平原河網地區水土保持監督性監測問題及對策研究

施明新，趙 杰，蘇 翔，李雪垠

(1.上海勘測設計研究院有限公司，上海 200434；2.上海市水務局，上海 200050)

1 概述

與山區、丘陵區及風沙區不同，平原河網地區水土流失特征呈現出人為性、隱蔽性和局部性[1- 2]。平原河網地區土地富饒、人員密集，是國民經濟發展的重要區域，水土流失導致土壤肥力下降、農作物產量降低；城市地表被大面積硬化，對城市生態環境造成負面影響[3- 4]；導致河道岸線坍塌、河床淤積和排水管網淤塞，阻礙經濟社會發展[5]。

平原河網地區經濟發展水平相對較高，生產建設項目集中、開發強度較大，破壞原有地形、地貌和植被，導致區域水土保持功能降低，易造成水土流失[6- 7]。以長三角平原河網地區為例，近年來每年河道疏浚土方量近5000萬m3、通溝污泥超80萬t、渣土總出土量逾三億t。因此，平原河網地區除了關注河道沖刷淘蝕、通航河道岸段沖刷坍塌、支河口淤積嚴重等自然現象之外，還應重點關注因生產建設項目造成的人為水土流失。

為此，上海勘測設計研究院有限公司協助上海市水土保持主管部門開展2021年生產建設項目水土保持監督性監測工作。在水土保持主管部門組織部署下，工作分多輪次開展，范圍覆蓋上海市16個區，行業類別涵蓋房地產、公路、輸變電、其他城建工程等，合計完成了411個生產建設項目水土保持監督性監測，其中在建項目批后監管316個、驗收后核查項目95個。

2 主要內容及方法

為夯實水土流失防治基礎，著力提升平原河網地區生產建設項目水土保持監督性監測工作水平，通過綜合利用高分辨衛星遙感影像、無人機低空航攝[8]、地面觀測(GPS、移動采集終端、激光測距儀等)、現場調查等方法和手段，開展了全面、細致的野外調查和數據采集工作。重點調查生產建設項目防治責任范圍、擾動邊界和水土流失等情況，核實擾動區域內的排水沉沙、攔擋苫蓋等措施落實及防護效果，對水土保持監測工作開展，點位布設，監測方法、內容、頻次及設備等進行細致檢查。通過開展多頻次野外調查和現場監測工作，全面掌握生產建設項目水土保持方案落實情況，為生產建設項目水土保持監管提供數據支撐和科學依據。

另外，通過與項目建設單位以及施工、監理、監測等相關人員現場座談，查閱水土保持有關臺賬資料，宣貫相關法律法規。同時，對于野外調查和現場數據采集發現的問題，及時與建設單位及相關單位主要負責人充分交換意見，并提出進一步落實水土保持“三同時”制度和加強各項水土流失防治措施的具體意見和建議。

3 作用及成效

新形勢下，生產建設項目水土保持監督性監測是促進主管部門監管方式從審批轉變為事中事后監管的有效途徑。通過開展平原河網地區監督性監測工作，結合區域社會經濟發展和水土流失特征，深入研究、分析主要存在的水土流失問題，針對性地提出建議及對策。

一是通過監督性監測掌握第一手資料，發揮監督性監測在政府決策和社會公共服務中的作用，實現監測與管理工作的無縫對接，提高工作的靶向性、精準性。

二是通過監督性監測掌握生產建設項目水土保持措施落實和義務履行等情況，為水政執法、案件查處、糾紛仲裁等提供依據。

三是通過監督性監測復核監測、驗收成果，對有關數據進行核實，客觀公正評價監測、驗收工作總體情況，規避弄虛作假、數據不實、成果失真、出現重大技術問題等現象。

四是通過加強監督性監測數據成果的運用，增強水土保持監督性監測工作的權威性、嚴肅性。對于監督性監測反映的違法違規行為及問題，水土保持主管部門應及時查處，確保成果應用落到實處，著力保證水土保持監督性監測工作的獨立性、真實性、科學性。

4 平原河網地區水土保持監督性監測重點

4.1 跟蹤檢查

2021年度開展監督性監測的411個生產建設項目中均不涉及取土場，僅4個項目涉及棄土(排泥)場，占比不足1%。鑒于平原河網地區水土流失的特殊性，結合地區開發現狀和水土流失特點，跟蹤檢查重點應聚焦在以下6個方面：

(1)表土問題。重點關注表土的剝離、保護及利用工作是否到位，若建設單位不重視該項工作，將引起表土資源的浪費，并導致水土保持方案的重大變更，造成“未批先變”違法行為；

(2)堆土問題。對于平原河網地區，大部分生產建設項目的余方外運至政府指定消納點集中處置，項目若涉及棄土(排泥)場，則應重點開展跟蹤檢查。另外，部分項目涉及臨時堆土場(如表土堆場、一般土方堆場等)，在監督性監測工作中要重點關注堆土場位置、面積、堆高、坡比、安全穩定等，以及是否侵占河道藍線，周邊是否存在居民區、交通主干道等敏感點。同時，還需關注堆土場的水土保持措施是否落實到位，暴雨臺風天氣是否會造成周邊河道、市政管網淤積堵塞。

