嚴格耕地用途管制 守牢耕地保護紅線
——解讀《關于嚴格耕地用途管制的實施意見》

肖 君，張 雁

2022 年4 月，廣西自然資源廳、廣西農業農村廳和廣西林業局聯合印發《實施意見》，明確全面實行耕地年度“進出平衡”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴格耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護紅線。

一、背 景

近年來，廣西通過嚴格開展耕地保護責任目標考核、劃定永久基本農田及永久基本農田儲備區、積極推進實施補充耕地項目、規范和引導社會資本參與土地整治和耕地提質改造、建立健全補充耕地指標交易機制等一系列措施，認真貫徹落實最嚴格的耕地保護制度。但是，由于城鎮化快速推進、城市農村建設“兩頭擠占”、糧食生產效益低、現代特色農業規模化發展等因素的影響，廣西一些地方違法建設占用耕地、耕地“非糧化”、耕地撂荒現象尚未得到有效遏制。采取有效措施對耕地嚴格實行用途管制勢在必行。按照國家的相關要求，結合全區實際，廣西自然資源廳會同廣西農業農村廳、廣西林業局聯合印發了《實施意見》。

二、核心內容

（一）總體目標

《實施意見》提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，全面推行耕地保護“田長制”，采取“長牙齒”的硬措施，嚴格耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控耕地“非糧化”，牢牢守住耕地保護紅線。

（二）嚴格控制耕地轉為建設用地

一是嚴格永久基本農田占用與補劃。已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農業建設不得“未批先建”。《實施意見》對納入國家規定范疇的重大建設項目，選址確實難以避讓永久基本農田的補劃提出了要求，明確土地整理復墾開發、高標準農田建設和全域土地綜合整治中開展必要的配套建設涉及永久基本農田的調整要求。

二是改進和規范耕地占補平衡。非農業建設占用耕地，必須補充可以長期穩定利用的耕地。《實施意見》細化了結合高標準農田建設組織實施的補充耕地項目納入耕地占補平衡管理的具體流程，明確了對違法違規占用耕地從事非農業建設的懲處措施，同時進一步拓寬了補充耕地途徑。

（三）嚴格管控耕地轉為其他農用地和農業設施建設用地

《實施意見》明確了耕地和永久基本農田利用優先順序，建立了永久基本農田利用負面清單，提出各地各有關部門要結合遙感監測和國土變更調查，全面掌握職責區域內永久基本農田利用狀況。《實施意見》還提出全面實行耕地年度“進出平衡”，明確了需落實耕地年度“進出平衡”的5 種情形、具體落實方式和程序。

（四）規范臨時用地和設施農業用地涉及耕地、永久基本農田的管理

一是建設項目臨時用地原則上不得占用永久基本農田，確需占用的，必須確保能夠恢復原種植條件，復原后的土地能夠符合土壤剝離、復墾驗收等相關規定。制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的項目用地，不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田。

二是新增設施農業用地應在符合生態、防疫等要求的情況下，盡量利用荒山、荒坡、灘涂、坑塘水面以及閑置建設用地，確需占用一般耕地的，須符合自治區用地規模要求，并納入縣級年度耕地“進出平衡”總體方案，按規定批準后方可實施。《實施意見》強調，未按要求“上圖入庫”的設施農業用地，在管理中不予認可。

（五）保障措施

《實施意見》提出加強組織領導、引導空間合理置換、強化監管與考核、嚴肅處置違法違規占用耕地問題4 個方面的保障措施。

三、特色亮點

（一）以“田長制”為抓手，全面貫徹落實國家嚴格耕地用途管制的工作要求

為積極落實嚴格耕地用途管制的新要求，廣西依托耕地保護“田長制”，主動采取措施，層層壓實責任。對于重大建設項目涉及永久基本農田補劃的，實行縣域平衡為主；涉及采取跨縣域異地代保的，同步調整“田長”的永久基本農田保護任務，將各市耕地“進出平衡”落實情況納入“田長制”考核，并全面實行耕地年度“進出平衡”。

（二）提出耕地年度“進出平衡”的具體辦法

一是明確了耕地年度“進出平衡”范圍。范圍包括以下幾種情形：占用一般耕地實施國土綠化（含綠化帶）；占用一般耕地建設達到國土調查分類標準變更為林地的農田防護林；工商企業等社會資本通過流轉獲得土地經營權應將一般耕地轉為林地、園地等其他農用地的情形；占用一般耕地新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業設施等農業設施建設用地；新建水利水電工程中水庫淹沒區形成的水庫水面；其他國家規定需落實“進出平衡”的情形。

二是明確落實“進出平衡”的方式。通過相關措施，“進出平衡”統籌將其他農用地及農業設施建設用地恢復為耕地，補足同等數量、質量且可以長期穩定利用的耕地。“進出平衡”以縣域自行平衡為主，市域或自治區范圍內統籌落實為輔。

