新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃應對空間發(fā)展問題的措施分析

胡婧然

（中鐵第五勘察設計院集團有限公司，北京 102600）

1 引言

在當前我國社會經濟水平不斷提高的背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展煥然一新。現代化建設的推進促使城鄉(xiāng)居民享受到了諸多城鎮(zhèn)化紅利，與此同時也帶來許多問題，例如，城市擴張速度快危及耕地紅線、土地資源利用率不高等。想要解決這些問題，就需要從城鄉(xiāng)規(guī)劃入手，處理好空間發(fā)展問題，因地制宜，促使城鄉(xiāng)地區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)空間規(guī)劃發(fā)展的重要性

對于城鄉(xiāng)發(fā)展而言，規(guī)劃設計工作十分重要，主要體現在以下兩個方面：（1）合理的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是發(fā)展的前提。在城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展的各個階段，空間規(guī)劃作用有所不同，對空間進行分析，有助于明確城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展目標；合理的空間規(guī)劃，有助于發(fā)揮城鄉(xiāng)地區(qū)自然資源條件，能夠選擇合適的方向進行發(fā)展；通過空間規(guī)劃、功能分區(qū)等方式，還有助于提高城鄉(xiāng)地區(qū)影響，在經濟發(fā)展以及社會結構方面發(fā)揮具有重要影響。（2）城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是一定時期內城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在當前我國經濟社會發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)地區(qū)實現經濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標的重要環(huán)節(jié)，關系著千家萬戶，是該地區(qū)一定時間段內明確的發(fā)展戰(zhàn)略。不僅關系到現代化農村的科學布局問題，還關系著農村區(qū)域邁進小康社會的進程問題。由此可見，對于城鄉(xiāng)地區(qū)而言，空間規(guī)劃工作至關重要。

3 新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃空間規(guī)劃存在的問題

結合新時期我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃情況來看，存在有用地結構不合理、生態(tài)環(huán)境形勢緊張、空間規(guī)劃多，法律法規(guī)需要調整等問題。

3.1 城鄉(xiāng)空間擴展較快，用地結構亟須優(yōu)化

據我國2021年統(tǒng)計數據可知，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經達到65%。在過去四十年發(fā)展中，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億持續(xù)增加到9.1億，城鎮(zhèn)化率從18%增長到65%，增長47個百分點。這一現象對于我國社會經濟格局帶來諸多影響。從社會經濟發(fā)展趨勢來看，城鎮(zhèn)化的推進對于我國重工業(yè)發(fā)展、基礎建設投資、房地產發(fā)展以及消費水平的提高都起到了積極作用。當前，中國城鎮(zhèn)化率已高于55.3%的世界平均水平。雖然增長迅速，但在發(fā)展過程中仍舊存在諸多問題：（1）城鎮(zhèn)化的迅速擴張在一定程度上導致農業(yè)耕地減少，造成城鄉(xiāng)矛盾，并且還會對國家糧食安全與社會穩(wěn)定發(fā)展造成影響；（2）城鎮(zhèn)化過程中存在土地過度利用與粗放利用并存的情況，部分區(qū)域用地短缺，但是同時某些區(qū)域土地閑置浪費；（3）用地結構不合理，主要體現在城市交通擁堵、各類基礎設置建設不足、城市居住環(huán)境有待提高等方面[1]。

3.2 空間規(guī)劃多，法規(guī)調整有待提高

根據我國空間發(fā)展需求來看，引導空間發(fā)展的規(guī)劃有3點：（1）主體功能區(qū)規(guī)劃；（2）土地利用規(guī)劃；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及諸多部門，導致各單位組織規(guī)劃覆蓋的空間和內容存在重疊現象，再加上部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制，常常出現用地功能矛盾，使得空間規(guī)劃管理效率不高[2]。

此外，根據城鄉(xiāng)規(guī)劃效果來看，存在調控乏力的問題，主要表現在以下兩方面：（1）在城鎮(zhèn)水平不斷提高的背景下，有關土地利用應朝向集約利用方向發(fā)展，但是根據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計結果來看，人均城鄉(xiāng)建設用地呈現出增長趨勢。（2）在廣大農村區(qū)域，農村人口逐漸減少，但是農村建設用地反而增加，在城鄉(xiāng)建設過程中，重城鎮(zhèn)輕農村，導致農村地區(qū)建設用地管理不到位。針對以上問題，只能從完善相關法規(guī)入手，進行宏觀管控，為后續(xù)城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃工作的順利開展奠定基石。

