關(guān)于事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的思考

■徐利君

（廣州市海珠區(qū)教育財務(wù)結(jié)算中心）

引 言

全面預(yù)算績效管理，意為把績效評價全方位融入預(yù)算管理之中，既關(guān)注投入，更重視產(chǎn)出效益，將績效評價的一系列程序貫穿于單位年度預(yù)算的全過程，使得績效目標(biāo)的擬定、績效的追蹤以及績效評價和結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核程序交叉融合，樹立績效管理理念，健全績效管理機制，藉此提高政府資金高效配置的一系列管理活動。2015 年實施的新《預(yù)算法》明確了各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。2017年黨的十九大報告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理“的要求。2018 年 9 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求加快建成全面預(yù)算績效管理體系，這是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是預(yù)算管理的應(yīng)有之義。這些法律和意見對事業(yè)單位建立全面預(yù)算績效管理模式具有指導(dǎo)意義。此外，新的政府會計制度引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制和收入費用配比的概念，為全面預(yù)算績效管理提供了核算基礎(chǔ) ，是績效管理的重要數(shù)據(jù)來源，同時反過來也對事業(yè)單位預(yù)算績效管理提出了相應(yīng)的要求：第一，要求建立事業(yè)單位預(yù)算管理體系，健全績效指標(biāo)體系；第二，要求加快事業(yè)單位信息化建設(shè)，提升績效管理自動化水平；第三，要求加快預(yù)算項目庫的完善，使得預(yù)算績效管理在項目上落到實處。

1 事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理存在的問題及相應(yīng)對策

目前，大部分事業(yè)單位管理層雖然開始逐步建立起預(yù)算管理意識，但仍然存在一些問題和實際操作中的難點，需要逐個解決。

1.1 全面預(yù)算績效管理體系構(gòu)建不科學(xué)

一些事業(yè)單位對預(yù)算管理片面理解，往往重投入、輕管理；重支出、輕績效。前期未能完善全面預(yù)算績效管理體系，沒有設(shè)定通用和項目專屬的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)；后期缺乏相應(yīng)的預(yù)算績效評價。或者評價僅僅大致關(guān)注了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，沒有對項目是否產(chǎn)生應(yīng)有的社會效益，是否經(jīng)濟高效加以評價。另外，考核結(jié)果未與前期設(shè)定的績效指標(biāo)前后呼應(yīng)，績效評價反饋結(jié)果未加以充分利用。這一系列漏洞都導(dǎo)致事業(yè)單位所擁有的資源未能物盡其用，高效運行。

大多數(shù)事業(yè)單位采取簡單的增量預(yù)算法來編制預(yù)算，也就是以歷史期業(yè)務(wù)活動及預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)影響因素變動情況進(jìn)行調(diào)整的方式，形成新一期的收支預(yù)算。該方式傳統(tǒng)簡單，但它默認(rèn)原有的業(yè)務(wù)活動都是合理的必須進(jìn)行的，如果這一前提發(fā)生變化，則會導(dǎo)致預(yù)算不合理，因其依據(jù)歷史期數(shù)據(jù)并未依據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃來編制預(yù)算項目和績效目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算編制與實際不符，偏差較大，造成大量的預(yù)算調(diào)整，而預(yù)算的執(zhí)行與考核也將缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。

事業(yè)單位應(yīng)在全員范圍內(nèi)樹立起全面預(yù)算績效管理的科學(xué)理念，高層管理者應(yīng)高度重視全面預(yù)算績效管理，摒棄舊觀念，以中長期發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，從制度完善、機構(gòu)設(shè)置和人員配備等方面建立全面預(yù)算績效管理體系，有效提高資金使用效率，持續(xù)發(fā)展；組織各部門全員參與，充分貫徹預(yù)算績效管理理念，加大宣傳力度；明確責(zé)任主體，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。具體做法如下:

（1）建立科學(xué)完善的預(yù)算績效管理制度，建立項目庫，并在事前對預(yù)算項目進(jìn)行績效評估，將評估結(jié)果作為年度預(yù)算編制與執(zhí)行的重要參考依據(jù)；事中全程監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實現(xiàn)的進(jìn)度，事后組織相關(guān)機構(gòu)和人員進(jìn)行績效評價，并將評價結(jié)果適當(dāng)與人員績效掛鉤，同時充分應(yīng)用兄弟在單位全面預(yù)算績效評價領(lǐng)域的寶貴管理經(jīng)驗。

（2）在組織結(jié)構(gòu)上，設(shè)置專門的全面預(yù)算績效管理機構(gòu)，例如成立全面預(yù)算績效評價管理委員會、下設(shè)各小組預(yù)算績效管理支委，由總到分對預(yù)算績效進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（3）加強人員配置建設(shè)，打造專業(yè)高效的預(yù)算績效管理人才庫，對預(yù)算績效管理人員進(jìn)行必要的有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強化管理意識，學(xué)習(xí)管理知識，進(jìn)而提高單位整體的管理水平。

