基于“供給—需求”理論的終身教育立法分析

劉 波 宋茂榮 宋 晶

立良法以求善治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的應然邏輯。黨的十八大以來，構建“人人皆學、處處能學、時時可學”[1]的學習型社會成為新時代教育強國建設的重要目標，終身教育立法研究成為學習型社會的核心議題。供給與需求分析是法律經濟學所提供的最有效的工具之一[2]，基于“供給—需求”理論分析框架，從供需兩端辨析影響終身教育立法的相關因素，以期為推進我國終身教育立法實踐提供理論鏡鑒。

一、終身教育法的供給分析

狹義來看，法律供給是指國家機關強制或意愿進行的立法活動；廣義來看，法律供給包括國家機關強制或意愿進行的立法、執法、司法等活動[3]。本文著眼于從狹義層面探討終身教育法的供給分析。

（一）終身教育法供給主體類別

根據我國法治體系，立法主體依據憲法和有關法律規定，有權制定、修改、補充、廢止各種規范性文件以及認可法律規范。在我國，立法權隸屬于各級人民代表大會及其常務委員會，立法活動是國家權力機關的專有活動，立法主體主要指國家機關[4]。終身教育法存在國家和地方的分野，在國家層面，全國人民代表大會及其常委會制定的終身教育法屬于全國性規范文件；在省、自治區和直轄市級層面，則屬地方性法規。故此，我國終身教育法供給主體包括國家和地方人民代表大會及其常務委員會。

（二）終身教育法供給程序

立法活動是國家權力機關行使主權、實施國家治理的重要方式，具有法定性、規范性、程序性和專業性等特征。一部法律的誕生需經歷調研、討論、審議、修改、再審議等程序，繁雜的程序背后意味著需要大量人力、物力成本。就終身教育法供給程序而言，先是列入立法規劃，后經草案說明、審議、修改、分組討論、再次審議等復雜程序，完成這一程序，需耗費相應成本，而這還不包含立法前的調研、預測、論證，立法過程中的協商、聽證，以及立法后的解釋和廢改等。

（三）影響終身教育法供給的因素

終身教育法的供給受限于立法資源的剛性約束，立法供給者要謹慎考量可支配和利用的教育資源，在現行教育資源受到約束的情況下，終身教育法的供給數量和質量有待提高。制約終身教育法供給的要素主要有既有法律制度、經濟社會發展總體狀況、生產成本等。

一是既有法律制度。法律作為國家實施治理的重要制度工具，不同的法律門類之間構成彼此依存、相互聯系的社會秩序網格。終身教育法的供給，受到既有法律制度的制約。《憲法》《教育法》等法律體系，為終身教育法供給提供了制度土壤。無論是國家層面還是區域層面的終身教育立法，都要基于既有的法律體系，扎根于國家或某一特定區域的法律制度土壤，確保終身教育制度體系既能反映國家的根本政治制度，又能契合一個區域的特殊制度環境，使法的普適性與本土性得以彰顯。

二是經濟社會發展總體狀況。作為上層建筑的核心構件，終身教育法的供給歸根結底取決于生產力發展水平。表面上看，終身教育是學校教育或學歷教育充分發展后的結果，而從法律經濟學視角來看，其是一國經濟發展到一定階段的產物，唯此才可為終身教育提供充沛的立法資源。倘若從更廣范疇分析終身教育法的供給，法律頒布后所引發的執法和司法活動，也會產生龐大法律運行成本，這是立法前或立法初期必須作出謹慎判斷的根由所在。在整個教育事業中，終身教育關注人的整個生命過程，而與升學率、教育質量、人才總量等關聯不顯著，其重要性容易被學校教育和學歷教育所遮掩，因而立法供給受到抑制。

三是法律的生產成本。法律的生產成本包括立法所需的勞動、法律技術和物質財富。每一要素的稀缺程度及相應價格都通過制約生產成本而影響著終身教育法的供給，如果終身教育法的生產成本高，則供給量就少，因而法律的生產成本在很大程度上決定了終身教育法的稀缺程度。法律勞動主要體現在立法過程中，就終身教育法的立法必要性、可行性進行廣泛深入的調研，以及在討論、審議、修改法律草案和議案而支付的勞動成本。作為一項專業化程度較高的工作，法律技術高低是影響法律供給效率的決定性因素。法律技術則體現在對立法的時機、方式、重點的取舍上，法律理論界和實務界對終身教育法的認知水平、統籌能力，也包括法律草案和議案的表述方式等。人類擁有終身教育法律知識越豐富，法律技術越成熟，就越能降低其他生產要素的投入，進而降低生產成本。終身教育貫穿于人的一生，而教育所產生的收益本身具有滯后性，終身教育法收益存在緘默性特征，會造成終身教育立法收益預期低于成本，這也是實踐中終身教育立法遲滯不前的重要內因。終身教育立法是對動態的終身教育活動進行靜態的概括和歸納，要使紙面上的法條進入社會實踐，變成“活的法律”（司法和執法）十分困難，存在著大量的預期不足、預期不準的情況，造成立法者支付較高的立法成本，會妨礙對終身教育法的供給，甚至引致放棄立法。

