關于進一步深化青海省生態保護補償制度改革的政策研究及對策建議

文/宋宇 鄭長祿 張雪晨 王永梅

建立健全生態保護補償制度是貫徹“習近平生態文明思想”，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，保護國家生態安全，實現經濟社會可持續發展的內在要求。青海省地處青藏高原東北部，坐擁三江之源，被譽為“中華水塔”，是國家“兩屏三帶”（“青藏高原生態屏障”“黃土高原-川滇生態屏障”和“東北森林帶”“北方防沙帶”“南方丘陵山地帶）生態安全格局的重要組成部分，生態地位極為突出和重要。在黨中央和國務院的關心支持下，青海省積極推進生態文明制度建設，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，在建立持久穩定的生態保護補償機制方面開展了多項探索。本文對青海省生態保護補償實施情況、現存不足和下一步建設情況進行重點分析，并提出進一步完善生態保護制度改革的對策建議。

一、青海省生態保護補償政策實施情況

（一）國家生態保護補償工程政策

自黨的十六屆五中全會以來，圍繞青海省生態保護與自然生態環境修復，國家先后實施了生態公益林保護、天然林資源保護、草原生態補助獎勵、重點生態功能區轉移支付等一系列生態保護補償政策，基本建立了以區域性生態修復工程補償為主體，以重點生態功能區轉移支付資金為抓手，以主要生態系統專項補償資金為重點的生態保護補償體系。

一是草原生態保護補助獎勵政策。2011-2020 年，青海省按照國家政策共分兩輪對2.45 億畝和2.29 億畝草原分別實施禁牧和草畜平衡管理，累計下達資金226.34億元，惠及牧戶14.62萬戶。

二是森林生態效益補償政策。自2004 年起，中央財政已累計將青海省7441.4 萬畝森林納入財政森林生態效益補償基金范圍，年落實中央財政補償資金8.57 億元。

三是濕地生態效益補償政策。2014 年，國家林業局將青海湖國家級自然保護區及周邊列為首批開展濕地生態效益補償試點的地區，截至2020 年共落實中央財政濕地補助資金1.28 億元。

四是長江流域生態補償。2017 年，財政部將青海省作為源頭省份納入長江經濟帶生態修復獎勵政策范圍內，對屬于長江源區干流流域內的行政區予以定額補助支持，截至2020 年，已累計補助專項資金10 億元。

五是重點生態功能區轉移支付。自2008 年至今，青海省已有41 個縣級行政區納入中央財政重點生態功能區轉移支付范圍，年轉移支付資金39.15 億元。

六是生態公益管護制度。依托三江源等重點生態系統修復工程，青海省以激發重點生態功能區群眾參與生態保護建設的積極性為抓手，逐步建立了生態公益管護制度，截至目前，全省設立生態管護公益崗位達到14.51 萬個。

（二）青海省生態保護補償的政策探索

2010 年，青海省政府圍繞生態環境保護與建設、改善農牧民生產生活條件和提升基層政府基本公共服務能力三個方面，按照“突出重點、低標準起步”的原則，印發了《關于探索建立三江源生態保護補償機制的若干意見》，并先后出臺了“1+9+3”教育經費保障、異地辦學獎補、農牧民技能培訓和轉移就業補償、生態移民燃料費補助、生態移民生活困難補助、生態移民創業扶持等多項補償政策，年補助資金5 億元，旨在改善三江源地區群眾生產生活水平，是青海省建立生態保護補償機制的重要探索。

二、生態保護補償政策實施效應

（一）主要成效

1.生態環境狀況明顯改善。隨著生態保護補償政策的深入實施，全省主要生態系統惡化趨勢得到初步遏制，重點生態指標明顯提高，截止到2020 年末，全省森林覆蓋率、草地綜合植被蓋度分別較2015 年提升1.2 和0.6 個百分點；長江、黃河、瀾滄江三大流域出省徑流量分別為179.4 億立方米、264.3 億立方米、126 億立方米，出境水質穩定保持在Ⅰ～Ⅱ類，三江源頭重現千湖美景。青海湖水域面積持續擴大，藏羚羊、普氏原羚、黑頸鶴、青海湖裸鯉等珍稀野生動物種群數量逐年增加，生物多樣性得到明顯恢復。[1]

