晉中市水利部門預算績效管理存在問題及對策研究

劉 笑

(山西省靈石縣水利局，山西 晉中 031300)

預算績效管理以預算支出的結果為導向，更加關注預算資金的產出和效果、支出的責任和效率，是政府管理績效的重要內容[1]。2018年9月，國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》要求我國政府各部門要加快實現預算管理和績效管理相互融合，構建全方位預算績效管理體系。這些要求體現了我國政府部門對預算管理績效的重視[2]。近年來，山西人民政府為實施預算績效管理改革，深入貫徹黨中央戰略部署，發布多項政策文件來推進預算績效管理工作。2021年12月，山西省人民政府發布《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》要求不斷推進預算支出改革，加強預算績效管。2022年2月，山西省人民政府發布《全省財政十項重點舉措強化預算執行》要求強化預算執行管理，提高財政資金執行效率。自2013年以來，晉中市財政開始實施部門預算績效管理改革，初步建立部門預算績效管理體系，提高了山西省財政資金的使用效率，推動了我國政府治理能力現代化的進程。

由于我國預算績效管理推行時間尚短，經驗積累不足，還存在著一些問題，如預算績效意識淡薄、預算與管理績效脫節嚴重等。本文以山西省晉中市水利部門預算管理績效為研究對象，對其存在的問題進行分析，給出提高晉中市水利部門預算管理績效效率的對策建議，以期為晉中市推進部門預算績效管理工作提供一定的借鑒。

1 晉中市水利部門預算績效管理現狀

1.1 晉中市水利部門基本情況

2018年12月，晉中市水利部門進行了改革，對組織機構進行了調整。改革完整后，晉中市水利部門下設綜合辦公室、財務科、人事科、建設規劃科、政策法規與監管科、水資源科、水旱災害防御科、供排水科以及機關黨委9個科室。

晉中市水利部門是市轄區內的水利行政主管負責部門，其主要職責包括：負責晉中市的水法治建設工作，起草地方性水務相關地方性文件，編制晉中市水務法治規劃；負責實施晉中市水資源綜合監督管理及相關改革發展工作；負責晉中市水資源保護及節約用水工作；負責晉中市供排水及土木保持工作；指導晉中市水務基礎設施、水域等的綜合管理；負責農村水務工作的技術指導；負責編制水旱災害預防規劃、標準并指導實施以及水利移民工作；負責晉中市水務科技及領導交給的其他工作。

1.2 晉中市水利部門預算績效管理開展情況

晉中市水利部門預算主要為兩類，即基本支出和項目支出。基本支出為定員定額編制工資待遇發放，由財政局進行統一的安排。因此，基本支出不進行績效管理。本文在此討論的為晉中市水利部門項目支出的預算績效管理情況。

2009年，水利部與財政部聯合發布《小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》，晉中市水利部門根據發布的文件內容，結合自身情況，也進行了績效考核工作，但由于績效考核的概念剛剛提出，對其認識和理解還不到位，此次績效考核工作由具體業務部門對接省級業務部門完成，財務部門沒有參與此次績效考核。因此，嚴格意義上來說，不能將此次績效考核稱為績效管理。

2013年，晉中市對國庫支付進行深入改革，財政支付中心不再對各部門單獨進行賬務的核算，晉中市水利部門被選中為第一批試點單位，其在財務管理系統中獨立進行賬務的核算并在預算系統總填報績效目標申報表。當年，晉中市水利部門的農田水利重點項目、黃河堤壩建設項目、農村水網改造項目被選為財政支出評價項目，根據相關要求想晉中市財政局報送了績效目標申報表和評價報告。

2014年，晉中市水利部門選擇本市10個重點項目填報了績效目標申請報，并報送財政部門進行審核，其中5個項目被選為市一級績效評價項目并組織水利部門和財政部門相關專家共同參與進行績效評價。

2015年，晉中市委市政府為貫徹績效目標管理規定，要求500萬以上發展類項目全部納入績效目標管理。當年，晉中市水利部門有8個項目被選為績效評價項目，晉中市水利部門領導高度重視，按照選中項目對應的業務部門，進行責任分工，成立工作領導小組。

2017年，晉中市選取了水利部門下屬的農田水利項目和農村飲水安全項目兩個重點項目進行了第三方績效評價，評價結果為中和優。

2018年，晉中市委市政府為貫徹績效目標管理規定，發展類項目和100萬元以上業務類項目全部納入績效目標管理，所有范圍內的項目均要求進行績效考核工作，要求單位進行自評，其中晉中市選中了水利部門下屬的防汛抗旱重點項目等6個項目進行績效評價。

在預算執行保障方面，晉中市水利部門制定了多項制度來保障預算績效管理的逐步推行，如《晉中市水利預算管理辦法》、《關于進一步加強經費指出控制的通知》等等。晉中市水利部門也在不斷進行探索，嘗試建立科學的績效指標評價體系。總體來看，晉中市水利部門按照上級規定不斷推進預算績效管理進程，但不可否認的是當前預算績效管理工作還存在很多問題，需要在未來不斷的改進和完善。