三是明確落實“進出平衡”的程序。“進出平衡”分為摸清復耕耕地潛力、開展申報、組織編制、審查批準及組織實施4 個步驟。縣級人民政府是落實“進出平衡”的主體，實施單位或經營者向鄉（鎮）人民政府進行申報，縣級人民政府組織編制所轄縣（市、區）耕地年度“進出平衡”總體方案，并按程序和規定批準后，報設區市人民政府備案。縣級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門，按照國土調查相關規定和技術規程對土地進行認定，確定為耕地的要納入年度國土變更調查。每年末，自然資源主管部門要利用年度國土變更調查成果進行對比，對各市耕地“進出平衡”落實情況進行全面檢查，并將檢查結果納入“田長制”考核和市級政府耕地保護責任目標檢查考核內容。

（三）改進和規范了耕地占補平衡

一是細化完善了相關要求。《實施意見》明確，對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均為非耕地的（不含可調整地類），經土地整治和高標準農田建設所產生的新增耕地，核定入庫后可用于占補平衡，這一措施進一步拓寬了補充耕地途徑。

二是針對結合高標準農田建設組織實施的補充耕地項目，明確了縣級自然資源、農業農村主管部門的職責，打通了高標準農田建設項目產生的新增耕地納入耕地占補平衡管理的“最后一公里”，實現了雙贏。

三是明確了違法、違規占用耕地從事非農業建設的懲戒措施。優先凍結違法用地項目所在縣（市、區）儲備庫中相應面積的補充耕地指標，如縣（市、區）儲備庫為負值，則凍結所在市儲備庫指標，拆除復耕后將按復耕相應規模解除凍結。經依法查處到位且符合報批條件可以補辦用地手續的，自治區將直接扣減所凍結的與建設占用耕地同等數量、質量的補充耕地指標，這些指標將用于占補平衡。儲備庫指標不足以扣減的市縣（市、區），應通過補充耕地指標的交易方式來落實占補平衡。

（四）明確了耕地和永久基本農田利用優先順序和負面清單

一是永久基本農田重點用于糧食生產，原種植油、糖、菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結合國家和地方種糧補貼有關政策引導，向種植糧食作物調整。

二是建立永久基本農田利用負面清單。不得以農業種植結構調整等理由改變永久基本農田的耕地地類屬性；嚴禁占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚；嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業設施。

三是明確一般耕地的利用優先順序。永久基本農田以外的耕地屬于一般耕地。嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地和農業設施建設用地。一般耕地主要用于種植糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。

四是明確一般耕地的利用負面清單。不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮；不得違規超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地建設綠化帶（鐵路、公路等兩側綠化帶寬度應小于5 米，其中縣鄉道路兩側綠化帶寬度應小于3 米）；不得在國家批準的生態退耕規劃和計劃外擅自擴大退耕還林、還草、還濕、還湖規模。經批準實施的，應當在第三次全國國土調查底圖和年度國土變更調查成果上，明確實施位置，帶位置下達退耕任務；確需在耕地上建設農田防護林的，應當符合農田防護林建設相關標準。

（五）維護群眾權益，引導空間合理置換

對第三次全國國土調查中不符合自然地理格局的利用方式，《實施意見》明確，按照“宜耕則耕”的原則，積極引導在未納入耕地后備資源的荒山、荒坡上種植果樹、林木，發展林果業。同時，鼓勵將25 度坡以下不屬于生態退耕范圍的原地類為耕地現已種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復耕地屬性，科學合理地進行空間置換，根據農民種植意愿，引導土地承包經營權的互換和轉讓。這一措施既為合理的農業結構調整提供了思路，又落實了國家“不與糧爭地”的要求。

《實施意見》強調，要在尊重群眾意愿、符合生態保護要求、符合資源環境承載能力及國土空間開發適應性評價的前提下，由縣級人民政府組織將復耕耕地后備資源通過相關措施恢復為耕地。《實施意見》還要求耕地和補充耕地信息公開，主動接受社會監督，保障群眾的知情權。

四、注意事項

（一）各市縣（市、區）要制定具體實施方案

各地須盡快結合地方實際，制定具體實施方案，進一步細化源頭管控的具體措施和“進出平衡”實施細則，強化責任、監管和保障。

（二）加強日常監管，維護群眾權益

各市縣（市、區）要強化縣域范圍內一般耕地轉為其他農用地和農業設施建設用地的統籌安排和耕地用途的日常監管，確保完成國土空間規劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積目標。“非糧化”問題與群眾權益息息相關，各市縣（市、區）要根據實際情況，穩妥審慎處理，決不允許“簡單化”“一刀切”，統一強行將土地簡單恢復為耕地。

（三）注意政策調整

《實施意見》對現有規定中已不符合當前實際情況的政策進行了調整，如設施農業用地涉及耕地和永久基本農田的規定、非洲豬瘟時期的用地政策已取消等。《實施意見》不允許新增的設施農業用地占用永久基本農田，一般耕地在確有必要使用的前提下，落實“進出平衡”后才允許使用。