城市軌道交通票價管制政策研究

胡飛

（中咨海外咨詢有限公司，北京 100048）

1 引言

1969年國慶節，我國第一條軌道交通北京軌道交通1號線正式開通運營，開啟我國城市軌道交通發展新紀元。2008年，依托北京奧運會契機，北京 市軌道交通迎來快速發展階段，新增城市軌道交通線路156 km，總里程達251 km；同時連通昌平、良鄉以及順義建設市郊鐵路，使得北京市軌道交通運營總里程達到300 km，總投資約638億元[1]。巨額資金需求使得傳統軌道交通投融資管理體制面臨巨大挑戰。為了對軌道交通項目融資渠道進行擴大，促進建設以及運營效率的提升，減少市政府財政負擔，北京 市頒布了支持市政公用基礎設施領域引入了多氧化的投資，以對市場化運作的相關政策來進行推動。借鑒國際上采用政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）運作的相關城市軌道交通成功案例經驗，北京 市軌道交通引入PPP模式對新線進行投資、建設及運營。由于我國在城市軌道交通等基礎設施領域推行PPP模式起步較晚，相關法律法規和制度設計亟待完善，在軌道交通項目市場化運營的背景下，政府票價控制模式的優化和選擇成為保障PPP模式有效運行的重點問題。軌道交通PPP項目的定價可對投資項目價值評估產生影響，也是政府監管中社會投資者較為注重的問題之一。從經濟學、公共管理學角度，對PPP運作中的票價問題進行分析研究，提出國內軌道交通票價管制模式改革方向建議，以期為國家制定軌道交通市場化票價政策提供一定幫助。

2 軌道交通票價管制現狀

一是政府定價調控不具備靈活性，以及信息傳遞機制受阻[2]。軌道交通票價的制定和調整因公眾利益、政府利益以及軌道交通企業利益產生影響。票價水平的波動影響到軌道交通客流。根據目前我國主要城市的票價相關政策以及軌道交通調價情況可以看出，相關企業無法對政府的定價原則、目標和價格調整水平給出合理的預期，不能及時、動態地做出調整。按照市場承受能力調整票價，票價對客流的調整和吸引效果難以體現。在實踐中，更了解軌道交通市場的一方是軌道交通運營商，但他們缺乏相應的定價權，很難發揮票價的彈性調節作用。

二是政府價格調整滯后于市場供需，對公眾和企業造成負面影響。價格調整周期長，不能適應當下的經濟發展。反復的調價滯后在經濟社會發展，頻繁單次調價幅度過大負面因素，超出了公眾對軌道交通票價調整的預期。票價大幅度增加導致客流減少，降低企業票價收入，從而影響到軌道交通運營效率，加大了企業、政府財政負擔。

三是現行票價政策對于財政補貼的依賴度過高。軌道交通項目需要投入巨額資金，投資風險較大，僅依靠軌道交通本身難以實現盈利，因此，需要政府財政支持才能滿足投資者的投資回報要求。票價水平對軌道交通運營商財務狀況產生直接影響。在引入社會投資的過程中，受政府定價不可控因素影響，社會投資人不能有效合理地對未來收益進行預期，保守預測項目前景而最大限度要求財政補貼支持，嚴重降低軌道交通項目自身財務狀況市場化調整能力，使政府財政補貼壓力和風險進一步增加。

四是現行票價政策難以適應基礎設施領域投融資體制改革大方向。國家頒布的相關文件明確要求對基礎設施投融資體制市場化改革予以深入，軌道交通項目落實市場化方法，社會投資者則會對定價政策進行公開、公平和效率等提出更高的要求，同時也會尋求一定的定價自主權，更有利于合理預期項目前景。

3 軌道交通票價管制目標的確定

政府應明確票價管制基本目標，制定更具有科學性的票價管制政策。經分析票價管制主要有4大目標：促進社會分配效率、提升企業經營效率、保護運營企業發展潛力以及適應居民收入承受能力。

1）軌道交通一般是由一家以及較少幾家企業經營，具有市場壟斷地位，若無任何外部約束機制，相關企業將完全成為市場價格制定者而非價格接受者，可通過制定壟斷價格，將部分消費者剩余轉變成生產者剩余，進而對分配效率產生影響。為避免出現上述矛盾，政府需要對軌道交通票價予以管制，促進社會分配效率[4]。

2）政府通過票價管制政策和措施，構建鼓勵競爭機制，對提升軌道交通企業經營效率產生激勵作用和效果。票價管制作為重要的價格管制方法和手段，在保障消費者利益的同時，還需要推動相關企業對生產要素組合施行改進，最大限度地發揮規模經濟優點，持續進行技術創新以及管理創新，以達到經營效益最大化[5]。

3）軌道交通行業具備需要較大的投資、投資回報期較長的特點。經濟持續迅速發展，加大了軌道交通的需求。為更好地適應新形勢、新需求，軌道交通經營企業務必增加融資力度，對運輸服務供給能力進行提升，于研究票價控制政策期間，應考慮促進企業形成可持續的大規模投資能力的制度安排。

4）軌道交通具備公共產品屬性，票價水平需要顧及居民收入的承受能力，且考慮到居民出行習慣實際情況以及交通支出占比等，通過對城鎮居民收入情況以及消費結構施行分析，測算城鎮居民交通支出承受能力，以為合理明確票價上限值打下堅實的基礎[6]。