2.生態文明理念深入人心。生態保護補償政策的惠民效應，使廣大農牧民群眾對生態文明建設的意識顯著增強，特別是“1+9+3”教育經費保障、異地辦學獎補等民生保障政策的實施，對緩解農牧民生產生活困難、引導生產方式轉變、提高基層政府基本公共服務能力等起到了明顯作用。[2]同時，補償政策很大程度上增強了廣大農牧民保護生態資源、合理利用林地、草場的主人翁意識，不僅使生態環境得到有效保護，而且使得現有生產資料承包經營關系得以長期穩定，從源頭上強化了群眾開展生態文明建設的內生動力。

3.基層群眾收入穩步增長。生態保護補償機制的初步建立，進一步夯實了重點生態功能區的社會保障基礎，全省農牧民群眾直接或間接從中受益，從一定程度上緩解了農牧民的生活困難。以草原生態獎補政策為例，全省76.53萬戶農牧民享受政策補貼，人均年增收1588 元，其中三江源地區農牧民人均純收入年均增長14.9%。

4.產業經營方式有所轉變。隨著以“拉格日”模式為典型的產業發展模式逐步興起，重點生態功能區基層群眾依托牧民經濟合作組織為載體，按市場化要求，優化生產布局，調整畜群和畜種結構，合理配置生產要素，從根本上解決人草畜三者之間的矛盾，有力促進了草地傳統畜牧業向規模化養殖、集約化經營的現代生產畜牧業發展方式轉變。同時，通過技能培訓，有效提升了農牧民生產技能，促進了農牧民增收，從而實現牧區群眾穩步就業、創業。

（二）短板、不足

1.縱向補償力度亟待加強。青海省在維護國家生態安全方面具有舉足輕重的地位，全面筑牢“中華水塔”，確保一江清水向東流，是黨中央和全國人民賦予青海省的重大使命和責任。考慮到青海省重點生態功能區面積大，生態補償涉及范圍廣，補償資金需求量大，特別是考慮到三江源地區的生態功能輻射面和重要程度，財政承受壓力很大，僅靠地方政府力量難以為繼。按照財權和事權相匹配的原則，亟需中央財政加大對青海省的轉移支付力度，建立與青海省生態責任相適應的縱向補償機制。

2.補償資金效率仍然偏低。受管理體制影響，現行的生態補償政策政出多門，涉及林草、農業、財政等多個行政部門，形成分割管理的格局，特別是各部門都從自身職能出發，對生態補償缺乏整體考慮，生態補償資金利用效率明顯偏低。此外，由于現行生態補償管理機制不健全，部門利益化和利益部門化傾向突出，導致相關生態系統存在重復補償的問題。

3.資金來源渠道相對狹窄。目前青海省已實施的生態保護補償政策資金來源仍以中央財政資金為主，其他渠道資金來源相對較少。一是由于全省財力有限，省級補償資金投入不足，省級向下的縱向生態補償轉移支付較少，除三江源綜合試驗區生態補償機制外，省內還未建立其它生態補償機制；二是地區間橫向生態補償機制缺乏，重點流域上下游間沒有形成以生態產品價值為導向的橫向補償關系；三是全省市場化生態補償機制尚處于發育階段，排污權、水權、碳排放權交易項目的資金來源較少，社會資本參與生態補償的機制和途徑缺乏，國際性貸款補償資金投入仍屬空白。

4.補償長效機制尚未建立。一方面青海省集西部地區、民族地區和重點生態功能區于一身，受自然、經濟、政策等諸多因素的制約，省內產業基礎薄弱，加之省級財政能力不足，難以為發展生態型產業提供必要的引導資金，群眾轉產增收，鞏固脫貧成果的難度較大。另一方面全省現行的補償方式都是以資金補助和生態建設工程為主，對于產業扶持、智力人才援助、公共服務等方面的補償未得到充分重視，使得相關政策和工程在期滿后，當地生態系統重新遭到破壞的風險變大，無法從根本上緩解經濟發展的生態環境壓力。

三、進一步完善全省生態保護補償制度的措施

（一）加快健全縱向生態保護補償制度

一是建議國家參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素，完善轉移支付辦法，明確財力性資金在生態補償工作中的主體支出責任，通過提高轉移支付系數、加計生態環保支出等方式，逐步增加全省重點生態功能區轉移支付規模。

二是進一步健全青海省重點生態功能區轉移辦法，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，實施差異化補償，有效提升對生態保護效益顯著地區的支持力度。

三是全面統籌預算內資金，向重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性項目，形成重點生態功能區資金穩定投入機制。

四是加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制，探索按自然保護地規模和管護成效為依據的財政轉移支付模式，堅持以生態價值評估結果確定生態保護補償規模。

