科技創(chuàng)新減免稅政策執(zhí)行中存在的問題及改進建議

丁云彪

(深圳市深業(yè)晉展物料供應(yīng)有限公司，廣東 深圳 518001)

1 引言

海關(guān)稅收政策是政府進行宏觀調(diào)控的一個重要政策手段，中國的經(jīng)濟發(fā)展以及改革開放都離不開海關(guān)稅收的推動。海關(guān)減免稅政策是指海關(guān)根據(jù)國家政策和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對進口貨物的關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)海關(guān)代征稅給予減免，包括法定減免稅、特定減免稅和臨時減免稅這三大類。

其中，特定減免稅具有很強的政策性，是國家根據(jù)政治、經(jīng)濟環(huán)境的要求，對特定貨物(特定地區(qū)、特定用途、特定貿(mào)易性質(zhì)及資金來源)的進口貨物，按照國務(wù)院的管理要求實行進口減免稅。該類政策的出臺程序較為嚴格且復(fù)雜，一般由海關(guān)總署依據(jù)國務(wù)院的原則性規(guī)定，會同其他相關(guān)中央主管部門審議制定實施細則后下發(fā)至各地方海關(guān)，由地方海關(guān)加以貫徹執(zhí)行。

科技創(chuàng)新減免稅政策是特定減免稅政策的一種，指因科研、技術(shù)開發(fā)及教學(xué)工作的需要，對科研及技術(shù)開發(fā)機構(gòu)、高等學(xué)校等單位必須進口的用品，以及科研教學(xué)用的圖書、資料予以減免稅。

2 科技創(chuàng)新減免稅政策實施對深圳科教事業(yè)的發(fā)展促進明顯

科技創(chuàng)新減免稅政策作通過優(yōu)化科技創(chuàng)新設(shè)備供給這一市場要素對科研創(chuàng)新主體的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。以深圳為例，科研機構(gòu)從2007年的不到10家已快速增加到超過46家，大學(xué)數(shù)量從2000年之前的3所發(fā)展到目前的14所，預(yù)計2025年達到25所。

深圳市的PCT國際專利申請量連續(xù)17年保持全國首位，并自2010年以來斬獲國家科技獎項135項，這些指標(biāo)均反映出在國家新一輪中長期科技發(fā)展規(guī)劃中，深圳市已成為科技進步與創(chuàng)新的杰出代表。

深圳市科技創(chuàng)新資源不斷累積，同時科技創(chuàng)新進口設(shè)備及材料的需求也不斷增大。從深圳海關(guān)了解到，近5年來深圳市海關(guān)所轄區(qū)域內(nèi)進口的科研類物資累計減免稅款超10億元，比前5年增長了1.3倍。2020年深圳海關(guān)減免稅款13.8億元，其中進口科教用品減免稅款3.01億元，同比增長了69%。

3 科技創(chuàng)新減免稅政策實施中存在的問題

雖然科技創(chuàng)新減免稅政策實施以來明顯促進了深圳科教事業(yè)的發(fā)展，但操作中由于政策執(zhí)行涉及的情況非常復(fù)雜，筆者作為科技創(chuàng)新供應(yīng)鏈服務(wù)商，多年參與境外高端科研設(shè)備減免稅進口過程，發(fā)現(xiàn)實施主體和減免稅主體在執(zhí)行細節(jié)方面存在不少問題。

3.1 地方政府部門認識不統(tǒng)一，政策未能充分用好用足

第一，沒有形成減免稅工作統(tǒng)籌規(guī)劃機制。地方政府相關(guān)部門并沒有很好地了解認知及運用政策，更沒有形成工作上的協(xié)調(diào)機制。特別是缺乏強有力的統(tǒng)一指揮和決策機構(gòu)，沒有下發(fā)規(guī)范性和強制性辦理減免稅的指導(dǎo)文件，造成各部門按照自己理解和以往工作流程各行其是，因而很多有資質(zhì)的項目單位為了圖省事不去主動申請減免稅。