4 軌道交通票價管制模型選擇

綜合其他國家施行的票價管制模型來看，軌道交通票價管制模型重點在投資回報率票價管制模型和最高限價管制模型，前者在美國施行，后者則在英國施行。

投資回報票價控制模型通過控制投資回報以間接性地對票價進行控制。該方法的理論主要前提條件為軌道交通行業需要具備充足的投資。采用投資回報票價控制模式可以促進企業進行投資，但也存在以下不足：（1）企業根據一定時期內的投資回報定價，缺少政府監管對提高效率激勵體系；（2）投資回報率可對企業進一步加大資金投入予以刺激，從而獲得較多的利潤，大大增加了運營期間的資金成本，在一定程度上降低了運營效率；（3）政府和相關運營商應重復投資回報水平，且進行博弈談判，此外監管者需要正確核查衡量投資回報的工作量以及難度；（4）這樣的票價控制模式不能直接控制企業利潤[7]。

最高價格控制模式，在給定最高價格的背景下，具備實現利潤最大化自由，企業能夠經優化生產要素組合以及技術創新，減少成本，從而獲得較多利潤。通過對比分析可知，美國采用的票價控制模式與英國采用的票價控制模式存在根本區別。在投資回報票價控制模型中，消費者是成本增加帶來的風險和降低成本帶來的收益的承擔者。在最高價格控制模式中，該風險、收益均由企業承擔以及享受，換句話來說，在投資回報率票價管制模型之下，運營商僅有降低成本，消費者方能獲得受益。然而，由于運營商可以通過增加投資基礎來獲得更大的利潤，因此，沒有降低成本的動力。在最高限價控制模式下，企業因最高限價限制，僅有最大程度上減少成本方能得到更多的利潤。英國所施行的票價控制模式對企業生產效率提升的激勵作用效果較為明顯。考慮國內基礎設施建設市場化程度不高，商品和要素市場價格形成機制尚不完善，軌道交通行業PPP運營實踐經驗有限，為了更好地吸引社會投資者，可在軌道交通運營初期，施行投資回報模型制定初始票價，考慮運營商的運營成本，保證社會投資者可獲得預期的收益[8]。

5 以北京軌道交通票價政策為例提出建議方案和實證分析

5.1 票價政策

目前，國內軌道交通票價政策方案主要原則為政府規定初始票價以及往后年度票價調整系數，制定政府對未來軌道交通票價的限價水平，運營商根據自身情況定價。

具有內容主要有：一是在運營成本的基礎上，根據投資回報控制模型明確初始票價，同時明確居民收入承受能力、現有票價水平和其他城軌票價水平等考慮在內；二是根據國內軌道交通相關歷史數據，考慮政府定價的權威性和相應的管理成本，每3年進行一次調整；三是票價增長系數應參照當年CPI和一定比例的其他因素綜合取值。

5.2 實證分析

結合北京軌道交通以及國民經濟發展的相關數據資料，北京 市針對軌道交通PPP項目所采取的票價政策方案能夠對運營商的成本因素予以充分的考慮。并且根據北京市居民收入增長和交通支出情況來看，該種票價調整機制可滿足居民承受能力，在世界銀行相關統計資料中顯示，在發展期間的國家交通支出占居民收入占比為5%～10%，北京 市2021年居民人均交通通信支出占人均收入比例為9.69%。結合發展基礎判斷，未來北京居民收入依然會呈現持續增加趨勢，從而可保證居民對未來此種票價調整具備承受能力[9]。于該種票價管制政策之下，初期可保證社會投資者的投資回報率，同時能夠于未來運營中，對運營商創造較好的競爭體系。政府通過制定軌道交通運營商未來調整票價最高限價，以促進運營商完全發揮其管理以及運營優勢，從而能夠實現低成本提供較好的改善服務[10]。

在此種票價管制政策下，能夠確保前期社會投資者一定程度投資回報率，能夠在未來運營中，為運營商營造良好的競爭機制。政府僅僅對地鐵運營商于未來調整票價的最高限價線進行了制定，在價限之下，運營商可進行自由定價，能夠充分發揮其管理和營銷優勢，較好地改善當地服務，提升客流量，從而能夠獲得較多的利潤。

以下按照未來30年票價政策舉例，標明其關鍵參數具體明確方法，應按照歷史通貨膨脹水平對未來的CPI進行評價，采取統計方法，認為對歷史數據取中位數5%對未來5年平均CPI水平較為合理。每間隔3年對票價進行1次調整，經政府部門集合運營商、社會專家對相關影響因素進行考慮分析，確定未來3年的票價。考慮我國目前情況，票價應體現出人員工資的實質增長因素，根據北京地鐵目前的情況，其工資占運營成本的50%，占票價占比為40%，在未來北京市居民收入實際凈增長率為6%，票價為1.2%左右適宜。

6 結語

通過優化軌道交通票價管制政策，社會投資人在決策是否進行軌道交通項目投資時，基于政府票價管制政策總體框架，合理應用數據預測分析模型及方法，科學評估項目商業價值。通過制定明確票價管制規則，一定程度上降低運營商對于未來經營風險不確定性的擔憂，有利于吸引更多社會投資者參與軌道交通項目投資，對于建立和完善軌道交通PPP模式等市場化運作機制具有十分重要的保障作用。