從國有資本劃轉到社保基金的角度看再分配

朱聰影

摘要：劃轉企業國有股權的10%來充實我國的社保基金是我國社會保障制度建設過程中極為引人關注的一步。康德的法哲學及其再分配觀的構建，與我國將國有資本劃轉到社保基金的制度方面有著相關的法理基礎。由于我國社保基金存在歷史欠賬等其他原因，我國的社保基金需要充實，但國有資本劃轉社保基金的正當性以及此中涉及機會平等的問題需要論證。

關鍵詞：再分配；社保基金；機會平等

2017年11月18日，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，確定劃轉比例統一為企業國有股權的10%。劃轉國有資本充實社保基金是全面貫徹落實黨的十九大精神，深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，加強社會保障體系建設的重要舉措。

國有資本劃轉社保基金是我國調節社會再分配的一種形重要形式，也是推動我國社會保障制度發展的一種重要舉措。中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛說，劃撥國有資本充實社保資金，主要是解決國有企業職工基本養老保險制度初期遺留的已經參加工作的企業員工沒有繳費而視同繳費形成的缺口問題，有利于實現我國養老保險制度的可持續發展，為應對未來我國進入人口老齡化高峰時期養老保險基金支出壓力不斷增大而做好戰略儲備。

一、康德的再分配觀

“把各人自己的東西歸給他自己。”是我們通常意義上理解的“正義”，康德將之稱為“分配正義”，它指的是權利的分配，是對人作為權利主體之地位的承認。[1]可見康德所闡述的分配正義其實是指人作為權利主體所享有的機會平等的正義。

對于再分配的問題，康德討論了為救助窮人而向富人征稅的責任以及保證機會平等的責任。[2]稅收作為調節社會再分配的一種方式，國家干預分配并保證機會平等，這是維持合法權狀態的法定手段，康德主張必須通過稅收來救助窮人，“最好是每一代人照顧好他們那一代的窮人”。征稅以及救助窮人的獨特責任屬于公共權利的范圍。再分配的國家權力不能追溯到某些在先的義務，就財富而言，這個義務指的是生產財富以便窮人能獲得比他們擁有的更多的東西。相反，國家救助窮人的責任自身必定是獨立的責任，它根本上是國家為了處于合法權的狀態而必須踐行的事務。康德認為國家征稅是與納稅人的自由相協調的，但是機會的單純的形式平等是專橫的，因為它限制了法律制度對分配的持有份額的影響。而從公共供給與機會平等的關系看，康德認為公共供給的原則是在維持合法權狀態的依法合作的情形中國家必須確保負擔的平等分配。公共供給必須滿足機會的形式平等這個條件。因而對于再分配而言，最基本的也就是要滿足機會的形式平等。

二、國有資本劃轉社保基金的正當性

我國社會保障的問題現狀有兩種表現形式，分別是人口老齡化加劇以及社保基金不足。社科院社會保險研究所2016年年末曾發布《中國養老金發展報告2016》，指出2015年時，城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額（即空賬）為4.7144萬億元，而到2016年累計結余額只有3.5345萬億元，累計結余可能被耗盡。清華大學在2017年4月24日曾發布研究報告稱，我國的養老保險基金個人賬戶已經空賬4.7萬億元，當期資金出現了缺口，且已經開始動用累計結余來保發放。人社部在2017年1月23日的新聞發布會上稱，2016我國年度基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險五項保險基金的總收入為5.3萬億元，總支出為4.7萬億元。另外，我國社保基金不足的問題還存在著地區之間的差異，河北、山西、寧夏、東北三省都出現當期養老基金收不抵支，累計結余可支付不寬綽，但是總體來看全國仍有盈余。所以需要對社保基金進行全國的統籌或者省內統籌，據此可以通過轉移支付的模式實現再分配。因為這里還涉及到一個勞動力轉移的問題，比如江浙地區年輕人大量涌入，社保盈余就會比較多，而那些老人相對多、青年人多選擇外出務工的地區社保盈余就低。廣東的撫養比最高，大約為9：1，而黑龍江省的養老保險基金支付較為困難，黑龍江的撫養比僅為1.3：1。根據全國老齡辦數據，至2020年我國老年人口將達2.48億，老齡化水平為17%。老齡社會的加速到來為養老金支付提出了巨大壓力。[3]但與此同時，社保基金面臨的問題卻是我國對社保基金的法律限制過嚴、統籌層次不高以及監管力度不強，這些問題是導致我國社保基金不足的主要原因。[4]除了統籌進行財政轉移支付外，我國以前搞過央企利潤補貼，指定部分央企的利潤按百分比填補社保盈余。但是這種方式畢竟沒被制度化，屬于治標。而直接劃撥國有股份，則屬治本。

充實社保基金主要有以下幾個措施：首先就是提高社保基金繳存比率，然而在目前經濟增長困難，企業投資收益率下降的情況下，這種辦法就是讓企業經營更加困難，雪上加霜。其次是延長退休，這種辦法擠不出多少錢，同時還可能加重年輕人的就業困難，同時企業的負擔加重，本應退休的老人無非是被企業養著而已。并且這種政策可能會受到廣大群眾的批評，簡直可以說是冒天下之大不韙。執政者減輕不了多少負擔，反而還會喪失民心。還有一種辦法就是本文所要討論的劃轉國有資本來充實社保基金。不管執政者做出什么行為都要考慮其正當性，正義觀是關于何為應當、應該、合理，何為不正當、不應該、不合理的看法。[5]那么國有資本充實社保基金的正當性如何？