（四）終身教育法的供給特點

從經濟學的觀點來看，終身教育法作為一種稀缺資源，能夠實現人力資本的增值，是經濟發展的內生變量，它既能提高勞動者的生產技能，又能為勞動者的身體、心理、交際等帶來積極影響，進而創造收益。終身教育法的供給特點主要有兩個：

一是供給意愿積極。全球化知識經濟的出現推動了世界范圍的終身教育立法浪潮，我國自20世紀90年代以來，逐漸重視終身教育事業的發展，全國人大常委會多次開展終身教育立法工作調研，教育部也數次將終身教育立法列為年度工作要點。20世紀90年代，我國頒布的《教育法》《面向21世紀教育振興行動計劃》，均提出要逐步“建立和完善終身教育體系”。黨的十九屆四中全會提出“構建服務全民終身學習的教育體系”，國家立法意愿對地方立法機關產生了影響。在實踐層面，福建省（2005年）、上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）和寧波市（2015年）等地方性終身教育立法工作已取得實質性進展，出臺了促進終身教育發展的地方性法規[5]，彰顯了地方性終身教育法的供給意愿比較強烈。

二是供給能力匱乏。盡管國家釋放出對終身教育進行立法的明確政策導向，但終身教育法的供給受限于多種要素，還存在供給能力匱乏、技術短缺等問題。一方面，當前我國教育投入的重點是學歷教育，可供利用的終身教育立法資源短缺。改革開放以來，得益于經濟持續發展為教育事業奠定堅實物質基礎，教育經費投入日趨增長，但用于終身教育的經費仍顯捉襟見肘。另一方面，終身教育立法研究滯后，法律技術不成熟。相較于各級各類學校教育研究，終身教育立法研究在教育政策研究中受關注度不夠，立法資源主要向學歷教育和學校教育傾斜，在一定程度上影響了終身教育研究的意愿。專門從事終身教育立法研究的學者少，在技術層面探究終身教育立法的專著更是寥寥。

二、終身教育法的需求分析

法律資源的稀缺性決定了法律需求的愿望只能部分被滿足。從法治相關利益主體的法律活動來分析，可將社會分割出一個相對獨立的法律市場，存在法律產品的購買和交換活動。終身教育法的需求，是指終身教育法的需求者基于利益最大化的考量，愿意且能夠對國家機關立法、執法、司法活動進行購買的數量。

（一）終身教育法需求的主體

終身教育法的需求主體包括：全體公民，國家權力機關和行政機關，學校和其他公共服務機構，社會培訓機構等。每一類需求主體在終身教育活動中的期望不同，對終身教育法的需求也各有所異。具體而言，公民需要終身教育法，通過終身教育法以保障公民的終身受教育權，為持續提高公民的生產或生活技能提供保障，為物質財富的增長和精神財富的積累提供支撐；國家權力機關和行政機關需要終身教育法，是基于終身教育法為依法行政提供依據，規范利益主體的行為，并促進人力資本增值，為穩固政權和提升國力奠定基礎；學校和公共服務機構需要終身教育法，是由于其自身的公共產品屬性，通過法律明晰其地位和價值，發揮其作為公共產品的資源優勢；社會培訓機構需要終身教育法，是源于通過立法減少因不確定因素或信息不對等而造成的額外成本，提高機構的運行效率，實現自身利潤的最大化。

一是公民。國家具有維護公民終身教育權利的天然義務。日本學者持田榮一認為，終身教育是“教育權的終身保障，是專業和修養的統一（內容）”[6]，公民對終身教育法的需求是基于自身終身發展、全面發展的自然本能，盡管在馬斯洛看來，這種“自我實現”的本能屬于高階層面。公民對自我實現的需求蘊含于個體生命中，是每一個生命個體對自我生命潛能的期盼，但只有當經濟社會發展到一定階段，終身教育事業發展具備充裕的社會條件，公民才有可能將這種零散無序的需求，凝聚成有可能影響政策制定者的呼聲。