(3)余方問題。重點關注余方去向是否明確、渣土處置手續是否辦理、方量是否匹配等。余方去向合法性是平原河網地區生產建設項目普遍遇到的問題，部分項目存在未及時辦理渣土處置手續或批準方量不足的情況。對于存在該類問題的項目，應加強跟蹤督辦，督促建設單位盡快補辦手續或提供余方合法去向的佐證材料，否則可移交水務執法部門依據《水土保持法》第五十五條處理。

(4)用地問題。重點關注項目紅線外臨時用地的合法手續、位置、面積、敏感目標、水土保持措施等。特別是位于城市內的生產建設項目，占地面積小、建筑物布局緊湊，施工臨時設施無法在紅線內布置，需在紅線外臨時租地布置辦公區、生活區等。通過監督性監測，減少擅自擴大擾動范圍、“未批先變”、不依法履行水土保持義務和責任等違法違規行為。

由以上數據對比可以看出，實驗后實驗班在顛球、20 m腳內側運球過桿、腳內側定點射門三個項目成績高于對照班，其顛球技術具有非常顯著的差異。

(5)排水問題。重點關注是否辦理施工期臨時排水許可。位于城市建成區的生產建設項目，應關注洗車平臺沉淀池上層液的排放去向，是否按照排水許可證的要求排放。關注建筑物基坑內積水的排放去向，杜絕出現污水未經沉淀而將基坑內積水泵抽直排至周邊河道或者市政雨(污)水井的現象。

(6)監測問題。部分項目存在未按要求及時開展監測工作的問題。另外，有些項目雖然委托第三方技術服務單位開展監測，但是監測單位技術水平不足，對相關標準、規范不理解，對監測方法、設備、要求理解不深刻。例如，平原河網地區大部分項目(特別是房地產項目)防治責任范圍不超過100公頃，三色評價賦分應當兩倍扣分，但是有相當一部分監測單位不熟悉相關要求，未按照兩倍扣分原則賦分，導致三色評價得分和結論出現偏差。另外，對于拒不落實水行政主管部門限期整改要求的生產建設項目，監測單位未按要求實行“一票否決”，甚至三色評價結論為綠色。

4.2 驗收核查

平原河網地區驗收后核查重點主要聚焦在以下5個方面：

(1)重點關注林草植被指標達標情況。對于平原河網地區，6大指標中應特別關注林草恢復率和植被覆蓋率的達標情況。可利用工程“多測合一”成果報告書或者綠化測繪報告進行復核，有條件的可以利用無人機正射影像或衛星遙感影像，通過高精度量測準確獲取項目實際的綠化數據，判定是否存在指標不達標、水土保持方案涉及重大變更或者弄虛作假等驗收后核查不合格情形。經統計，7.37%的項目6大指標與現場實際不一致，3.16%的項目存在指標不達標甚至弄虛作假等情形。

(2)重點關注紅線外臨時用地恢復情況。平原河網地區的大多數生產建設項目(特別是房地產項目)，工程完工后永久占地范圍內林草覆蓋率高、景觀效果好，但是紅線外臨時用地(如臨時辦公區、生活區、材料堆場、堆土區等)植被恢復情況不盡人意。經統計，18.95%的項目因紅線外臨時用地未能及時恢復或林草覆蓋率不達標，導致不能按時完成水土保持設施自主驗收。其中，12.63%的項目未及時開展植被恢復，4.21%的項目植被成活率低或存在大面積枯死現象，2.11%的項目存在降低植被建設標準問題。

(3)關注是否分期驗收。對于分期建設項目，應關注是否存在局部“未驗先投”情形，對于先期投產使用部分，應督促盡快開展水土保持設施驗收及報備。另外，驗收核查應重點關注分期驗收的范圍，并在驗收核查意見中將未驗收部分作為遺留問題提出，督促建設單位后續應及時開展剩余部分的驗收工作。經統計，6.81%的項目應開展分期驗收，其中85.71%的項目按要求開展了分期驗收，剩余14.29%的項目在經宣傳、督促后及時落實了相關工作。

(5)是否涉及水土保持方案重大變更。根據《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》，平原河網地區生產建設項目水土保持方案重大變更主要集中在水土流失防治責任范圍增加30%以上、開挖填筑土石方總量增加30%以上、表土剝離量減少30%以上以及植物措施總面積減少30%以上等情形。如項目涉及重大變更，應督促建設單位履行變更手續；若已完成驗收報備，應當在驗收核查階段給出“視同為水土保持設施驗收不合格”的結論，并根據《生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》和《水土保持信用監管“兩單”制度的通知》進行進一步處理。經統計，2.68%的項目涉及水土保持方案重大變更問題，其中植物措施總面積減少30%以上的情形比重最大，達到72.7%。

