師較好地完成除生產和研發以外的教學工作[7]。

（三）完善中小微企業參與學徒制保障制度

首先，可在當地設立跨企業的新型學徒制培訓中心，以調動中小型企業的參與積極性。由政府提供財政撥款支持跨企業培訓中心的運營，中小企業可以將學徒培訓轉移到跨企業培訓中心進行，中小企業通過將培訓成本轉移的方式控制了投資風險。可以由政府部門協調，強化職業院校與企業對接，由職業院校充當跨企業培訓中心，幫助小企業解決外部偷獵難題。其次，可通過企業間多樣化的合作培訓模式激勵中小企業參與學徒制。應鼓勵參與產教融合的中大型企業支持其產業鏈中的中小企業參與學徒培訓，并采取將一些學徒培訓內容“外包”等合作培訓方式，調動中小企業廣泛參與的積極性。中小企業間也可以自行合作開展培訓。還可以效仿德國開展委托培訓，委托第三方培訓機構或其他企業承擔某些階段的培訓任務。中小企業還可以建立企業聯盟，聯盟內企業共同進行培訓，每家企業都各自提供一部分培訓內容。

（四）完善激勵制度，滿足企業對實際效益的追求

首先，財政性激勵應當重視運用市場機制的作用。目前各地方對于企業參與新型學徒制制定了統一補貼標準，如河北省要求學徒每人年補助標準原則上中級工5000多元，高級工、技師和高級技師6000多元，補助期限以實際培訓期限為基準（不得高于備案期限），并可以根據經濟發展、培訓成本和物價指數等因素定期進行調整。這一機制脫離市場需求，效果差強人意。應以市場需求為導向，以經濟手段為杠桿進行管理，根據市場需求、學徒的就業率與收入水平向企業提供資金，對于社會迫切需要的緊缺崗位學徒培訓，政府要給予重點扶持，以更好激勵培訓者提高培訓質量。

其次，應構建多樣化的非財政性激勵措施。一是完善學徒制制度設計。要簡化企業參與新型學徒制的程序，降低交易費用，調動企業參與積極性。可以參考英國政府做法，利用互聯網大數據為學徒提供多樣化的網上服務、設立專業的學徒制網站和構建若干互聯網服務平臺以簡化企業參與程序。二是可考慮放開學徒培訓市場，引入社會培訓機構。社會培訓機構可以作為企業新型學徒培訓的重要補充，放開學徒培訓市場，能有效提高學徒培訓質量。三是積極開展宣傳活動。企業參與職業教育的主要動機之一是獲得社會認可、樹立良好社會形象。應加大企業新型學徒制宣傳教育，樹立企業新型學徒制典型企業、典型院校、典型學徒。通過新聞媒體報道，改變企業、社會對職業教育的認知，提高學徒制地位，吸引更多企業和學生參與到新型學徒制中來。

（五）重視充分開發行業協會功能

地方政府應當充分開發行業協會功能，積極鼓勵行業內企業參與學徒制培訓。行業協會要利用了解行業動態等優勢，主動組織力量研發學徒制培訓課程與項目，增強學徒培訓專業性與適用性。行業協會也可組織和協調本行業大中型企業參加學徒制培訓工作，推動企業之間合作開展培訓工作，為政府減負[8]。另外，行業協會還可聯合職業學校和培訓機構構建緊密型校企協作機制，打造“人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔、校企共贏”的學徒制新平臺。行業協會可負責學徒培訓標準及方案制訂、考核評估，也可組織企業技術骨干和職業學校教師聯合研究課程設置，聯合選擇培養教材及組織實訓實習等。