關于土地收儲開發工作的思考
——以廣西為例

張金霞，李柏強

（第一作者系廣西土地儲備中心副主任）

中國共產黨廣西壯族自治區第十二次代表大會上，自治區黨委書記、自治區人大常委會主任劉寧強調，廣西生態優勢金不換。廣西要堅決貫徹習近平生態文明思想，筑牢南方生態安全屏障，大力推進綠色低碳發展，建設文化旅游強區，構建生態環境治理體系，深入打好污染防治攻堅戰，推動經濟社會發展全面綠色轉型，加快建設美麗廣西和生態文明強區，走出具有廣西特色的綠色發展之路。當前，土地收儲開發工作需要順應時代轉型發展，貫徹習近平生態文明思想，提高土地收儲開發中的生態效益，促進生態文明目標的實現。

一、深刻領會習近平生態文明思想的內涵和重大意義

中國共產黨第十八次全國代表大會把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，明確提出要大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。這標志著我們對中國特色社會主義規律認識的進一步深化，也表明了我們加強生態文明建設的堅定意志和堅強決心。

（一）踐行“人與自然和諧共生”是習近平生態文明思想的本質要求

我國邁入新時代后，生態環境成為關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。2017年，習近平總書記在廣西考察時強調，要把人與自然和諧相處作為基本目標，使八桂大地青山常在、清水長流、空氣常新，讓良好生態環境成為人民生活質量的增長點、成為展現美麗形象的發力點。廣西及時制訂了相應的落實措施，組織開展桂林漓江流域山水林田湖草生態修復工程、推進北部灣“藍色海灣”整治行動等。這些工程不僅讓生態環境煥然一新，也給當地群眾帶來了新的經濟增長點與就業機會。由此可見，推進生態文明建設既是為了發展經濟，更是為了改善民生。

（二）踐行“山水林田湖草是生命共同體”是習近平生態文明思想的系統思想

習近平總書記指出，山水林田湖草是一個生命共同體。人類生存和發展的自然系統，是社會、經濟和自然的復合系統，是普遍聯系的有機整體。人類只有遵循自然規律，生態系統才能始終保持在穩定、和諧、前進的狀態，才能持續煥發生機活力。廣西自然資源廳作為生態文明建設主責部門，要以深化自然資源管理體制改革為契機，以“廣西生態優勢金不換”的理論覺悟和行動自覺，積極探索自然資源整體保護、系統修復、綜合治理的實現模式，推動習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想在八桂大地落地、見效。

（三）踐行“多規合一，構建國土空間規劃體系”是習近平生態文明思想的基本要求

2020年，自然資源部部長陸昊在廣西調研時強調：“要在大自然地理格局，在大生態系統條件下，從自然地理格局和整個生態系統的角度重新思考空間規劃。”要充分利用廣西在全國率先完成省級國土規劃和“兩區一帶”區域性國土規劃編制的經驗優勢，賦予全新的自然資源統一治理理念，加快構建國土空間規劃體系并監督實施，著力打造國土空間規劃的“廣西樣本”，為全面小康提供技術支持和規劃保障。

二、土地收儲開發在生態文明建設方面的薄弱環節

實踐證明，土地收儲開發在保障“凈地”供應、調控土地市場、落實國土空間規劃、落實國家重大戰略、保障民生用地、促進節約集約用地、助推生態文明建設等方面發揮了積極的重要作用，為經濟社會發展和城鎮化建設提供了有力支撐。但是，隨著經濟社會的發展，土地收儲開發過程中也暴露了一些對生態環境保護考慮不到位的薄弱環節。

（一）土地收儲開發的生態系統思維不足

土地收儲開發是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化，也是對人地關系的再調節過程。一些地方將土地收儲開發認為是項目、工程或任務，并未認識到土地除了生產功能，還應具有生態、調節等功能，從而忽視了土地收儲開發的人文理念和精神需求。這些因素影響了土地收儲開發的系統定位、本質內涵、核心目標等要素。

（二）土地收儲開發規劃布局不合理

近年來，廣西各地的土地收儲開發項目大多具有選擇性。一些地方傾向于收儲開發經濟效益明顯的經營性用地，生態性收儲開發項目比較少。林、草、荒山、河灘等生態性收儲開發項目具有固沙固土、保護生態等一系列功能，這些類型的土地如果開發不當，不僅會影響當地的自然和水文環境，甚至會引發連鎖反應，造成大面積環境惡化影響土地質量，使得土地開發結果適得其反。

