芻議我國種子事業法制化建設

楊紅旗，李 磊，董 薇，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省農業科學院芝麻研究中心，河南 鄭州 450002；2.河南省駐馬店市驛城區農業行政執法大隊，河南 駐馬店 463000）

我國是農耕古國，農耕文明歷史悠久，種植業關系國計民生。種子是農耕最基本、最重要的生產資料，是農林草業生產基礎和國家糧食安全的關鍵。中華人民共和國成立以來，種子產業經歷計劃經濟自繁、自選、自留、自用，輔之以調劑“四自一輔”（1949—1977 年）；改革開放以來，品種布局區域化、種子生產專業化、種子加工機械化、種子質量標準化，實行以縣為單位統一供種“四化一供”（1978—1982 年）；種子市場化轉型（1982—1994 年）；種子產業化（1995 年至今）4 個發展階段，逐步探索出適合我國國情的發展之路[1]。

1 《種子管理條例》頒布施行

中華人民共和國成立以來，黨和政府高度重視種子工作。1950 年原農業部頒布首份種業規劃《五年良種普及計劃草案》，奠定了建國初期種子工作整體基調，形成種子管理行政和技術兩位一體的體制[2]。1956年原農業部成立種子管理局，省級農業部門相繼成立種子局（處），專區、縣設立種子站（股、組），建立從中央到地方的種子管理體系[3]。1962 年中共中央、國務院發布《關于加強種子工作的決定》，我國種子管理工作逐步規范[4]。

1978 年國務院批轉原農林部《關于加強種子工作的報告》，批準成立包括中國種子公司在內的各級種子公司，形成行政、技術和經營三位一體的種子管理體制，我國農作物良種工作進入專業化階段。1978 年12 月18—22 日，黨的十一屆三中全會確定以經濟建設為中心，審議通過《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，1979 年9 月28 日中共中央正式通過，開啟制度創新的閥門，強調必須走中國特色的農業現代化道路[5]。

原農業部1981 年12 月22 日成立全國農作物品種審定委員會，原農牧漁業部1982 年5 月22 日頒布實施《全國農作物品種審定試行條例》和《品種區域試驗管理辦法（試行草案）》，我國農作物品種管理體系逐漸成型[6]。

1984 年以來，河北、黑龍江、四川、山西、新疆等地分別頒布施行省級農作物種子管理條例。1988 年湖南省頒布施行種子管理條例，范圍包括農作物種子和林木種子。地方種子法規建設推動著種子管理工作規范化發展，也推動著國家種子管理立法。1989 年1 月20 日國務院發布首部比較完整的種子法規《中華人民共和國種子管理條例》（簡稱《種子管理條例》），1989 年5 日1 日施行，我國種子經營轉入計劃經濟條件下種子專營時代。

2 《植物新品種保護條例》頒布施行

植物新品種保護是專利保護制度的一個重要分支，是農業和林業領域內最重要的知識產權保護制度[7]，直接關系農林草業科技創新和產業發展。植物新品種保護名錄將經過人工選育或者發現的野生植物加以改良，把具有新穎性、特異性、穩定性和適當命名的植物品種按照規定程序申請保護，主管部門依據授權條件審查，決定是否授予植物新品種保護權。

我國植物新品種保護立法始于1993 年，《與貿易有關的知識產權協議》于1995 年生效，為加入WTO 和國際植物新品種保護聯盟，植物新品種保護立法步伐不斷加快[8]。1997 年3 月20 日國務院頒布《中華人民共和國植物新品種保護條例》（簡稱《植物新品種保護條例》），同年10 月1 日施行，共8 章46 條，填補了專利法律法規植物品種不授予專利權的空白，我國初步建立植物新品種知識產權保護的專門制度，提升了我國種子產業綜合競爭力和核心競爭力[9-10]。

1999 年6 月16 日、8 月10 日原農業部和原林業部分別發布農業部分和林業部分植物新品種保護條例實施細則，進一步提高《植物新品種保護條例》的可操作性。1998 年8 月29 日全國人大常委會通過關于加入《國際植物新品種保護聯盟（1978 年文本）》的決定，2019 年4 月23 日我國加入UPOV，成為第39 個成員，實現植物新品種保護與國際接軌。

《植物新品種保護條例》承接《國際植物新品種保護公約（1978 文本）》，全面具體規定植物新品種權的申請、授權、內容、歸屬、責任等實體和程序內容，使保護植物新品種處于核心地位[11]。

截至2020 年底，農業農村部受理農業植物新品種保護申請累計41 716 件，授權16 508 件。其中，2020年受理申請和授權的新品種為7 913 件和2 549 件[12]。近5 年（2017—2021 年），國家林業草原局受理林草植物新品種申請4 983 件，授權1 697 件[13]。

2021 年5 月26 日我國與歐盟簽署2021 版《中歐植物新品種保護戰略合作協議》，中歐開啟了植物新品種保護的合作新篇章。2021 年底，農業農村部公布11 批、191 個農業植物新品種保護屬或種[14]，國家林業草原局發布8 批、293 個林草植物新品種保護屬或種。