公民對終身教育法的需求具有三種特征：首先，意愿強烈。隨著經濟社會發展，公民對參與終身教育活動產生強烈渴求，這其中不乏接受過完整學校教育的高學歷群體。伴隨著信息時代知識更新速度加快，經濟社會快速發展和公民閑暇時間充足，公民對終身教育的需求愈加強烈。其次，表達渠道有限。公民立法表達的渠道并不暢通，普通公民立法的知情權、參與權、表達權和監督權有待強化維系，以使公民對終身教育立法的需求進入政策視野。再次，權利意識微弱。在我國經濟社會快速發展中，以“禮”治國的悠久傳統未能根本改變人們慣常用禮來解決現實問題的方式。費孝通先生對此有精辟概括，“差序格局”的“鄉土社會”實行“禮治秩序”和“長老統治”[7]，習慣于通過日常習俗和慣例來解決[8]。公民對現存法律制度的“信仰”程度低于日常禮儀俗規，新立法律制度維系個人受教育權利更不待言。對教育權利意識的模糊，導致公民消極、被動看待終身教育立法。

二是國家權力機關和行政機關。卡西爾在《人論》中指出，“教育面對的是人，教育的世界是人的世界”[9]。教育對經濟的作用需要通過受教育者作為中介，比其他經濟要素（如勞動者數量、土地、生產資料）對經濟影響力的形式隱蔽、周期滯后。國家權力機關和行政機關作為行使國家權力的主體，應擔負起促進人的全面發展、終身發展的職責，這是構建現代國家治理體系的重要組成部分。

三是學校和其他公共服務機構。“教育的各個分支如何相互配合起來？在青年教育與成年教育之間是否已經建立了令人滿意的關系？”[10]終身教育的“終身”意蘊包涵學校教育和學歷教育，但終身教育立法的重點應是調整非學歷教育領域的利益關系，以及協調不同層次的學歷教育之間有機銜接。終身教育體系具有無邊界性、普遍主體性、無間斷性、融合性、互補性等特征，由學術教育組織、準教育機構和社會機構三個基本部分組成[11]。終身教育體系構建，依賴于教育體系在三個方面的銜接，即不同教育層次間的銜接，不同類型教育間的銜接，不同形式教育間的銜接。通過終身教育法明確這些機構的權利和義務，規范學校和其他公共服務機構的運行行為，提高公共資源的利用率。

四是社會培訓機構。教育的供給方式并非由政府壟斷，也可由社會機構提供。終身教育時空上的延展性（或泛在性），決定了國家無法滲透到終身教育的各個場域，有必要引入市場競爭機制，社會培訓機構參與終身教育活動，有利于終身教育體系的構建。終身教育法要對社會培訓機構的運營進行有效監管，維護社會培訓機構的合法權益，促進社會培訓機構的有序有效經營，因而社會培訓機構是終身教育法的需求主體之一。社會培訓機構包括營利性和非營利性兩類，由于教育類社會培訓機構缺少法律規范，法律地位不明確，權責模糊，往往被執法部門等同于其他商業機構，抑制了市場主體參與教育事業的積極性。

（二）終身教育法需求的限制

《立法法》第七十二條對設區市制定地方性法規的時間和步驟作出規定：“綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定”[12]，表明人口數量、地域面積、經濟社會發展情況、立法需求、立法能力等條件成熟，是立法決策得以成立的前提。據此，本文將終身教育法需求的限制劃分為外部限制和內部限制兩個范疇。外部限制主要包括人口數量、地域面積、經濟社會發展情況、立法能力等；內部限制表現在人對法律需求的表達意識和主張能力兩個方面。

一是人口數量。終身教育法作為公共產品，有意愿、有能力購買這種公共產品的公民數量達到一定條件時，這種需求才能被確認是“合法”的。《立法法》規定“設區的市”以上的地方權力機構和人民政府具有制定地方性法規、規章的立法權限，是我國人民民主專政立法原則的具體體現。一個區域的人口數量反映了終身教育調整對象的數量，終身教育法作為公共物品，立法需求受人口數量的限制體現在兩個方面。一方面，對于人口相對集中的地方立法機關而言，終身教育法需求主體的利益呈現出多元化趨勢，法律的需求凸顯離散特征，立法需求的凝聚能否科學表達需求主體的整體利益，這不僅是一個技術性難題，而且富含民主性意蘊。另一方面，對于人口相對分散的地方立法機關而言，意味著支付高昂立法成本的人口較少，法律效益偏低，存在立法低效的潛在障礙。