5 問題總結

通過開展2021年度平原河網地區生產建設項目水土保持監督性監測工作，經統計分析，主要存在以下幾方面問題：

(1)23.34%的建設單位水土保持意識有待進一步提高，水土保持方案批復后，對后續工作重視程度不夠、經費保障不健全、組織管理不完善，與水土保持“三同時”制度要求存在一定差距。

(2)工程參建單位，特別是施工單位，法律責任意識不強，對于開展水土保持工作重要性認識不足，14.36%的項目施工單位存在私自搭建臨設、未批先變、隨意堆土的情形。

(3)7.79%的項目監測工作開展相對滯后，監測報告格式多樣、數據準確性難以保證，甚至個別項目資料嚴重缺失、弄虛作假，無法客觀反映工程現場水土保持工作開展情況。20.92%的項目水土保持監理工作不夠完善，特別是具有水土保持專業監理資格的工程師數量匱乏，導致監理工作開展不規范。

(4)超過60%的項目水土保持后續設計工作相對薄弱；9.49%的項目水土保持設施驗收及報備工作開展不及時，容易造成“未驗先投”違法行為。

(5)水土保持第三方服務單位技術水平有待進一步提高，14.07%的第三方技術服務單位對相關法律法規和技術標準熟悉程度不夠，導致部分水土保持工作難以落到實處，同時也加大了水土保持監管、施工、監測、監理及驗收等工作的推進難度。

6 對策建議

(1)進一步加強水土保持宣傳培訓。宣傳教育是生產建設項目水土保持工作的基礎和重點，也是監督管理不可或缺的手段。可通過定期召開水土保持監測、監理工作會議，結合現場督查，做好宣傳發動工作，利用“世界水日”“水土保持法頒布日”等開展水土保持監督執法宣傳活動，通過新聞媒體、設置展板、分發傳單、設場講解等方式，全方位、多層次宣傳水土保持常識和相關法律法規，增強建設單位、施工單位以及人民群眾的水土保持意識。對于措施落實不到位、亂棄亂倒、隨意開挖等問題，充分運用“兩單”制度，將水土保持“強監管”落到實處。強化第三方技術服務單位管理，依法依規查處責任意識弱、技術條件差、業務水平低的單位和人員，保障行業良性競爭環境。

(2)強化水土保持監測、監理工作。進一步督促生產建設單位依法開展水土保持監測、監理，對存在監測成果上報不及時、格式不規范、數據弄虛作假以及未按要求開展水土保持監理等問題，可采取約談、通報批評、查處等手段督促落實。

(3)推進深化設計、及時驗收報備。可選取典型項目開展試點，切實落實水土保持初步設計或施工圖設計，將水土保持各項防治措施落到實處。另外，督促建設單位在工程投產前應及時完成水土保持設施驗收及報備工作，避免造成“未驗先投”違法行為。對于存在“未驗先投”情形的項目，應移交執法部門依法依規處理。

(4)強化水土保持督查效力。隨著水土保持工作日益規范，組織架構、部門銜接、操作流程等逐步建立健全，水土保持監督性監測技術流程逐漸完善，為全面提升水土保持監管效能、實現水土保持行業高質量發展提供了技術保障。近幾年，上海市水土保持主管部門對建設單位及各參建單位以宣貫、指導、督促為主，今后將從嚴管理、樹立典型，進一步壓實責任和健全信用監管體系。同時，建立水土保持督查與行政綜合執法聯動機制，對于“未批先建”“未批先變”“未驗先投”“未批先棄”等水土保持違法違規行為嚴肅查處，形成強監管震懾。

(5)健全水土保持保障落實機制。一要規范推進水土保持目標責任考核的獎懲機制，切實引導政府和企業對水土保持規范化落實的重視；二要建立健全指導協作機制，以水利行業為主，其他行業協同參與，加強對水土保持行業從業人員的培訓指導；三要推進落實生產建設項目水土保持全過程設計，進一步深化設計方案，保障水土保持相關經費，切實落實水土保持“三同時”制度。

7 結語

近幾年，上海市生產建設項目水土保持工作取得了顯著成效和豐富成果，但是部分項目也存在一定的水土保持問題。經分析研究發現，目前平原河網地區生產建設項目存在參建單位水土保持意識不強、監測監理工作開展不規范、后續設計相對薄弱、驗收報備不及時等問題。2021年，上海市水土保持監督性監測工作通過面對面引導、一對一宣貫，從領導到基層、從行業到社會，水土保持意識明顯增強，特別是通過以案說法，達到“查處一個、教育一批、推動一片”的效果。另外，圍繞“深化‘放管服’改革，全面加強水土保持監管”的主題，分批次、分時段開展法律法規和生產建設項目監督、監測等培訓，保障水土保持各項工作穩步推進，為水土保持監督管理提供科學依據，不斷推動新時代水土保持強監管工作再上新臺階。