3.3 生態(tài)環(huán)境形勢緊張，水土資源缺乏保障

眾所周知，我國是人口大國，在過去重工業(yè)時代，人們環(huán)保意識的匱乏導致生態(tài)環(huán)境受到嚴重損害。在此背景下，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃發(fā)展需要對這一問題予以重視，以便能夠推進我國環(huán)保工程順利發(fā)展。具體來看：（1）我國資源環(huán)境整體分布不均，整體結構欠佳，尤其是水土資源十分緊張。而廢水、廢氣以及廢渣問題一直以來都是環(huán)保工程的重要整治對象，其中，最為嚴重的污染問題為水體污染。再加上水資源緊缺，在全國范圍內，已經超過大半城市存在缺水現象。這一問題若持續(xù)發(fā)展下去，將會對我國社會穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴重影響。（2）人均耕地資源的不足，也需要重點思考。在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，面對上述問題，一定要對以往規(guī)劃中存在的粗放利用問題進行解決，提高土地利用率，做好城鄉(xiāng)地區(qū)空間布局，以便能夠為城市實現持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

4 新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃應對空間發(fā)展問題的措施

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要內容，想要解決規(guī)劃工作中存在的空間發(fā)展問題，需要結合實況做好用地規(guī)劃工作，保障空間合理發(fā)展。此外，還需要做好相關法律法規(guī)完善工作，推進生態(tài)環(huán)保工程發(fā)展，以此解決城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中存在的空間發(fā)展問題。

4.1 優(yōu)化用地結構，促進城鄉(xiāng)空間合理發(fā)展

早在2010年，我國便出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）這一文件，該文件對于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃具有指導意義，有助于對我國城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃進行宏觀部署，優(yōu)化地區(qū)用地結構。在此過程中，有關單位需要做到以下兩點：（1）在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃過程中，所有城市化地區(qū)都要以都市區(qū)為核心，合理規(guī)劃重點開發(fā)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)。（2）有關農產品主產區(qū)要始終以區(qū)域性農產地為核心。基于此，有關城鄉(xiāng)空間開發(fā)工作，一定要結合區(qū)域實況對城鄉(xiāng)主體功能區(qū)進行規(guī)劃。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的開展會在一定程度上占用農村耕地，導致建設用地與耕地面積發(fā)生矛盾。因此，一方面要對城鄉(xiāng)發(fā)展目標進行明確，充分利用建設用地，提高土地利用率，保護農村耕地面積，避免出現農村耕地過度被占的現象。另一方面，要將耕地規(guī)劃與建設用地規(guī)劃工作交叉開展，做好溝通交流工作，以便能夠為優(yōu)化用地結構探尋最佳途徑，始終以土地標準規(guī)劃內容，提高土地使用率，促進城鄉(xiāng)空間合理發(fā)展。以廣東地區(qū)為例，該區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，空間布局便是以中心城市、副中心城市為主，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊疏密有致地分布，城鄉(xiāng)之間應用農田與林地分割，各類布局緊湊，綠地穿插在城鄉(xiāng)區(qū)域中。

4.2 完善法律法規(guī)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地區(qū)空間發(fā)展

為使城鄉(xiāng)地區(qū)空間實現持續(xù)發(fā)展，做好區(qū)域協(xié)調工作至關重要。從區(qū)域空間規(guī)劃本質來看，協(xié)調發(fā)展的基礎是要做好利益分配，以市場機制為依據，促使各產業(yè)得以分工協(xié)作，提高區(qū)域生產效率。想要達到上述效果，完善法律法規(guī)勢在必行，以此保障城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃有序開展。

根據我國城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展問題來看，城鄉(xiāng)管理與區(qū)域協(xié)調的法律法規(guī)缺失是關鍵：（1）對于跨省、跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作缺乏法定要求；（2）對于城鄉(xiāng)建設用地尚未出現整體控制的規(guī)范標準。雖然相關部門出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，為解決市域內的城鄉(xiāng)協(xié)調問題提供重要支撐，但關鍵手段仍舊是以人均用地指標為主，缺乏對城鄉(xiāng)建設用地的整體指標，難以實現長期控制，更無法保障城鄉(xiāng)用地的集約發(fā)展[3]。