第二，免稅資質(zhì)認定存在一定爭議。根據(jù)財關(guān)稅〔2021〕23號文，省級(包括省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，下同)科技主管部門會同省級財政、稅務(wù)部門和科研院所所在地直屬海關(guān)核定從事科學(xué)研究工作的省級、地市級科研院所名單，核定結(jié)果由省級科技主管部門函告科研院所所在地直屬海關(guān)，由于牽涉審批部門多，各部門對政策理解不統(tǒng)一，在實際操作中往往出現(xiàn)爭議，各部門協(xié)調(diào)困難。

第三，審計部門難以溝通。政府項目單位每年都面臨政府審計，而相關(guān)審計工作可能由外聘的會計師事務(wù)所實施，審計人員對相關(guān)政策認識不足。在實踐中，有些主動申請減免稅的單位受到審計人員的質(zhì)疑后，由于難以溝通，只得放棄減免稅申辦。

第五，缺乏激勵機制。對減免稅主體單位來說，政府主管部門已按照含稅的價格同意立項并批復(fù)預(yù)算、概算了，免稅與否并不重要；另外，減免稅主體單位大部分都是財政預(yù)算單位，每年面臨績效考核，如申請減免稅，勢必增加工作環(huán)節(jié)和工作量，擔(dān)心影響工作進度，而節(jié)省的資金并不能給單位帶來任何利益。綜合考量，大部分都放棄了免稅申請。

3.2 海關(guān)執(zhí)行操作層面不夠靈活、手續(xù)繁雜

第一，新舊政策空窗期執(zhí)行問題。根據(jù)中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，科技創(chuàng)新減免稅政策設(shè)置了五年有效期，到期后因新政策實施需要國家各級主管部門簽批，造成新舊政策實施的存在空窗期。2021年11月10日之前，由于“十四五”期間的科技創(chuàng)新減免稅政策未明確前不能辦理免稅手續(xù)，急需進口的貨物只能通過擔(dān)保方式進口，每單需要先向申報地海關(guān)支付等值稅款的保證金。擔(dān)保進口方式存在一個很大的問題，即大部分減免稅主體單位為政府全額財政撥款的事業(yè)單位，并無此類財政預(yù)算款項。最終部分單位采取了使用銀行保函擔(dān)保貨物進口的方式，即每進口一單貨物，由海關(guān)在總保函額度下扣減對應(yīng)的稅款保證，待政策及實施細則明確后，逐單向海關(guān)申請補辦免稅手續(xù)并解除稅款擔(dān)保。但還有部分單位不得已將設(shè)備采購計劃推遲，面臨財政支付進度嚴重滯后與無法完成預(yù)期的科研任務(wù)和教學(xué)計劃的風(fēng)險。同時，受政策影響增加了很多操作層面的工作量。以深圳某大學(xué)為例，2021年上半年通過籌措資金代墊保證金或委托銀行開具保函擔(dān)保進口的設(shè)備共計289項貨物，均需要逐單申請擔(dān)保確認書后繳納或保函核扣保證金，待政策明確后再逐單補辦免稅確認通知書、修改報關(guān)單并核保，整個過程牽扯了很多精力來處理相關(guān)工作，并支付了對應(yīng)的保函利息，增加了項目單位成本。

第二，政策與項目審批部門信息不對稱。財關(guān)稅〔2021〕23號文對相關(guān)單位申請減免稅主體資質(zhì)設(shè)定了前置審批條件，在實踐中因各種原因，申請機構(gòu)不能及時提供符合規(guī)定的所有批文。如當(dāng)年七月新成立的大學(xué)，各級政府已批準成立，教育部也下達了批文，但教育部網(wǎng)站每年六月公布一次高校名單，根據(jù)海關(guān)規(guī)定“在教育部公布的高校名單內(nèi)的高校”才能申請減免稅備案，造成新大學(xué)必須等到第二年才能向海關(guān)申請。而當(dāng)年政府概算已下達，申請機構(gòu)為了加快科研進度和如期完成項目資金支付計劃，須盡快完成設(shè)備采購，只能采取繳稅的方式進口。