首先，現在的社保金是有歷史欠賬的。我國自統一企業職工基本養老保險制度以來，因“視同繳費年限政策”的實施，企業職工基本養老保險基金存在“歷史欠賬”。為彌補“歷史欠賬”，我國企業職工基本養老保險個人和企業繳費比例較高，這不僅造成國際比較上的劣勢，也導致企業和個人負擔較重等問題。所以當每次國家經濟進入低潮，我國通常會降低社保繳費比例，給企業減負。這時就需要公共財政逐年補貼養老基金，因此這難以持續下去。

其次，給社保的是股權不是現金。“將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。劃轉比例統一為企業國有股權的10%。社保基金會和各省（區、市）國有獨資公司等承接主體，作為財務投資者，不干預企業日常生產經營管理，其收益主要來源于股權分紅。”而國有企業通常是大公司和天然壟斷行業，這項劃分的目的就是把大資本的壟斷利潤通過社保的形式返還給全民。這其實是對國有資本進行再分配的一種方式。

通過對股權進行劃分，企業可以依舊根據市場經濟運行。但是全民卻可以通過社保的方式分享到壟斷利潤。這是社會主義特色的養老制度創新。隨著我們的國企走出去，在海外創造更多的利潤，大家也就成比例的獲得了新收益。隨著混改進行的不斷深入，醫保也可能會獲得國資注入。而國有企業本身會變得越來越市場化。

在劃轉國有資本充實社保基金之前，我國調節社會再分配的方式主要有稅收和財政轉移支付，從我國個人所得稅制發展歷程來看，稅收的主要目的就是為了調節收入分配帶來的差距。[6]這一點跟康德的理念是一致的。康德所謂的“向富人征稅”其實就是向有納稅能力的人征稅。在我國現有的制度背景下，要想公共服務能夠實現均等化，那么它的切入點以及突破口就應當是積極地激勵地方政府提供充足、大致均等以及滿足大眾意愿的公共服務供給水平。[7]政府再分配是人類進行的一項制度創新，從根本上說，是一項有利于所有社會成員利益的制度安排，它旨在促進和實現社會成員低成本地和諧共處，促進社會成員之間有效的社會合作。旨在通過再分配來實現一種恢復與補償，即“維護弱者的生存條件是一個社會必須付出的代價和投資”。

政府再分配職能的正當性，體現在它力圖構建一個公正社會的良善意圖以及行動之中，它為公民可以有尊嚴地生活提供可能性，也超越了市場形式正義與叢林法則，減少了政治不作為可能帶來的改變社會結構的暴力行動。而國有資本劃轉社保基金的行為既是為了補足歷史欠賬問題，更是為了造福全社會，讓所有人老有所依。

而機會平等之所以是真正的平等，是因為它對所有人都是正義的。[8]國有資本劃轉社保基金這一舉措對于國企本身是否是正義的呢？有觀點認為，在計劃經濟時代，企業職工（也包括機關事業單位人員）并未以繳費的方式形成養老保險的積累，他們將一生奉獻給了國家，所以在他們年老時，如果通過國有資本劃轉社保基金的方式讓他們獲得一些保障，這對他們來說是理所應當的。還有觀點認為劃轉國有資本充實社保基金對股市的影響還有待觀察。如果用于補充社保虧空，拋股變現，引發場外增量資金入市，那股市必漲。如果沒有場外資金配合，只會引起資金失血，導致大跌。所以劃轉國有資本充實社保基金不能僅僅關注其本身，還要觀察有無具體配套政策出臺，能否確保這一措施的穩健運行。愚以為實質公平是國有資產劃轉社保基金的最終目標，形式平等僅是統籌進程中的中間階段。

三、結語

作為社會再分配的一種方式，國有資產劃轉社保基金的機會平等的實現需要良好的制度設計。通過對劃轉資金的合理配置，大力均衡我國社保基金可能不足的現象。我們應當充分利用社會保障的工具來調節社會再分配，實現社會財富朝著更加公平的方向流動。[9]盡量避免在提高社會保障水平的同時將貧富差距拉大的問題，實現機會平等，實現共同富裕的奮斗目標。2018年社保繳納比例中最大支出依然是養老保險，并且養老保險的繳納比重可謂是非常大的，但正如一句話所說：“家家有老人，人人會變老”。從長遠來看，包括養老保險在內的各項社會保障制度都是使廣大群眾受益的，社保基金的問題與每個人的利益切身相關，值得我們進行探討研究。

參考文獻：

[1]崔文奎.康德分配正義理念與和諧社會的構建[J].生產力研究，2009（03）：9-10+33.

[2] Arthur Ripstein.Force and Freedom：Kants Legal and Political Philosophy[M].毛安翼.強力與自由：康德的法哲學與政治哲學知識產權出版社，2016（03）：285.

[3]崔開昌，汪泓，任慧霞，葉茂春.基于養老金缺口的劃轉國有資本充實社會保障基金研究——以上海市為例[J].中國老年學雜志，2016，36（12）：3018-3023.

[4] 魏志華，林亞清.社保基金的投資管理模式及其困境擺脫[J].改革，2014 （03）：47-55.

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[7] 龔鋒，盧洪友.機會平等與財政轉移支付[J].財經問題研究，2010（11）：61-70.

[8] 周文華.機會平等才是真正的平等[J].五邑大學學報（社會科學版），2005 （04）：13-16.

[9] 劉海寧.臺灣社會保障制度改革的收入再分配效應及啟示[J].臺灣研究，2008（04）：50-54.

（作者單位：南京財經大學法學院）