對有償收回（購）國有土地有關問題的思考
——以廣西壯族自治區本級為例

藍佳松

為統籌管理、合理利用自治區本級國有土地，廣西自2019 年起啟動集中收儲盤活自治區本級國有土地工作。該項工作在加快推進城鎮化進程、強化重大產業項目用地保障、籌措自治區重大項目和基礎設施建設資金等方面發揮了積極的作用，但在實際有償收回（購）國有土地工作中，仍存在土地被非法占用導致收儲難、土地出租管理混亂導致解租拆遷難、補償標準不統一導致安置難，以及特定單位土地補償款繳回國庫未能充分發揮財政資金使用效益等問題。筆者以廣西收回（購）自治區本級國有土地工作的實踐為例，對收儲盤活自治區本級國有土地工作中的相關問題進行初探。

一、廣西收回（購）自治區本級國有土地工作開展情況

廣西自治區本級擁有約60 萬公頃國有土地，其中納入市縣城鄉規劃范圍、符合土地所在市縣土地利用規劃的約有2 萬公頃，主要由自治區林業、農墾、農業農村和司法四大系統管理使用。2012 年廣西建立了自治區本級國有土地儲備制度，對自治區本級國有土地實行統一規劃、統一儲備、統一開發、統一供應。在摸底調查掌握自治區本級國有土地數量、分布情況的基礎上，2019 年自治區人民政府啟動了約3300 公頃自治區本級國有土地集中收儲盤活工作。機制創建至今，累計收儲自治區本級國有土地約4000 公頃，供應（處置）儲備土地約467 公頃，實現土地出讓（處置）總收入約180 億元，進一步增強了自治區政府調控土地市場的能力，解決了重大項目用地需求，保障了柳州汽車城、吉利人才教育、扶綏恒大文化旅游康養城等一批重大項目落地，盤活了廣西建設職業技術學院、廣西經貿職業技術學院等多所高校的存量土地，為自治區籌措了重大項目建設和基礎設施建設資金，取得了良好的社會效益和經濟效益，促進了地方經濟社會的發展。

二、有償收回（購）國有土地存在的問題

（一）土地存在權屬糾紛和侵權，成因復雜

自治區林業、農墾、司法等三大系統管理使用的國有土地面積較大，大多分布在城鄉交界地區或山林地帶。因為邊界范圍不清晰、確權依據不充分等歷史原因，存在土地權屬爭議或被周邊村民占用的情況。多數糾紛因歷史久遠、證據缺失等原因沒有得到有效解決，處于擱置狀態。自治區將這些土地納入收儲范圍后，通過不斷地協調推動，解決了部分問題，但大多數權屬糾紛案件調處難度大。如2019 年自治區連片收儲某國有林場已辦理山界林權證的國有土地約533 公頃，計劃將收儲的土地用于布局自治區重大產業項目，但其中約有87 公頃土地存在權屬爭議，這些有爭議的土地大多呈點狀或線狀分布。雖經3 年多的調處，但至今僅部分糾紛得到解決，直接影響了項目按期落地。

（二）土地對外出租情況復雜，管理粗放，收回難度大

自治區已收儲的國有土地中，被收儲單位對外出租的情況復雜。一方面，部分對外出租的土地期限過長，有的租期長達20～30 年；出租土地面積過大，少的10～20 公頃，多的達上百公頃，大部分還存在多次轉租行為。另一方面，有的被收儲單位以“合作經營”“產城共建”等名義出租土地，甚至產生經濟糾紛，致使解約困難。另外，有的承租人使用土地違章建設建（構）筑物，在退租解約時又以“投入高”提出過高的補償要求。

（三）對承租人的補償標準不統一，拆遷成本過高

除了由被收儲單位自行解約補償承租人交回土地外，目前拆遷補償工作的法定權限屬于土地所在地市縣政府，由政府按照當地征拆政策以拆遷補償的方式收回國有土地。國務院發布的《國有土地上房屋征收與補償條例》及各地依此印發的實施細則對收回國有土地時涉及承租人所建建（構）筑物補償問題沒有作出明確規定。為順利拆遷，當地征拆部門對承租戶建設的建（構）筑物合法性因素考慮較少，多數是簡單參照集體土地地上物拆遷補償標準給予補償，對一些沒有建設審批手續但規模較大的工業、倉儲、苗圃、養殖場等，采取重置成本價的方式進行評估，以高于集體土地地上物拆遷補償的標準給予補償。

