關于鄉鎮整合撤并工作的思考

文/周洲 王辰 湯歡

自改革開放以來，鄉鎮行政區劃改革就常被作為優化空間布局、強化資源配置、降低行政成本、增強服務功能、鞏固基層基礎的有效方式，并已取得一定成效。新時期，我國已邁入從小康社會走向共同富裕的新階段，對鄉鎮發展提出了更高要求，但部分鄉鎮因規模、布局不合理而面臨發展“天花板”，亟需通過鄉鎮撤并等行政區劃調整手段推動高質量、跨越式發展。本文以江蘇、湖南、四川三大省份為例，研究提出新時期鄉鎮撤并工作的總體思路和應把握的原則。

一、推進鄉鎮撤并工作方向、成效及存在問題

（一）江蘇：“以強并弱”“以大并小”

江蘇省第一輪的鄉鎮撤并工作起步早、動作大，當時是為了改善鄉鎮數量多、布局分散的狀況，所以統一將鄰近較小的鄉鎮調整給中心鎮。經過該輪撤并工作，江蘇省的鄉鎮總數由1998 年的1974 個減少到了2003 年的1258 個[1]，部分鄉鎮還通過撤并實現了資源要素的高效配置和社會經濟的跨越式發展。2019 年，江蘇省有201 個鄉鎮上榜中國千強鎮排行榜，占全國的五分之一，這其中就有眾多撤并后的鄉鎮，如常熟市的古里鎮，撤并后形成了服裝針紡、有色金屬、生物醫藥、輕工機械四大板塊經濟，涌現出波司登、常鋁鋁業等數家超億元企業，經濟總量也在三年間翻了一番。

江蘇省此次撤并工作有效推動了當地鄉鎮的集中集聚發展，但因并未考慮撤并鄉鎮間產業發展、城市功能的互補關系，加之后續配套政策缺位，很多被撤并鄉鎮工業經濟衰退，公共服務弱化。

（二）湖南：“有拆有并”“功能重組”

2015 年底，湖南省公布《鄉鎮區劃調整改革工作方案》，正式啟動鄉鎮撤并工作，并于2016 年底完成，共計撤并鄉鎮 525 個。不同于江蘇等先行啟動省份，湖南省的鄉鎮撤并工作更加強調優勢互補、合作共贏，形式上比較靈活，可以以成建制為單元合并，也可拆分后再合并，但要基于兩點考慮：一是撤并后產業發展能共謀，如世界灌溉工程遺產紫鵲界梯田，因分屬于水車、錫溪兩個鄉鎮，保護與開發難統一，后將水車鎮、從錫溪鎮拆分出來的錫溪鄉和大同鄉合并為新的水車鎮，實現了景區的整體保護與開發運營，成功將其打造成為國家4A 級景區。二是撤并后設施服務能共擔，如株洲市攸縣高枧鎮界頭村到上坪鎮鵬江村的道路以前分屬兩個鄉，合并后財政實力增強，很快就修好了通往醴陵市的跨縣交通要道；還有本縣的皇圖嶺鎮，完成合鄉并村后投入了約1000 萬元，將老政府大樓改造成公寓式敬老院。

湖南省的做法不同于江蘇等地，更關注撤并工作對經濟發展、社會民生的促進作用，雖更為科學合理，但也存在不少深層次問題，如撤并工作對居民征求意見不充分導致居民對新鄉鎮的認同感不高；被撤并鄉鎮及其村民的福利和利益缺乏系統配套的政策保障，個別新設立鄉鎮管轄面積大、公共服務難覆蓋等。

（三）四川：“做好保障”“平穩過渡”