（4）積極應(yīng)用信息時代大數(shù)據(jù)和云平臺，加快建立全面預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，采集大量基礎(chǔ)信息，分析更多財務(wù)信息，讓財務(wù)系統(tǒng)與各個職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，融會貫通，瓦解“信息孤島”，使得績效管理向著信息化、科學(xué)化推進(jìn)。

（5）讓預(yù)算績效評價結(jié)果做為預(yù)算調(diào)整的導(dǎo)向依據(jù)。事中的績效評價有利于及時調(diào)整預(yù)算目標(biāo)，對于預(yù)計完成后將導(dǎo)致高投入低產(chǎn)出的項目及時中止，轉(zhuǎn)而將有限的資金投入到更具社會效益的項目中去。

（6）預(yù)算編制應(yīng)按照新政府會計制度的要求，按權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財務(wù)預(yù)算，按收付實現(xiàn)制編制收支預(yù)算，由此在一定時期內(nèi)全面準(zhǔn)確地反映事業(yè)單位為完成本單位法定任務(wù)所預(yù)計的事業(yè)支出和服務(wù)輸出的效果及效益。

1.2 缺乏有效科學(xué)的雙向績效目標(biāo)設(shè)定

目前事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理中存在的重要問題之一就是預(yù)算績效評價指標(biāo)不夠健全，雖然部分事業(yè)單位啟動了績效考核評價系統(tǒng)，但是績效評價指標(biāo)系統(tǒng)不健全，僅是簡單統(tǒng)計預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，未能用定量和定性的方式設(shè)計出清晰反映資金產(chǎn)出和效果的績效指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算績效評價不夠全方位立體，未能全面體現(xiàn)出預(yù)算績效管理應(yīng)有的工作價值。

因此事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)本單位實際情況，建立全面預(yù)算績效的評價指標(biāo)體系，設(shè)計一套定性和定量方式相結(jié)合的、可分解的、切中要點的全面預(yù)算績效評價指標(biāo)。在財政部門現(xiàn)有的通用績效評價指標(biāo)體系之外，根據(jù)本單位自身特點設(shè)計開發(fā)出與事業(yè)發(fā)展貼合的特有的指標(biāo)，針對本事業(yè)發(fā)展方向和科研課題等重點項目，設(shè)置專屬指標(biāo)，根據(jù)不同指標(biāo)的重要程度，給指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，最終得出合理的績效評價加權(quán)平均分?jǐn)?shù)。

另外，事業(yè)單位應(yīng)遵守由申請資金的部門在呈報預(yù)算項目時設(shè)定好績效目標(biāo)的原則，只有部門按要求設(shè)定好合適目標(biāo)的項目，才能將其納入項目庫管理，從而申請到預(yù)算資金。以中小學(xué)校為例，設(shè)定的過程中，要全面考慮到該項目預(yù)期提供的教育服務(wù)情況；可能對經(jīng)濟、社會帶來的影響情況；以及受教育學(xué)生群體對該項目的接受程度，學(xué)業(yè)或綜合素質(zhì)提高的程度，家長群體的滿意程度；對城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費、特殊教育隨班就讀學(xué)生補助經(jīng)費、強師工程、文體特色教育經(jīng)費等重要專款使用過程中的規(guī)范性，例如所覆蓋的學(xué)生和老師的人數(shù)；應(yīng)實行政府采購程序的項目，是否按規(guī)定全部進(jìn)行了政府采購等等。

1.3 缺乏有效的績效監(jiān)控

實施預(yù)算績效監(jiān)控是根據(jù)財政部相關(guān)要求開展的。推動事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理，建立完整的預(yù)算績效管理體系，必不可少的程序就是對預(yù)算績效進(jìn)行全過程監(jiān)督。有效的績效監(jiān)控是確保績效目標(biāo)保質(zhì)保量如期實現(xiàn)的關(guān)鍵。

目前相當(dāng)大一部分事業(yè)單位還未建立起有效的績效監(jiān)控體系，對預(yù)算的監(jiān)控手段單單停留在統(tǒng)計預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度層次，而大大忽略了績效目標(biāo)是否實現(xiàn)這一更深遠(yuǎn)意義上的層次，將預(yù)算編制與執(zhí)行與其應(yīng)實現(xiàn)的績效目標(biāo)生生分離開來，從而罔顧了財政資金使用效率和社會效益的根本要求，也容易導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)在執(zhí)行過程中的偏差。

針對績效目標(biāo)監(jiān)控的具體流程如下：

（1）首先對績效目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，補充，確定調(diào)整后的績效目標(biāo)值。

（2）收集監(jiān)控信息。可以用實地監(jiān)測、案頭研究等方式對執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、監(jiān)測實點的實際指標(biāo)值進(jìn)行信息收集。