（二）持續健全各生態系統補償政策

草原生態效益補償方面，全面落實好第三輪草原生態保護補助獎勵政策，繼續推行草原禁牧和草畜平衡獎勵制度，根據地域差異和草場情況合理動態確定草原禁牧和草畜平衡補助標準，引導農牧民合理配置載畜量，科學利用天然草原，促進草原生態環境持續改善。

森林生態效益補償方面，統一國家級公益林、集體及個人所有國家級公益林補償政策，逐步提高補償標準，建立地方公益林補償標準動態調整機制，探索以政府購買為主的公益林管護機制。

濕地生態效益補償方面，爭取將青海省國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園等納入濕地生態效益補償范圍，探索開展退耕還濕試點，適時擴大試點范圍。

水生態效益補償方面，重點在江河源頭區、重要飲用水源地、水產種質資源保護區、重要河流敏感河段和水生態修復治理區開展生態保護補償。

土地生態效益補償方面，試點推進沙化土地封禁保護工作，探索制定青海省荒漠生態保護補償試點辦法。完善耕地保護補償制度，對土壤嚴重污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。

（三）探索建立生態綜合補償制度

一是深入推進瑪沁縣、玉樹市、澤庫縣、祁連縣、天峻縣生態綜合補償試點，加快生態保護補償制度改革步伐，完善重點領域補償制度，促進對生態環境的整體保護，爭取在國內同類地區形成可復制、可推廣的經驗。

二是加快建立三江源生態保護綜合補償制度，進一步理順生態保護補償工作主體部門職能，在頂層制度設計上由一個部門牽頭，在制度設計中整合各類目前已有補償政策，明確體現山水林田湖草一體化補償理念，形成資金政策合力。

（四）合力共建橫向生態保護補償制度

一是探索建立省內湟水流域橫向生態保護補償機制，并積極參與長江、黃河全流域生態保護補償機制建設，全面形成共享共建流域生態保護建設的局面，從根本上筑牢“中華水塔”，確保“一江清水向東流”。

二是探索開展大氣等其他生態環境要素橫向生態保護補償方式，合理確定補償標準，爭取出臺具有地方特色的大氣污染治理生態補償政策。

三是加快完善多元化的生態保護補償手段，通過對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等方式，促進受益地區與生態保護地區良性互動。

（五）全面推動生態產品市場化交易

一是推進土地、森林、草原等自然資源及產品價格的市場化改革，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本及修復效益的價格形成機制。

二是建立綠化增量責任指標交易、清水增量責任指標交易等方式，合法合規開展森林覆蓋率、草地覆蓋度等資源權益指標交易。

三是探索建立排污權市場化交易體系制度，拓寬排污權交易方式，對企業通過清潔生產、清潔化改造、污染治理等方式產生的污染物排放削減量，鼓勵其在市場進行交易。

四是鼓勵引導開展水權交易，重點在長江、黃河流域上下游間，探索建立多種形式的水權交易方式。

五是積極開展碳排放權交易，加快推動新增溫室氣體自愿減排項目優先納入全國碳排放權交易市場，鼓勵碳交易履約企業和對口幫扶單位優先購買青海省碳匯項目產生的減排量，推動實現東西部支援合作新途徑。

（六）做強做優生態綠色產業

以“四地”建設為引領，全面拓展生態產品價值實現模式，重點在省內生態資源優勢地區先行探索，努力在生態好起來與農牧民富起來的相互轉化、生態生產生活良性循環上尋求突破。

在生態農牧業方面，加快推動生態畜牧業轉型升級，搭建特色農畜產品輸出交易平臺，建設國家級高原草類種質資源保護和利用聯合攻關試驗推廣基地，建成綠色有機農畜產品輸出地。

在清潔能源方面，持續推進能源革命，建設國家儲能發展先行示范區，積極謀劃跨省電力外送通道建設，打通多條特高壓直流外送通道。

在生態旅游業方面，創建國家級旅游景區和度假區，打造旅游、文化、康養、體育、商貿相融合的生態旅游開發模式。

在其他特色產業方面，加快推動飲用水、藏毯絨紡、青稞酒、乳制品、中藏藥等特色輕工業高端化、品牌化發展，并適時壯大生態修復產業和大數據產業。

四、結束語

綜上所述，青海省作為維護國家生態安全的重點地區以及黃河流域生態保護和高質量發展的源頭省份，必須充分把握好保護與發展的關系，依托生態文明高地和國家公園示范省建設，充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府服務管理的重要作用，健全體制機制，完善政策體系，有針對性地提出完善生態保護補償制度的新思路，努力走出一條生態高地與經濟洼地重疊地區實現共同富裕的新路徑。