四川省的鄉鎮撤并從2019 年10 月開始，鄉鎮數量減幅約30%，具體做法上，全省根據“胡煥庸線”兩側地形地貌、人口分布、經濟發展、資源稟賦等情況，劃定四種地區類型，分類提出設立鄉鎮人口規模和面積大小的指導標準，要求各地本著“地緣相近、產業相融、人口相適、大小相宜”的原則因地制宜制定撤并方案，不搞“一刀切”[2]，但最有亮點的還是撤并后頒布與實施的一系列配套政策，重點解決了撤并改革后的三種常見問題：一是確保民眾干部 “零輿情”，撤并工作正式啟動前，為了能有針對性地出臺配套政策，四川省邀請民政部區劃專家采取專題調研、蹲點調研等形式，摸清群眾訴求、干部擔憂、債權債務處置和資產管理隱患等風險點，以確保改革能平穩落地[3]。二是爭取鄉鎮發展“不縮水”，針對撤并工作可能造成的財政撥款減少、被撤鄉鎮產業發展邊緣化等問題，指導省內各地制定相關政策文件，如遂寧規定對均衡性轉移支付、縣級基本財力保障獎補轉移支付等的分配不因鄉鎮個數減少而減少；成都出臺加緊推進撤并鄉鎮“活化工程”、加快推動被撤并鄉鎮文旅資源活化利用的指導意見[4]等。三是打通基層服務“最后一公里”，針對撤并后鄉鎮管轄面積更大、服務難覆蓋的問題也有相應舉措，如三臺縣通過“減縣補鄉”將 67 個派駐站所、354 個編制、274 名人員下放鄉鎮，并設立便民服務窗口，將鄉鎮可辦政務服務類事項增至210 項以上，通過“一窗受理、集成服務”讓事情在本地一次性辦結。

四川省鄉鎮撤并改革工作起步晚、可借鑒經驗多，因而工作推進更為系統科學，主要體現在前期摸排細致、后期保障全面兩個方面，很大程度上規避了江蘇、湖南等地因撤并工作而引發的社會民生問題，為其他地區推進相關工作提供了較好的參考。

二、新時期鄉鎮撤并工作的總體思路

（一）“撤”有原則：以提高經濟效率為根本目的，兼顧社會民生需要

雖然鄉鎮發展需要有一定規模的人口和一定腹地范圍的發展空間，但撤并并不能單純地以人口、面積為衡量標準，而是更應遵循經濟社會發展的客觀規律，重點選擇產業緊密度高、空間關聯性強的鄉鎮開展撤并工作。同時也要充分考慮當地自然地理條件、群眾生產生活習慣、民族宗教文化沿革等多種因素，比如將有地質災害隱患、區域內不適合居住的鄉鎮撤并，或將歷史上就同為一個鄉鎮、當地居民認同感高的鄉鎮合并。需要注意的是，撤并工作也要與地區發展戰略、國土空間規劃相一致，比如可將同屬于一個功能區的鄉鎮進行合并。

（二）“并”是關鍵：以相關規劃落地為抓手推動產業發展深度融合與城市功能錯位互補

要想實現產業發展深度融合與城市功能的錯位互補，涉及到的鄉鎮尤其是被撤并鄉鎮必須要有一個明確、科學的發展定位。對于實力較強、經濟發展態勢良好的被撤并鄉鎮，不能因合并而削弱其發展，應將其定位為主鎮區的副中心，可在基礎設施、服務功能等方面按照主鎮區的規劃標準統一布局、統一建設、統一配套、統一管理，實現一體化發展，承擔部分城市功能，形成“雙核”的發展格局。對于發展基礎一般、但與中心鎮有互補關系的鄉鎮，應加強與中心鎮的規劃銜接，盡量錯位發展，形成互補關系，比如圍繞同一產業方向，共同打造全產業鏈集群等。而對于部分由于生態廊道建設等特定因素制約的被撤并鄉鎮，因為不宜開發建設，則可轉變思路，深入挖掘歷史、文化、生態等方面的優勢，培育文旅產業等。