第三，免稅審批工作需要具備很高的專業(yè)素養(yǎng)。政策制定了科教用品的免稅清單，但不可能詳盡列入所有商品的名稱，具體到某種商品是否屬于免稅范圍需專業(yè)判斷。商品有技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，也有很多商品名稱可能相似，也有可能是不同類商品，認定能否免稅的工作就更為復(fù)雜，因此海關(guān)審批人員需具備非常高的專業(yè)素養(yǎng)才能準確判斷。除此之外，國外先進技術(shù)的不斷升級、更替，創(chuàng)新的先進產(chǎn)品設(shè)備層出不窮，需要海關(guān)審批人員和具體經(jīng)辦人員與時俱進，不斷學(xué)習(xí)，在雙方都能充分理解設(shè)備的工作原理和功能基礎(chǔ)上才能進行有效溝通，從而出具專業(yè)的審批意見。在實際審批過程中，有些結(jié)構(gòu)復(fù)雜的設(shè)備或定制設(shè)備存在歸類難問題，經(jīng)辦人員需要和海關(guān)審批人員反復(fù)溝通，按要求多次提供資料，影響了采購進度。

3.3 減免稅主體專業(yè)能力和管理水平亟須提高

第一，缺乏專業(yè)背景。作為減免稅主體的項目單位，很多受單位編制或崗位限制原因，沒有聘請從事減免稅進口工作的專業(yè)人員，甚至未單獨設(shè)立專門的采購部門，由財務(wù)或辦公室兼管。因此對科技創(chuàng)新減免稅政策缺乏認識，不要說對運用政策一籌莫展，就連如何認知政策都沒有途徑和想法。

第二，設(shè)備進口采購工作不規(guī)范。由于對設(shè)備減免稅進口工作不重視，設(shè)備采購過程中各環(huán)節(jié)錯誤不斷。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，按政策進口設(shè)備可享受免稅價，但招標(biāo)文件并未修訂，按含稅價標(biāo)準版本發(fā)布，造成項目單位和供應(yīng)商相互扯皮，后續(xù)也無法向政府審計機構(gòu)解釋；未指定規(guī)范、專業(yè)的外貿(mào)代理機構(gòu)，由中標(biāo)商自行辦理減免稅手續(xù)或自行委托不規(guī)范、專業(yè)能力差的外貿(mào)代理機構(gòu)辦理減免稅進口手續(xù)，差錯率較高，影響采購效率，由于需反復(fù)與政府審批部門溝通，增加了審批部門的工作量。甚至出現(xiàn)個別設(shè)備品名、型號、參數(shù)等與投標(biāo)文件不一致，給項目單位即減免稅主體造成隱患，嚴重的在海關(guān)年度核查中因申報錯誤被勒令退運出境。

第三，設(shè)備管理混亂。根據(jù)財關(guān)稅〔2021〕24號《關(guān)于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策管理辦法的通知》(以下簡稱《通知》)，進口單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定使用免稅進口商品，如違反規(guī)定，將免稅進口商品擅自轉(zhuǎn)讓、移作他用或者進行其他處置，被依法追究刑事責(zé)任的，在《通知》剩余有效期限內(nèi)停止享受政策。政策嚴格限定免稅進口設(shè)備的使用地點，未經(jīng)海關(guān)批準，設(shè)備不得移出本單位，不得用于其他單位科研。很多減免稅主體因?qū)p免稅進口設(shè)備后續(xù)監(jiān)管政策不了解，未按兼管要求單獨設(shè)立減免稅進口設(shè)備管理臺賬，設(shè)備隨意流動、隨意使用現(xiàn)象較為普遍。在每年的海關(guān)抽查中，凡是管理不規(guī)范的單位，設(shè)備外借給其他單位或擅自改變設(shè)備科研用途，甚至設(shè)備不知去向時有發(fā)生，經(jīng)常有單位遭到海關(guān)停止享受減免稅資格或罰款等形式的處罰。

4 改進建議

4.1 政府相關(guān)部門建立工作協(xié)調(diào)機制，加強統(tǒng)一認識

建議涉及政府投資的相關(guān)部門，要提高認識，加強互動聯(lián)系，認識到合理合法的利用減免稅將節(jié)省大量財政資金，從而形成合力。發(fā)展和改革委可要求申請單位在項目立項和報請預(yù)算、概算計劃時將設(shè)備資金和進口綜合稅分列，要求資質(zhì)條件符合科技創(chuàng)新減免稅政策的申請單位向相關(guān)部門審批免稅；財政局根據(jù)科技主管部門出具的免稅主體資格確認函批復(fù)資金；審計部門定期組織擔(dān)任政府審計職責(zé)的會計師事務(wù)所學(xué)習(xí)科技創(chuàng)新減免稅政策，充分理解和熟悉掌握此類項目入賬原則。

