對自然資源統一確權登記有關問題的思考
——以廣西為例

封 羽，覃 婕，李 毅

自然資源統一確權登記作為構建自然資源資產產權制度的一項基礎性工作，是自然資源主管部門履行“兩統一”核心職責的重要支撐。2013 年以來，自然資源部在12 個省（區）、32 個試點區域開展相關工作，共劃定自然資源登記單元1 191 個，確權登記總面積186 727平方千米，重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量的礦產資源等確權登記試點。從2019年12 月開始，廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的統一確權登記工作。研究小組以廣西開展自治區級自然資源統一確權登記工作的實踐為例，對今后如何推進相關工作進行初探。

一、廣西自然資源確權登記工作開展情況

2019 年，廣西印發了《廣西壯族自治區自然資源統一確權登記總體工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》要求：廣西應利用5 年時間，全面鋪開、分階段推進全區自然資源統一確權登記工作和自然資源統一確權登記信息數據庫建設；到2022 年底，基本完成全區重點區域自然資源統一確權登記；2023 年以后，通過補充完善的方式逐步實現對全區水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域以及探明儲量的礦產資源等全部國土空間內的自然資源登記全覆蓋。

廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的確權登記工作（自治區級28 個、市縣級97個），完成28 個自治區級登記單元的確權登記主體工作（自治區級森林公園5 個、國家級自然保護區5 個、河流12 條、區直國有林場6 個），涉及面積35.96 萬公頃；完成共計56 個市縣級登記單元的確權登記主體工作（市縣級濕地公園6 個、自然保護區18 個、森林公園5 個、國有林場21 個、水庫6 個）。大桂山國家森林公園等首批7 個自治區級自然資源確權登記單元順利通過自治區級驗收。

二、廣西自然資源統一確權登記存在的問題

（一）預算編制缺乏標準

《自然資源統一確權登記暫行辦法（試行）》及《方案》都提出“利用5 年時間，基本完成重點區域自然資源統一確權登記”的要求，廣西各地也據此制訂了分年度、分階段的工作計劃，但是，資金需求量大、管理需求與工作部署不協調等問題依然存在，影響了工作進度。

目前，國家層面尚未印發統一的經費預算編制標準，如確權登記和系統維護費用等。因此，廣西各級只能參考第三次全國國土調查或農村不動產權籍調查測繪定額標準來編制預算，這在一定程度上也影響了地方財政的預算編制。

（二）各部門之間的改革不同步

自然資源統一確權登記的內容包含自然狀況、權屬狀況和公共管制狀況。這些信息來源于多個部門、多項改革工作。目前，自然資源權利清單和委托代理機制還在試點摸索階段，權利主體尚未明確。

廣西自然資源統一確權登記按照總登記模式開展，即由登記機構自行組織開展調查和登記。但是，生態保護紅線、基本農田保護紅線以及自然保護地界線都在進行優化調整，尚未形成最終成果；全民所有自然資源資產中央和地方分級代理行使的清單也尚未明確，地方自然資源主管部門無法明晰國家和地方自然資源確權登記工作范圍和職責，全面推進工作仍存在一定困難。

（三）操作規范和技術標準有待細化

廣西在開展山口國家級紅樹林生態自然保護區、邕江、大桂山國家森林公園等自然資源統一確權登記時，發現現行的政策和指導文件存在指導性、操作性不強等問題。《自然資源統一確權登記暫行辦法（試行）》《自然資源確權登記操作指南（試行）》明確，自然保護地劃定要以管理或保護審批部門提供的管理或保護審批范圍界線為劃定登記單元依據，但是生態保護紅線、基本農田保護紅線以及自然保護地界線目前仍在進行優化調整，尚未形成最終成果。自然保護地的劃定還要根據這些最終成果重新進行數據變更，自然資源統一確權登記工作進度因而受到影響。

以邕江的自然資源統一確權登記為例。邕江登記單元界線應以水利部門的河流管理范圍線為基礎劃定，但是邕江江河流域情況復雜，部分河道范圍線缺失，或是只有文字描述，并沒有明確界線。而且，邕江上江心洲、江心島類型多樣，水面有很多閘、壩、水電廠房、揚水站等水工設施，這些均不在河流管理范圍線內。目前，國家相關政策規范也還沒有明確具體的劃分方法。針對這一問題，廣西自然資源主管部門、水利部門還在進一步溝通協調。