二是地域面積。與人口分布不均的現實相似，我國地級市的地域面積分布極不均衡。地域面積大小原本與法的需求本無關聯，終身教育法的需求受地域面積的影響，根本原因是地域面積與人口數量之間存在緊密聯系。其他要素不變，地域面積越大意味著執法和司法成本越高，反過來又制約著立法需求的生成。

三是經濟社會發展情況。終身教育是在經濟社會達到一定條件，教育理論和實踐發展到較高階段產生的一種教育形式，終身教育法的需求產生受經濟社會發展狀況的限制。首先，經濟社會發展狀況是終身教育法需求產生的重要條件。世界發達國家對終身教育法的需求意愿強烈，自20世紀50年代以來，日本、美國等國出臺了終身教育相關法律，而在經濟落后國家，終身教育法的需求相對不足。其次，經濟社會發展的持續改變可以進一步刺激和激發終身教育法的需求。從表面上看，日本等國家不斷修改和完善終身教育法源于對法的需求不斷增長，但真正內因其實在于不斷增長的經濟條件為滿足終身教育法的需求提供了物質基礎。照此邏輯，我國經濟發達地區終身教育法的需求高于經濟落后地區，并有更為優裕的物質條件滿足終身教育法的需求，將先于落后地區頒布地方性終身教育法律和規章。

四是立法能力。立法能力是具有立法權力機關制定、廢除、修改法律所擁有的知識儲備和技術水平。立法活動是一項高度專業性的活動，未經專業訓練和長期實踐不能勝任立法工作，立法能力反映了對這項專業性活動的掌握程度和操作水平。盡管《立法法》規定設區的市具有地方立法權，但在現實中具有地方立法權的市人大行使立法權時仍會受到制約。終身教育法作為教育學、法學的交叉領域，涉及哲學、經濟學、管理學等諸多學科知識，需終身教育研究領域的學者參與其中，或征詢專業研究機構的意見，通過專業力量的介入提升立法機關的立法能力。我國終身教育立法能力不足，其原因可歸結為兩個方面：首先，現有終身教育研究人才匱乏。相對于學歷和學校教育研究，終身教育在教育領域處于“邊緣”地帶，現有少量的研究成果不足以為政府決策咨詢提供支撐。其次，終身教育研究人才的供給不足。國內目前尚無專門的終身教育學位點，個別院校依托于成人教育或職業教育培養碩士、博士層次的終身教育研究人才。

五是終身教育法需求的表達意識。人是終身教育法需求的表達主體，也是立法收益的主體之一。權利表達意識構成終身教育法權利保障的前提和基礎。盡管中國歷來就有重文教、習禮儀、尊師道的傳統，但在傳統文化視野中，傾向于把教育作為文人士子博取功名的渠道，是個人利益訴求的自主選擇，爭取和吁求國家保障人的受教育權的意識極其微弱。人的受教育權優先體現在基礎教育、高等教育等領域，終身教育權甚至被視為純私人產品而與國家責任絕緣，作為“第四級教育”被弱化。終身教育立法需求的表達意識在被國家權力機關擠壓的同時，公民對自身的受教育權認識不足，受教育權在《憲法》《教育法》等法律中都有明確規定，但在具體實踐中被局限于學校教育框架內考量。

六是終身教育立法需求的主張能力。終身教育立法需求的主張能力，是公民聲張、維護、爭取終身受教育權的技術水平。在表達意識微弱的前提下，我國公民終身教育立法需求的主張能力匱乏就顯得理所當然。同由社會突然事件導致的“壓力型”立法相比，教育領域立法相對滯后。通常情況下，即便是引發社會廣泛關注的公共突發事件，也少有研究者從終身教育權缺失的角度探究引發事件的內因。終身教育立法需求的主張能力的提升，有賴于國家從維護公民受教育權角度加大宣傳力度，媒體通過多渠道宣傳終身教育理論，提高公民權利意識和主張能力，使公民終身教育立法需求進入權力機關的視野。

三、終身教育法供求平衡的進路

進入新世紀以來，我國經濟穩步增長為教育變革提供了有利的資源條件，國家對構建終身教育體系愈發重視，在國家教育發展戰略的政策文本中，多次重申鼓勵和支持終身教育事業發展的鮮明立場。通過“供應—需求”理論分析終身教育立法，其意義不僅在于厘清影響終身教育法供需兩端的影響要素，還在于為準確把握立法時機、促進供需平衡提供新的分析框架。終身教育立法是人口、資源、立法技術和社會需求等多重要素的統一體，有強烈的立法意愿而無足夠的教育資源作保障，抑或有嫻熟的立法技術而無足夠的主張能力，法律條文也很難對鮮活的教育實踐產生規制效應，這也可以清晰地解釋為何“復制”或“粘貼”他國或他域的法律條文，卻對本國或本地教育治理體系構建并無裨益。進一步分析，超前立法或滯后立法很難獲得立法收益最大化，如何紓解終身教育法的供需矛盾，增強制度供給的及時性和有效性，本文提出如下建議。