（四）土地補償費支付、上繳的資金流轉方式不利于發揮財政資金使用效益

目前，收回（購）自治區本級國有土地基本采取有償收回（購）的方式，即由自治區本級土地儲備機構用財政資金或土地儲備專項債券資金支付補償款。全額撥款行政事業單位收到補償款后，依據“收支兩條線”的管理規定，將補償款作為國有資產處置收入繳回自治區國庫，再由自治區財政結合被收儲單位項目建設和搬遷安置的需要安排給該單位使用。但上級部門在檢查時，認為財政部門沒有按被收儲單位的實際拆遷安置、地面附屬物拆除進度來安排財政支出，而直接由自治區本級土地儲備機構使用財政資金支付給全額撥款單位收儲補償款后又繳回國庫的行為，在同一層級財政管理體系下，這一做法既增加了財政資金撥付的環節，造成資金空轉，實際上又未增加本級可用財力，建議改進。

三、建 議

（一）壓實地方政府責任，加大土地權屬糾紛調處與侵權處理力度

按照“屬地管理、分級負責”的原則，強化地方政府責任，督促加快自治區本級國有土地權屬糾紛與侵權界定工作。屬于權屬糾紛的，本著尊重歷史、實事求是的原則，綜合運用經濟、行政、司法等手段加大糾紛調處力度，積極妥善處理土地歷史遺留問題，兼顧各方利益，保護國有資產，維護人民群眾的合法利益；屬于侵權的，運用行政、司法等手段加大侵權處理力度。各單位也要組織力量加大對土地資產的巡查保護力度，及時發現并制止違法占用土地的行為。同時，以開展集中收儲盤活工作為契機，爭取調處解決好一批權屬糾紛和侵權問題，為今后解決類似情況提供經驗。

（二）強化國有資產管控，規范國有土地對外出租管理

為進一步加強和規范自治區本級國有土地資產管理，促進自治區本級國有土地良性開發，2021年11月，自治區人民政府辦公廳印發了《關于進一步加強和規范自治區本級國有土地資產管理工作的通知》（桂政辦發〔2021〕123 號）（以下簡稱《通知》）。《通知》從總體上進一步規范了土地出租、抵押管理行為，下一步，相關單位還需要制定完善國有土地出租管理操作細則等配套制度，進一步細化明確土地管理使用單位出租權限范圍，制定不同類型國有土地出租審批工作流程，明晰各相關部門管理職責，避免出現多頭管理現象。實踐中，也應考慮不同性質單位的經營自主權，建議按單位性質和土地性質分類管理國有土地出租行為，如參公、公益一類、公益二類等事業單位管理使用的國有劃撥土地，應嚴格監管，土地出租時應按政策規定履行必要的審批手續，租金收入還應按照財政“收支兩條線”管理規定進行管理；對生產經營類事業單位、國有企業管理使用的國有土地，應由單位根據生產經營需要依法依規自主出租，但對已納入年度土地儲備計劃的土地，出租時應征求自然資源主管部門和財政部門的意見，必要時應報本級政府審批。

（三）統一補償標準，分類補償

一是承租人租賃被收儲單位土地及其合法建設的建（構）筑物的，土地儲備機構應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關規定對被收儲單位進行補償，由被收儲單位依據出租合同約定或合同法，與承租人解除合同后交回土地，土地儲備機構不直接補償承租人。

二是承租人承租土地后自行建設的建（構）物，應以是否取得合法手續為限，對已取得規劃、土地、建設報建批準手續的，視為合法建筑，應依據《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關規定補償承租人；對取得規劃、土地、建設報建批準手續不全的，可參照各地征收集體土地拆遷補償標準中相應結構的農業生產配套用房標準給予補助；對未取得相應審批手續，經相關部門調查認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，應依法予以處理，不予補償，如承租人積極配合并承諾按期騰空房屋交付拆除的，可按相應結構材料費標準給予適當補助。

（四）調整補償費支付路徑，探索非貨幣補償方式

目前，自治區本級已按單位性質調整了收儲補償費支付方式，在收儲行政單位、參公、公益一類事業管理使用的劃撥國有土地時，土地儲備機構不再直接支付土地及地上物等屬于國有資產補償費用，而是由被收儲土地單位在補償費限額范圍內根據搬遷重建、項目建設需要申報納入其年度部門預算給予解決。這一措施既減少了資金撥付環節，又優化了財政資金使用管理。實踐中需注意的是協調好各相關單位之間資金審核撥付的關系，財政部門應優先保障被收儲單位拆遷安置重建資金，結合財力情況及時安排資金予以支持；被收儲土地單位應將收儲補償費優先用于拆遷安置工作，確保及時交出土地。

同時，積極探索非貨幣補償方式，由土地儲備機構主導建設被收儲土地單位搬遷重建產業設施，“一站式”解決收儲搬遷交地問題，即由政府統一調配可用辦公用房資源，優先解決被收儲單位辦公用房問題；無調配資源的，統一規劃選址，經發改、財政部門及被收儲單位審核建設規模、投資強度，由土地儲備機構統一建設辦公用房、產業基地等必要設施，有關費用納入項目收儲成本，確保被收儲單位及時騰出土地，全力推進收儲盤活工作。