（四）基礎資料收集困難，質量良莠不齊

基礎資料收集是自然資源統一確權登記的重要環節。目前，廣西的自然資源統一確權登記基礎資料歸屬自治區、市、縣不同層級不同部門管轄，協調數據的難度較大，特別是在市、縣層面。主要體現為：一是資料缺乏科學有效的管理，數據零散、格式不統一；二是基礎資料涉及林業、水利、環保、海洋等眾多部門，協調時間周期長；三是不同部門的數據質量良莠不齊，行業間技術標準不一致，數據整合難度大。

（五）社會各方認識不足，配合度有待加強

據研究小組調研發現，部分地區工作人員對自然資源統一確權工作的認識不夠清晰、全面，他們擔憂完成自然資源統一確權登記會直接或間接地影響地方自然資源管理，包括審批權限發生轉移等。有的地方錯誤地認為自然資源統一確權登記單元界線是一種管制邊界，將會對當地開發利用建設、經濟發展造成影響。

據研究小組調研發現，自然資源統一確權登記的相關通告發布后，相關的政策解讀內容較少，有的群眾認為其權利受損，并對集體土地所有權的發證范圍提出質疑；有的群眾擔憂在自然資源統一確權登記后，原有的耕種土地、居住房屋不能繼續使用等。這些現象都說明了社會各方對自然資源統一確權登記工作認識不到位。

三、建 議

（一）完善政策體系建設，強化工作組織保障

自治區層面應盡快制定各類自然資源確權登記的實施細則、政策文件、工作問答，分層級確定資料收集清單，明確登記單元調整的原則，指導地方開展資料收集、登記單元劃分等工作。廣西應按照“統一謀劃，協同創新，共同推進”的工作理念，優先開展自治區級自然資源確權登記，理清確權技術流程、工作組織方式和數據成果管理方式。此外，應盡快制訂自然資源統一確權登記預算定額標準，指導地方開展確權登記工作經費測算。

（二）協同發展，有序推進工作開展

按照工作節奏，分階段有序推進自然資源統一確權登記工作。應充分考量自然資源統一確權登記工作與國家自然資源資產所有權分級行使等所有者權益管理改革的協同銜接，深度綁定國土、森林、草原、濕地年度調查監測成果，及時更新確權登記單元界線、權屬界線、自然分類界線以及各類自然資源邊界、質量、數量、結構等變化信息。

積極與林業部門對接，探索保護與開發的化解路徑，盡快印發《廣西自然保護地登記單元劃分規則（試行）》，共同申請《廣西自然保護地勘界立標技術規范》地方標準，明確自然保護地登記單元自然資源統一確權登記與保護地優化調整及勘界立標改革協調問題。

（三）著力做好頂層設計，細化規范技術規則

結合實際，盡快制定《廣西自然資源統一確權登記技術規程》《廣西自然資源統一確權登記地籍調查成果檢查驗收辦法》《廣西自然資源統一確權登記辦法》《廣西自然資源統一確權登記成果管理辦法》等頂層設計文件，從基礎資料申領、技術規程、單元劃分規則、成果檢查驗收、成果登記、成果管理等方面明確廣西自然資源統一確權登記工作業務全過程的系列辦法和標準，構建廣西自然資源統一確權登記制度體系的初步形態。

（四）強化資料收集匯總，建立數據共享機制

采取“自治區層面主要收集，市縣補充收集，廳局共享匯聚”的工作思路，會同林業、海洋、生態環境、農業、水利等相關部門，建立數據領用共享協調機制；會同空間規劃、權益、耕保、礦產、監測、林業、海洋、生態環境、農業、水利等相關部門，合力推動重點區域自然資源統一確權登記。縱向推動數據資源向市、縣延伸，印發基礎數據領用管理辦法，由自治區向各市、縣提供高質量的基礎數據，為各地開展相關工作提供保障。

（五）加強技術培訓指導，做好政策解讀與宣傳

自治區層面應及時組織開展自然資源統一確權登記培訓工作，采取線上線下相結合的方式開展工作指導，加強自然資源統一確權登記理論、制度和技術的學習，宣傳政策方針和技術要求，適時開展地籍調查成果數據核查、登記成果審核工作培訓，確保確權登記規范化。

應通過主流媒體宣傳統一確權登記工作成效，并聯合市、縣不動產登記機構共同開展宣傳活動，通過懸掛橫幅，設置宣傳臺，發放宣傳彩頁、小冊子，現場解答等形式大力向社會和群眾宣傳自然資源統一確權登記政策，為工作的順利開展營造良好氛圍。