（一）精準評估終身教育法的需求

一是合理引導終身教育法的需求。在國家與公民、社會與個人、學歷與非學歷等關系的博弈中，如何厘清終身教育法供給與需求的平衡關系，是精準把握立法的時機、重點和權責關系的必要前提。法律需求主體基于利益偏好提出主張，以實現利益最大化，但每一部法律從立法、執法到司法，都是在對有限資源綜合考量基礎上的博弈結果，并非立法越多、立法越早就越有助于社會治理效能的提升。國家或地方立法主體要對終身教育法需求主體的合理性和正當性進行準確評估，以作出立法或放棄的決策。

二是精準識別終身教育法的需求。準確反映終身教育法的需求，是實現高效供給的前提。人民代表大會制度是我國根本政治制度，通過人大代表收集、表達民意，使得立法需求進入立法主體視野。公民、國家權力機關和行政機關、學校、其他公共服務機構、社會培訓機構等多元主體，都對終身教育法有需求，各級人大機關和人民代表要將零散的社會性需求整合起來，以促進終身教育立法走出實質性步伐，有賴于增強多元主體立法需求的表達意識，并通過人大機關和人民代表有效整合、真實顯示民意。

（二）持續增強終身教育法的供給

一是促進終身教育法供給意愿和能力實現均衡。提高教育經費以使終身教育有充裕的發展經費支撐，增強立法供給能力，乃是終身教育立法最終得以實現的關鍵要素。受限于教育資源的稀缺性，終身教育法的供給意愿大于供給能力。在物質條件尚不充裕的條件下，多元社會主體對終身教育法都有需求，應當履行攤付法律制定及運行成本的義務。考慮到我國區域人口、面積、經濟狀況差異巨大，省、市在著手推進終身教育立法進程中應當量力而行、因地制宜，實現供給意愿與能力的平衡，以規避所立之法操作性匱乏、適宜性不足的弊病。終身教育立法作為一個交叉學科領域，立法技術的成熟有賴于不同學科的學者共同參與，以降低供給成本，因而鼓勵更多學者參與終身教育研究，為推動終身教育立法提供學理支持。

二是建立終身教育法供給的盈利反映機制。在教育立法資源受約束的前提下（立法資源的稀缺性），終身教育立法收益的滯后性進一步抑制了立法機構的供應意愿。合理構建制度盈利反映機制，有利于刺激立法主體的供給意愿，也會促進需求主體評估正確收益率，進而做出理性選擇。教育立法收益將人作為中介，并不容易估量盈利效果，終身教育立法供給盈利存在邊際廣泛、界限模糊、抽象間接等特點，量化盈利情況殊非易事，但必須要把終身教育法的供給效果作為衡量是否立法的標準，唯有樹立立法效益觀，才有助于終身教育法“靶向發力”、精準施策。

三是強化終身教育法的供給時效。從理論上來講，“按需供應”是終身教育立法的基本原則，但由于立法需求并非一成不變，加之立法周期往往較長，而在立法完成后供求關系能否達到平衡，是立法初期需要謹慎斟酌的要素。如何避免終身教育法的供給遲滯，需要準確把握供給時機，通過立法聽證制度，聽取專家學者的意見，提高供給的前瞻性和科學性，使終身教育法供給適應未來發展趨勢。要借鑒國外先進立法技術，以及總結國內省市層面立法經驗，并通過法律解釋彌補立法遲滯之缺陷，以提高終身教育法供給效率，適應瞬息萬變的現代社會。

教育是為國家培養人才、提供發展源動力的關鍵舉措，法律是國家軟實力的重要象征，推動終身教育立法對于推進教育治理體系和治理能力現代化、建設人力資源強國意義重大。終身教育立法實踐，既要著眼于從供應側提升供給能力，以滿足不同需求主體在終身教育活動中的權利保障，實現供給意愿和供給能力的均衡；也要綜合考量不用區域的人口、經濟社會發展水平和立法需求表達意識、主張能力，因地制宜、因時制宜地推動終身教育立法實踐，最終實現終身教育立法的經濟效益和社會效益的統一。