3 《種子法》頒布施行

依法治種是種子產業化發展的前提和基礎，有利于營造公平競爭、規范有序的市場環境。推進種子立法、構建具有中國特色的種子法制體系，對于促進我國種子產業高質量發展具有重要意義。

1978 年7 月中國科學院院士戴松恩首次建議推進種子立法，在多位專家共同努力和相關部門的推動下，首部《中華人民共和國種子法》（簡稱《種子法》）2000 年頒布施行。2000 年7 月8 日第九屆全國人大常務委員會第十六次會議通過《種子法》，共11 章78 條，2000 年12 月1 日起施行，《種子管理條例》及配套條例法規同時廢止。

《種子法》是在原《種子管理條例》基礎上，為適應加入WTO 要求而制定，法律效力優于其他相關普通法，為我國種子產業健康發展提供了更有力的法律依據[15]，標志著我國種子管理步入依法治種、依法興種的軌道，實現種子產業發展由計劃經濟逐步向市場化方向發展[16]。

2001 年2 月26 日原農業部發布施行5 個配套規章：《主要農作物品種審定辦法》《農作物種子生產經營許可證管理辦法》《農作物種子標簽管理辦法》《農作物商品種子加工包裝規定》和《主要農作物范圍規定》，進一步提高了《種子法》的可操作性。

《種子法》頒布施行后，國務院及農業、林草主管部門先后發布實施40 余項配套法規規章，地方積極制定地方性配套法規制度，初步形成以《種子法》為核心的多層次法律法規體系。

4 《種子法》修正修訂

《種子法》施行20 年來，經歷3 次部分條款局部修正，1 次全面的整體性修訂，內容日趨完善。2004 年8月28 日，第十屆全國人大常委會第一次修改《種子法》部分條款，對林木品種審定和珍貴樹林種子及林木種子收購作出法律修正。2013 年6 月29 日，第十二屆全國人大常委會第二次修改《種子法》部分條款，對農作物種子檢驗員和林木種子檢驗員考核作出法律修正。

2015 年11 月4 日，第十二屆全國人大常委會第一次全面修改《種子法》，修訂產生新的《種子法》共10章94 條，2016 年1 月1 日起施行。新修訂的《種子法》明確企業的主體地位和主體責任，充分體現科學立法，是落實簡政放權改革的重要成果和發展現代種業的現實選擇，開啟了依法治種新篇章[17]。對種子生產經營實行“兩證”合一制度，革新“育繁推”一體化許可制度，在完善轉基因農作物生產經營許可制度等方面作出新規定[18]。在品種審定制度、非主要農作物品種登記制度等諸多方面邁出重要的改革步伐，將審定的主要農作物由28 種減少到稻、玉米、大豆、小麥和棉花5 種，開通品種審定綠色通道和聯合體試驗。

2021 年國家審定的主要農作物新品種共1 875個，其中小麥154 個、稻677 個、玉米919 個、棉花39 個、大豆86 個（農業農村部公告第432 號和第500 號）。2017 年3 月28 日原農業部公布首批非主要農作物品種登記目錄，3 月30 日發布《非主要農作物品種登記辦法》，5 月1 日起施行。首批非主要農作物登記目錄共29 種。其中，糧食作物7 種：馬鈴薯、甘薯、谷子、高粱、大麥（青稞）、蠶豆、豌豆；油料作物4 種：油菜（甘藍型、白菜型、芥菜型）、花生、亞麻（胡麻）、向日葵；糖料作物兩種：甘蔗、甜菜；蔬菜8 種：大白菜、結球甘藍、黃瓜、番茄、辣椒、莖瘤芥、西瓜、甜瓜；果樹6 種：蘋果、柑橘、香蕉、梨、葡萄、桃；茶樹1 種：茶樹；熱帶作物1 種：橡膠樹。至今未再次發布非主要農作物登記目錄。

2021 年7 月9 日中央全國深化改革委員會審議通過《種業振興行動計劃方案》，將修改《種子法》列為重點任務。2021 年12 月24 日第十三屆人大常委會再次修正《種子法》，擴大植物新品種保護范圍，增加保護環節，建立實質性派生品種制度，2022 年3 月1 日起施行。

5 結束語

我國自古以農立國，農以種為先，國以農為本。種子是特殊商品，種子產業是國家戰略性基礎性核心產業，在國民經濟社會發展中處于不可替代地位。隨著種子產業市場化，外商企業大量涌入，一方面解決了技術不足、資金短缺等問題，另一面導致國內種子市場面臨著巨大的風險與挑戰。

加強社會主義法制建設，全面依法治國，不斷完善植物新品種保護體制和種子法律法規體系，建立公平有序的種子市場和現代種子企業制度，對于提高我國種子產業綜合競爭力和種子科技創新能力，實現種子產業科技自立自強和種源自主可控發展目標具有重要意義。