2 晉中市水利部門預算績效管理存在問題

2.1 組織結構不合理，預算績效管理意識淡薄

目前，根據工作流程來看，晉中市水利部門各業務科室分工合作，各負其責。盡管晉中市水利部門從2013年就開始進行預算績效管理工作，但是經過近十年的發展，至今仍未成立專門的績效評價小組，都是根據每年的考核任務臨時成立的評價小組，這種臨時成立的小組難以發揮出實質性的作用。并且，一般為財政部門負責牽頭進行各部門的預算績效管理工作，在此過程中，需要各單位的業務部門對績效目標的完成情況進行填報，水利部門也是如此，因為涉及很多專業性問題，財務部門工作人員不了解具體技術指標，這就需要水利部門各業務科室互相配合。但是由于財務部門與水利部門之間為平級關系，在預算績效管理工作過程中，經常出現業務部門不配合的情況，阻礙了預算績效管理工作的進行。同時，各部門對于預算績效管理的認識也不充分，水利部門領導層到業務部門工作人員的預算管理意識較為淡薄，對預算績效管理工作不重視，簡單的認為只要資金使用合理合法就不會出現問題，至于對財政資金的使用效益方面則很少關注。

2.2 預算績效工作推進慢，填報質量較低

在每年的財政資金預算編制過程中，晉中市水利部門往往都不能按照相關要求節點上報本部門的資金預算計劃。由于沒有在規定時間節點內上報，財政部門就會多次催促，在這種情況下，晉中市水利部門在編制資金預算計劃時會更加匆忙，造成資金預算的編制不夠詳細，編制質量較低。同時，根據筆者了解，一般單位對績效管理工作存在一定的抵觸情緒。由于組織結構上的不合理以及對績效考核工作認識不夠，造成績效管理工作推進較慢，在財務部門要求上報相關材料時，經常需要對業務部門進行反復催促，并且對需要填報的材料敷衍了事，填報內容錯誤頻出，導致材料反復進行修改，嚴重的拖延了績效管理工作的進度。

2.3 預算績效目標內容簡單，沒有指標評價體系

雖然晉中市財政部門根據上級部門相關政策設置了各部門預算績效管理的目標，但是該指標一般為共性指標，沒有根據各部門業務特點進行細化。由于不同的部門承擔的工作業務不同，除了基本支出外，用同樣的目標指標進行填報就顯得極其不合理，也不符合實際情況。晉中市水利部門在在設置具體指標時，沒有考核本單位業務特點和實際情況，設置的指標可操作性和細致性較差，無法完全體現出部門實際履職情況。同時，晉中市水利部門在績效管理方面，尚未建立科學得評價指標體系，僅在每年的時候接到編制自評報告，其他相關材料也都是后補編制的，績效評價工作如同虛設。

2.4 預算與績效管理脫節，評價結果約束力不強

山西省政府要求財政資金預算上報及績效目標申報在資金預算編制階段同步進行，但是在直接過程中，預算執行和目標進度并沒有相互關聯，通過對目標績效監控來實現督促相關部門加快預算執行進度的效果也不理想。晉中市水利部門將執行報告上報之后得不到相關回復，財政部門也幾乎沒有對績效監控的反饋。由于績效評價一般發生在事后，即相關資金可能以及使用完畢，或有些項目周期較長，某一段時間內的評價結果無法反映出項目的真實情況。并且，在績效評價結果應用方面，評價結果與預算績效管理工作沒有結合起來，績效行政問責機制形同虛設。盡管晉中市水利部門每年都會提到將資金績效評價結果與預算調整聯系在一起，即將評價結果作為下一年度的預算調增或調減的依據，但是實際情況時無論是水利部門還是財政部門，都無法準確把握實際情況[3]。

3 晉中市水利部門預算績效管理存在問題的原因分析

3.1 缺乏組織和制度保障，部門領導重視不夠

由于晉中市水利部門尚未成為專門的預算績效管理小組，也沒有設置專門的業務科室負責預算績效管理方面的工作，每次績效評價工作都是臨時成立小組。因此，績效管理工作的組織保障難以保證。無論從部門領導還是業務工作人員，在財政資金預算下達后，考慮的是資金怎么分配下去，而不是考慮如何發揮出最大的資金使用效益。由于部門領導對預算績效工作認識不夠，對績效評價的過程不關注，只重視評價結果，認為不會影響最終財政預算資金的使用就沒有問題。此外，晉中市水利部門至今仍未制定預算績效管理方面的規章制度，相關工作無章可循，預算績效管理工作質量和效率就得不到保證。

3.2 缺乏專業平臺和信息化平臺支撐

目前，晉中市水利部門沒有負責預算績效管理工作的專職工作人員，也沒有專門負責此方面工作的部門。我國政府機構近年來改革的方向都是對部門、人員配置進行精簡，因此各部門財務科室配置人員并不充足。晉中市水利部門財務相關工作量較大，但是在編入職人員僅僅3人，日常財務管理工作已經給財務管理人員帶來巨大的工作壓力，而對于預算績效管理工作，更是無法順利完成。目前，晉中市水利部門參與的財政資金預算評價工作尚未建立獨立的信息化工作平臺，相關資料全部通過表格文本進行上報。究其原因，主要是財政資金缺乏造成水利部門無法空出經費來支持該項工作。