（3）分析收集的信息數(shù)據(jù)。對收集的監(jiān)控信息，用表單的形式呈現(xiàn)，用比較、預(yù)測、比例計算估計等方法進(jìn)行分析。對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控， 應(yīng)以預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，首先根據(jù)資料判斷支出進(jìn)度與預(yù)算分期是否一致；然后通過分析觀測到的數(shù)據(jù)，考慮已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟行為是否促進(jìn)了績效目標(biāo)的實現(xiàn)，對比績效目標(biāo)值和時點實際值，監(jiān)測執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)是否在實施當(dāng)前時點達(dá)到預(yù)期。如果有偏差，則分析原因，并提出針對性的糾編方案。并對預(yù)算的持續(xù)執(zhí)行情況作出預(yù)測，分析可能阻礙預(yù)算項目繼續(xù)執(zhí)行的因素，如財政資金撥付是否及時到位，人員配置是否依然合理，系統(tǒng)信息反饋是否及時。排查出影響因素后，事前做好預(yù)防措施，保證項目后續(xù)推進(jìn)順利。

（4）形成績效監(jiān)控報告，進(jìn)行結(jié)果再應(yīng)用。通過對監(jiān)控信息的收集分析，初步得出績效監(jiān)控報告，并及時通報單位管理層。

監(jiān)控的直接目的是發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)之間的偏差，更為重要的工作，是認(rèn)真分析偏差發(fā)生的原因，梳理出項目資金管理中所存在的問題，從而對癥下藥，及時制定出相應(yīng)的整改糾偏措施，并在此后一段時間隨時監(jiān)督觀測整改是否到位，對結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行跟蹤。對預(yù)計難以實現(xiàn)目標(biāo)的項目，該如何提前做出調(diào)整改進(jìn)。

在監(jiān)控過程中，既要有“監(jiān)督”，還要有“控制”。建立績效目標(biāo)監(jiān)督反饋機制和糾偏結(jié)果反饋機制，既要對監(jiān)督反饋結(jié)果進(jìn)行再控制，也要對糾偏行為進(jìn)行再監(jiān)督。兩者相輔相成，互為聯(lián)動關(guān)系，從而良性促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

報告還應(yīng)該作為以后年度同樣或類似項目的預(yù)算依據(jù)，建立預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的銜接機制，形成預(yù)算績效的閉環(huán)。對于社會效益較好，績效目標(biāo)實現(xiàn)度較高的項目，下一年預(yù)算規(guī)模可以繼續(xù)保持甚至加大投入；對于社會效益不好，投入大產(chǎn)出不佳的項目，下一年預(yù)算應(yīng)削減，甚至取消該項目的預(yù)算。

建立與評價結(jié)果掛鉤的績效分配和獎罰問責(zé)機制。將績效目標(biāo)評價結(jié)果與人員考核結(jié)合起來，是大勢所趨，也是人事激勵政策的應(yīng)有之義。按勞分配，按績分配是社會主義的基本分配原則。以正向績效為導(dǎo)向，以獎勵為手段，充分調(diào)動全員的工作積極性，激發(fā)潛能，更大限度地實現(xiàn)最終的項目績效目標(biāo)。

借助現(xiàn)代信息化的手段，實現(xiàn)績效管理目標(biāo)的動態(tài)監(jiān)控。從目前實踐情況來看，目前的數(shù)字財政系統(tǒng)只是年初將預(yù)算金額進(jìn)行導(dǎo)入，單位在年內(nèi)只能按照支出金額進(jìn)行進(jìn)度控制，管理層和上級單位無法在系統(tǒng)中了解到支出內(nèi)容和數(shù)量和支出的效益。

2 結(jié) 語

雖然當(dāng)前事業(yè)單位都在數(shù)字財政系統(tǒng)中建立了項目庫，以期對項目績效進(jìn)行管理。但是項目庫和執(zhí)行域相對分離，對于績效目標(biāo)的監(jiān)控還是線下靜態(tài)的，不能在項目庫中形成系統(tǒng)化的及時反饋。建議將績效指標(biāo)體系和監(jiān)控系統(tǒng)融入現(xiàn)有的數(shù)字財政系統(tǒng)中，把項目庫和執(zhí)行域有機關(guān)聯(lián)起來，使得當(dāng)前時點所實現(xiàn)的績效指標(biāo)也能即時在系統(tǒng)中反映。可以在項目庫中對不同項目設(shè)定不同的個性化預(yù)警指標(biāo)或預(yù)警范圍，當(dāng)發(fā)現(xiàn)專款未專用，支出范圍改變等偏離預(yù)期目標(biāo)的行為時，執(zhí)行域系統(tǒng)能馬上和項目庫比對識別并提出警告，中止支付。實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，才是真正的實現(xiàn)對預(yù)算項目（政策）全過程、全方位的常態(tài)化監(jiān)控。