（三）土地開發粗放使用，造成資源浪費

一些地方新上項目在選址、用地等方面選擇上偏好向新區擴展，這一現狀造成了原有存量閑置建設用地使用率較低，荒山、荒坡等閑置未利用地的使用率更低。項目用地“喜新厭舊”、規模過大和重復建設，在一定程度上也造成了土地開發粗放使用和資源浪費。

三、踐行習近平生態文明思想，高質量推進土地收儲開發工作

土地是生態資源的重要空間載體，土地收儲開發是推進生態文明建設的重要途徑。新形勢下，要以習近平生態文明思想為指導，把握好土地收儲開發工作發展方向和定位，努力構建土地收儲開發的高質量格局。

（一）發揮土地收儲開發的系統性作用，統籌實施生態保護

土地收儲開發涉及空間規劃、產權保護、節約利用和治理修復等工作，要牢記習近平總書記“統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”的殷切囑托，堅持用系統性、整體性的理念進行規劃、統籌實施，以高度的責任擔當守護好廣西的山山水水，促進土地資源資產的保值增值。以桂林市興安縣為例。該縣土地資源匱乏，缺少整治資金，第一、第二和第三產業發展發展不平衡，土地遺留問題成了制約當地經濟社會發展的問題之一。2019年，廣西土地儲備中心與興安縣人民政府在當地發展了綠色礦山產業園、碳酸鈣精深加工新型材料產業園等一批生態環境項目，區縣合作收儲土地投入資金達1.8 億元。目前，興安縣碳酸鈣精深加工新型材料產業園已引進入園企業10 家，已形成產業集群規模，吸引社會投資約15.5 億元。

（二）提前介入國土空間規劃編制，為生態保護預留空間

土地收儲開發要以國土空間規劃為基本依據，優先儲備規劃確定的城市重點發展區域以及城市更新、舊城改造所涉及的區域土地。土地儲備要為國土空間規劃落地實施提供支撐和保障。在具體工作中，土地儲備要重點解決規劃中的產權問題，解決規劃用途轉換、區域資金平衡和項目可行性的問題。當前，各地正在抓緊編制當地的國土空間規劃，劃定3 條紅線，土地儲備機構要提前介入，積極融入到空間規劃編制工作中，組織編制好土地儲備3年滾動計劃，對未來一個時期需收儲盤活的土地通盤考慮，提前在規劃上做好預留安排。一是要通過分析規劃期內可收儲資源總量、分布，合理確定未來3年擬收儲的總量、結構、布局和時序；二是要優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地以及城市更新、舊城改造所涉及的區域土地。

（三）聚焦存量低效用地，著力提高節約集約用地水平

節約優先是國家戰略，節約集約用地是土地利用工作的主業主線，更是落實中央提出的轉變經濟增長方式的重要抓手。土地儲備是土地開發利用循環周期中的重要環節，在低效用地更新規劃、成片開發等方面獨具優勢。納入儲備的土地能夠做到資金收益統籌平衡，是最簡便易行、最有效率的盤活方式。因此，要充分利用好土地儲備這個政策工具，讓土地儲備真正成為盤活低效用地的主渠道。以南寧市三塘西片區收儲開發項目為例。該項目位于南寧那考河濕地公園上游，面積1 133.33 公頃。收儲開發前，該片區主要為豬欄、牛舍、羊場等粗放型養殖欄舍，土地粗放低效利用現象嚴重，同時，養殖欄舍排污嚴重影響了那考河上游生態環境。2012年開始，該項目共收儲土地866.67 公頃，并對整個片區進行重新規劃。規劃將項目內低效污染嚴重的粗放養殖欄舍往外搬遷安置，劃定預留發展區域，并利用收儲補償資金支持被征收單位轉型升級，助力科學精細化管理發展。另一方面，南寧市通過河道治理、兩岸截污、污水處理、水生態修復、景觀建設等方式對那考河進行生態環境治理，那考河從臭水溝變身為風景優美的濕地公園。2017年4 月20 日，習近平總書記蒞臨那考河濕地公園現場，對那考河整治恢復生態、改善周邊環境的成效給予充分肯定。2019—2022年，該片區通過收儲盤活組織出讓了土地117.8 公頃，取得土地出讓收入70 億元，為自治區重大基礎設施建設籌措了建設資金，促進了廣西經濟高質量發展。

土地收儲開發進入了新時期，迎來了新的發展，把生態文明建設理念貫穿到整個土地收儲開發利用過程中是發展必然的選擇。廣西必須順應時代潮流、緊跟改革發展，準確把握好新時期土地收儲開發工作在生態文明建設中的新定位，堅持規劃先行、系統保護、集約節約，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一，為促進廣西經濟社會高質量發展做出更大的貢獻。