3.3 預算績效目標和評價指標體系不完善

晉中市水利部門績效目標內容設置的過于簡單，相關業務部門沒有根據業務特點設計出符合實際情況的績效目標，大多都是項目負責人自己進行相關材料的填報。按照財政部門相關規定，可以得知績效目標分為長期績效指標和短期績效指標，而這兩類績效目標下設的細化指標則完全相同。在晉中市水利部門填報時，長期指標和短期指標的填報內容相同，且細化指標過于寬泛，沒有根據本部門業務特點進行細化。同時，晉中市水利部門至今還尚未建立起項目庫和績效評價指標體系，使得部分項目在編制預算時隨意性較大，無法做到精細化、合理化的編制預算，導致后續的預算執行工作也不順利，如執行進度滯后、結余資金多或部門計劃資金不夠等。

3.4 預算執行缺乏監督，評價效果與預算資金關聯度低

除了外部審計監督之外，晉中市水利部門在執行預算過程中，還缺乏完善的內部約束職級。財務部門在預算執行工作滯后，會通知相關業務部門加執行進度，但是效果不明顯，預算執行難以推動下去，部門內部沒有完善的約束機制，對預算的執行就沒有壓力和動力[4]。在這樣的背景下，晉中市水利部門一般都是從自身利益出發，會降績效評價結果做到最好，難免出現評分不符合實際，營造大好局面，因為結果越好，下一年度的預算資金就會越多，水利部門上至領導下至普通工作人員，都不想看到預算調減的情況。并且，晉中市財政部門僅僅選取部分項目進行評價，而水利部門內部則更沒有評價結果和資金互相關聯的應用機制。

4 晉中市水利部門預算績效管理改進對策建議

4.1 加強組織管理和預算績效管理觀念

首先，預算管理績效工作要建立長效機制，落實責任主體[5]。晉中市水利部門要根據本部門業務實際情況制定符合自身的制度。對預算績效管理工作的相關流程進行梳理，確保預算從編制到執行都有據可依，為預算績效工作的開展提供有效的制度保障。其次，盡快建立專門的預算績效管理領導小組，要緊抓落實，形成高效的領導協調機制。最后，強化預算績效管理觀念，可以從宣傳培訓出發。可邀請相關專家進行授課，也可組織工作人員到先進地區進行學習，增強哥單位領導及工作人員的預算績效管理觀念。

4.2 構建科學的績效目標和指標評價體系

要根據晉中市水利部門的職能及業務范圍設置績效目標。財政部門作為預算績效管理工作的歸口單位，應對績效目標進行細化，但是由于專業性問題，僅依靠財政部門對其他部門的績效目標進行細化顯然是不現實的。財政部門可建立項目指標庫，由各業務部門來根據業務特點制定指標，各業務部門將制定好的績效目標錄入平臺的指標庫，由財政部門審核目標的合理性。同時，晉中市水利部門還應加強指標庫建設，將制定的績效目標納入到指標庫中。在構建指標庫時，要突出重點，全面考慮，堅持定性指標與定量指標相結合的原則[6]。

4.3 建立專業化人才隊伍和信息平臺

晉中市水利部門推進預算管理工作離不來專業的人才和成熟的信息平臺。預算管理績效工作任務重，涉及方面多，專業性強，僅僅依靠財務人員是無法提高預算管理水平的。晉中市水利部門可在單位內部選擇財務人員和業務人員進行專業培訓，固定這些人員來負責每年的預算管理工作。也可通過與第三方機構合作來提升水利部門的預算管理水平。同時，為了減輕晉中市水利部門的負擔，可在財政部門支付系統的基礎上開發預算管理功能，這樣不僅能夠保障信息安全，還可以加強對預算績效管理的全過程管理[7]。

4.4 完善預算績效評價結果應用機制

首先，晉中市水利部門要建立評價結果的反饋機制。將評價結果反饋給各單位的業務部門，評價結果好的可作為下一年度調增預算資金的依據，評價結果不好的可作為下一年度調減的依據并對相關責任人進行問責[8]。接著，將預算績效評價工作納入到集中式政府年度績效考核中，將評價結果拿到政府績效管理體系，也將其作為考核部門領導的重要內容和依據，努力推動預算績效管理工作的開展和深入。

5 結語

針對晉中市水利部門預算績效管理中存在的問題，本文提出了加強組織管理和預算績效管理觀念、構建科學的績效目標和指標評價體系、建立專業化人才隊伍和信息平臺以及完善預算績效評價結果應用機制等建議，該建議不僅對晉中市水利部門提高預算財政資金使用效率具有重要意義，對我國其他地區水利部門開展預算績效管理工作也有一定參考價值。同時，預算績效管理涉及部門眾多，水利部門只是其中之一。因此，本文研究尚有一定的局限性，今后的研究將著重分析我國政府部門預算績效管理存在的共性問題，探索廣泛適用我國政府部門提升預算績效管理的實施路徑。