針對上述問題，在國家層面要做好法律法規(guī)的完善工作，具體措施如下：（1）積極貫徹落實《省域體系規(guī)劃編制審批辦法》，該文件對跨區(qū)域、跨省域的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃進行了明確要求，涉及空間布局、資源利用以及各項基礎設施建設。有關開發(fā)管制內容要在下一層級的規(guī)劃中充分體現，并積極落實。對于跨省域的重大設施協(xié)調問題，當前暫未有明確措施進行規(guī)定。因此，在后期發(fā)展工程中仍需摸索，以便能夠為完善法律法規(guī)奠定基礎。（2）創(chuàng)新城鄉(xiāng)地區(qū)空間規(guī)劃思路，結合實況制定相關建設用地標準。結合當前我國城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展情況來看，有關人均建設用地表現出擴張發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)規(guī)劃已經不能滿足現代城鄉(xiāng)建設用地的發(fā)展需求，再加上我國地域廣袤，各地區(qū)差異大，只有結合實況，制定新增人均城鄉(xiāng)建設用地指標，以此為依據，對總量人均城鄉(xiāng)建設用地進行有效控制，以此促使建設用地實現集約化發(fā)展。對于人口凈減少的區(qū)域，需要結合人均水平實況制定人均城鄉(xiāng)建設用地指標，不能盲目鼓勵新增建設用地。

4.3 提升環(huán)境品質，降低資源消耗

對于城鄉(xiāng)地區(qū)空間而言，空間形態(tài)不僅要體現出一定的價值追求，還需要為相關功能進行服務。在此背景下，想要實現城鄉(xiāng)地區(qū)空間持續(xù)發(fā)展，需要始終以提升環(huán)境品質，降低資源消耗這一理念為主。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間環(huán)境，降低資源消耗，這是兩個不同的關注點，但是這兩點之間又有內在聯系。想要做好前者，需要解決城市區(qū)域基礎設施不全、交通擁堵以及休憩空間較少等問題；想要解決后者，需要轉變公眾的消費觀念，逐漸發(fā)展資源節(jié)約型消費模式，在此過程中要始終以公共消費為主體，從供給源到消費端，以傳輸網為基礎對公共基礎設施資源合理配置，避免因為發(fā)展滯后的關系導致人居環(huán)境惡化，也防止出現過度超前導致的資源浪費問題。

總的來說，對城鄉(xiāng)空間緊湊布局，有助于協(xié)調就業(yè)空間與居住空間，保障不同用地功能能夠適度混合，避免空間發(fā)展過程中出現擁堵、污染等問題，不斷優(yōu)化人居環(huán)境。此外，還需要配合公交主導型交通模式，避免小汽車泛濫，做好城市節(jié)能環(huán)保工作。市政基礎設施在此背景下要設置功能緊湊的線路，明確輸送規(guī)模，以此減少能源損耗。此外，還需要做好以下3點：（1）推進生態(tài)經濟與循環(huán)經濟模式。從政府層面，大力推進城鄉(xiāng)區(qū)域的生態(tài)工作，結合實況調整產業(yè)模式，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展過程中存在過剩的工業(yè)產業(yè)園區(qū)；保障城市化建設能夠實現低污染、低能耗，從源頭上解決污染問題。（2）結合城鄉(xiāng)特點，發(fā)展農村生態(tài)特色產業(yè)經濟，要將城鄉(xiāng)區(qū)域優(yōu)勢與特色產業(yè)相結合，對該區(qū)域空間不斷優(yōu)化。在此過程中還可以發(fā)展特色旅游，利用該優(yōu)勢促進農村經濟發(fā)展，改變傳統(tǒng)農業(yè)活動中依靠實地發(fā)展的局面。（3）做好城市生態(tài)綠地建設，保障城鄉(xiāng)空間中的河流廊道，確保生態(tài)實現多樣化發(fā)展。所有自然景觀都需要根據區(qū)域特點，立足本源推進生態(tài)工程，推動我國城鄉(xiāng)地區(qū)生態(tài)產業(yè)發(fā)展，對城鄉(xiāng)用地結構不斷優(yōu)化。

5 結語

綜上所述，針對城鎮(zhèn)化建設工作而言，想要解決城鄉(xiāng)區(qū)域空間發(fā)展問題，需要結合實況，探究空間規(guī)劃存在的問題，針對用地結構亟待優(yōu)化以及法規(guī)調整等問題，提出針對性的解決策略，提升城鄉(xiāng)區(qū)域環(huán)境品質，降低資源消耗，完善法律法規(guī)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，為城鄉(xiāng)地區(qū)空間發(fā)展奠定堅實基礎。