4.2 制定激勵制度

在現(xiàn)行的政府投資決策體制下，并不鼓勵財政撥款使用單位利用國家稅收優(yōu)惠政策節(jié)省財政資金。由于政府投資項目的資金由財政局統(tǒng)一管理，申請單位根據(jù)立項情況在需使用資金時由財政局直接撥付給中標(biāo)單位，款項并不經(jīng)過申請單位的賬戶。即使申請單位經(jīng)過艱辛的努力，最終取得了免稅的資格，也享受了稅收減免，但節(jié)省的資金還是歸屬地方財政，本單位并無任何利益，相反在申請減免稅的過程中需投入大量的人力、物力和時間，造成申請單位利用稅收優(yōu)惠政策的主觀積極性的缺失。再有，目前少部分單位委托外包給專業(yè)機構(gòu)，因為相關(guān)服務(wù)費的支付受到相關(guān)部門(主要是審計部門)的掣肘。

建議：一是制定激勵制度，允許項目單位將減免的款項在投資總額內(nèi)對具體建設(shè)項目予以調(diào)整，可將減免的款項用于項目單位設(shè)備維護、升級、耗材采購，從而提高項目單位積極性；二是項目單位可以對減免稅咨詢專業(yè)服務(wù)機構(gòu)合理的支付適當(dāng)費用。

4.3 推進海關(guān)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

第一，根據(jù)中央轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管，建設(shè)服務(wù)型政府的精神和要求，推進海關(guān)職能轉(zhuǎn)變，提高工作服務(wù)質(zhì)量；另外新公共管理強調(diào)引入競爭機制，將市場機制引入公共部門從而提高公共服務(wù)效率。根據(jù)這一理論基礎(chǔ)，可以在各屬地海關(guān)之間建立競爭機制，設(shè)定執(zhí)法滿意度、減免稅額度及科創(chuàng)免稅單位數(shù)量等績效指標(biāo)來開展績效考核，提升海關(guān)公共服務(wù)和專業(yè)化水平。

第二，針對政策執(zhí)行的“空窗期”和項目審批單位與政策之間信息不對稱導(dǎo)致執(zhí)行不暢的問題，建議海關(guān)可憑項目單位的保證函和各級政府部門出具的情況說明先行批準減免稅備案申請，保證正常采購進口工作，從而保障科技創(chuàng)新工作的正常開展，同時可規(guī)定待政策明確或信息對稱后仍逾期不能補齊手續(xù)的單位，則轉(zhuǎn)照章征稅。

4.4 減免稅主體規(guī)范采購和管理工作

減免稅主體可采取以下措施規(guī)范進口減免稅設(shè)備管理：一是理解減免稅工作的專業(yè)性和復(fù)雜性，引入外貿(mào)代理競爭機制、選擇富有專業(yè)素養(yǎng)的服務(wù)團隊；二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期邀請海關(guān)或外貿(mào)代理機構(gòu)專業(yè)人員對本單位相關(guān)人員培訓(xùn)，及時了解掌握海關(guān)最新監(jiān)管政策和業(yè)務(wù)辦理流程、注意事項等；三是建立免稅報告模板庫、建立稅號庫、建立合同管理及跟蹤提醒系統(tǒng)。免稅設(shè)備的自查、免稅設(shè)備的使用管理應(yīng)做到正確、合理、到位。

5 結(jié)論

綜上所述，科技創(chuàng)新減免稅政策目前在執(zhí)行中還存在諸多細節(jié)問題，限于篇幅，本文只列舉了部分，但只要政府各部門和減免稅主體充分認識科技創(chuàng)新減免稅政策制定的目的和對科技創(chuàng)新的重要推動作用，建立良好溝通機制和工作協(xié)調(diào)機制，采取措施改進提高本部門的工作質(zhì)量，群策群力，通力合作，就能進一步提高政策利用效率，促進我國科教事業(yè)的發(fā)展。