（三）“穩”靠兜底：以系統觀念系統方法解決好機構調整、服務惠民、基層治理等一系列重難點問題

一是優化鄉鎮機構設置，對調整后形成的較大鄉鎮，可按照擴權強鎮的有關要求，推動縣一級和群眾密切相關的醫療、社保等權力的下放，但一些對群眾影響小、對鄉鎮負擔重或鄉鎮缺乏專業人員去執行的權力要慎重下放。聚焦干部關心的崗位去留問題，也要制定出臺機構編制管理配套政策。二是健全服務惠民機制，通過制定出臺公共服務投入和基礎設施建設等配套政策，調優要素資源配置。對待被撤并鄉鎮，也要做好兜底工作，鼓勵在其原鎮政府所在地設立便民服務中心，在村組推出村民事務代辦服務。三是提高基層治理能力，應通過創新鄉鎮治理方式來提高鄉鎮的管理效率和治理能力。同時，加強治安管理，推動警力下沉，建立鄉村多元糾紛解決機制，有效防范和及時化解農村各類糾紛和矛盾。

三、撤并工作具體開展過程中需把握的“五個一”

（一）一個領導班子

鄉鎮撤并改革工作可在省委、省政府的統一領導下，建立高規格的領導小組，由省委副書記任組長，常務副省長等主要領導任副組長。領導小組辦公室建議設在省民政廳，具體牽頭組織實施工作方案。各地也要組建強有力的工作班子，從組織、機構編制、民政、發改、財政等部門抽調精干力量，負責組織實施和協調落實。對于工作推進難度大的地區，可由省市派出工作組指導幫助。

（二）一組撤并標準

各省可根據省情提出設立鄉鎮人口規模和面積大小的指導標準，各縣市區在充分考慮省級指導標準的條件下，允許靈活對待。轄區內鄉鎮、村規模宜大則大，宜小則小。撤并工作原則上要求以成建制為單元，也可以根據山系、水系、交通條件拆分合并，具體合并方式由縣市區人民政府確定。但合并方式必須有利于鄉鎮人民政府加強社會管理，有利于方便群眾辦事。

（三）一份工作方案

鄉鎮撤并工作方案建議由縣市區人民政府負責制定；村撤并方案由鄉人民政府提出，經村民會議討論同意后確定。在擬訂方案時，要深入調查研究，充分論證，上下溝通，廣泛聽取干部群眾意見，形成共識，并明確任務要求和時間安排。方案制定后必須嚴格依法按程序報批，鄉鎮撤并改革工作方案經市人民政府審核后，報省人民政府審批；村撤并方案由縣市區人民政府審批。

（四）一批試點先行

各省可穩步推進一批試點先行，選取確有必要開展撤并工作的地區開展鄉鎮撤并試點工作，如社會經濟發展階段確有需要的、民眾呼聲高的、初步工作方案科學合理的、后續兜底工作保障有力的鄉鎮，可在合理范圍內給予試點地區一定的自主權，推動其盡快形成一批可復制、可推廣的實踐經驗和理論成果，以確保全省層面的鄉鎮撤并工作能穩妥、有序、高效推進。

（五）一套配套政策

省一級應指導各縣市區研究出臺機構編制管理、公共服務投入、基礎設施建設等配套政策。對撤并后的超大規模經濟強鎮，可結合當前的簡政放權和擴權強鎮改革，適度賦予縣級權限，如獨立制定本地經濟社會發展中長期戰略規劃和年度發展計劃，在重大項目申報、土地規劃與用地指標、招商引資準入評審等方面按照縣級單位實行單列等。對被撤并鄉鎮，也要做好兜底扶持工作，出臺特色產業培育政策，支持其建設特色鄉鎮。

四、結束語

鄉鎮撤并改革工作是現階段優化空間布局、強化資源配置的最有效方式，但涉及面廣，情況也相對復雜，具體怎么撤并、撤并之后怎么運轉，是開展這項工作必須要回答的系統問題，本文從案例分析的角度提出工作方案，供各地參考。