商業(yè)銀行內(nèi)控評價優(yōu)化研究

張 婷

(中國郵政儲蓄銀行廣東省分行 審計部，廣東 廣州 510620)

2001年，美國“安然事件”的發(fā)生，暴露出上市公司因內(nèi)部控制缺陷引發(fā)財務(wù)舞弊與會計造假對國際資本市場帶來的巨大沖擊與危害，觸發(fā)了美國“薩班斯法案”的出臺，掀開了從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、外部審計、內(nèi)部評估三個層面強(qiáng)化上市公司內(nèi)部控制監(jiān)管的時代。2007年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，要求我國商業(yè)銀行建立健全內(nèi)部控制體系，并首次對商業(yè)銀行開展內(nèi)控自我評估提出了要求。在國家有關(guān)部門、銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督促和指導(dǎo)下，我國商業(yè)銀行遵照相關(guān)制度規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身實際，開展內(nèi)部控制評價(以下簡稱內(nèi)控評價)，取得了較好的成效。歷經(jīng)逾十年的實踐，商業(yè)銀行內(nèi)控評價仍停留在傳統(tǒng)階段，投入高、產(chǎn)出低的問題逐漸凸顯。現(xiàn)從內(nèi)控評價框架出發(fā)，剖析商業(yè)銀行內(nèi)控評價實踐中普遍存在的問題，以此為基礎(chǔ)探尋優(yōu)化措施。

1 內(nèi)控評價及其意義

1.1 內(nèi)控評價的概念與要求

根據(jù)2014年版《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，內(nèi)控評價是商業(yè)銀行對自身內(nèi)部控制體系建設(shè)、實施和運(yùn)行結(jié)果開展的調(diào)查、測試、分析和評估等系統(tǒng)性活動。該工作由商業(yè)銀行董事會指定內(nèi)部審計部門具體實施，至少每年開展一次。

為了引導(dǎo)、規(guī)范國內(nèi)企業(yè)開展內(nèi)控評價，我國監(jiān)管部門發(fā)布了系列文件。2010年，財政部、證監(jiān)會、審計署、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了企業(yè)內(nèi)部控制配套指引。其中，《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》對國內(nèi)A股上市公司內(nèi)控評價工作提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。2015年，中國人民銀行發(fā)布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價指南》，構(gòu)建了以評價內(nèi)容為基礎(chǔ)，以評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法和評價程序為支柱，最終服務(wù)于評價目標(biāo)的評價框架，為商業(yè)銀行的內(nèi)控評價實踐提供了更加明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 商業(yè)銀行開展內(nèi)控評價的重要意義

商業(yè)銀行是我國金融行業(yè)的重要組成部分，充當(dāng)著信用中介、支付中介和政策中介，發(fā)揮著服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化資源配置的重要作用。商業(yè)銀行的內(nèi)部控制體系是推進(jìn)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，關(guān)乎自身經(jīng)營成敗，更關(guān)系著我國金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。內(nèi)控評價作為內(nèi)控管理體系定期自查、及時糾偏的一項重要制度設(shè)計，在護(hù)航商業(yè)銀行穩(wěn)健發(fā)展方面具有相當(dāng)重要的意義。

一是落實監(jiān)管剛性要求。2014年版《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》要求商業(yè)銀行建立內(nèi)部控制評價制度，明確內(nèi)部控制評價的實施主體、頻率、內(nèi)容、程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化內(nèi)部控制評價結(jié)果運(yùn)用，推動內(nèi)控評價工作制度化、規(guī)范化，以利于促進(jìn)商業(yè)銀行不斷改進(jìn)其內(nèi)控設(shè)計與運(yùn)行。文件要求，商業(yè)銀行年度內(nèi)部控制評價報告經(jīng)董事會審議批準(zhǔn)后，于每年4月30日前報送銀監(jiān)會或?qū)ζ渎男蟹ㄈ吮O(jiān)管職責(zé)的屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

二是夯實風(fēng)險防控基礎(chǔ)。近年來，經(jīng)濟(jì)社會各類風(fēng)險交織，并不斷向銀行內(nèi)部滲透。部分高風(fēng)險客戶通過信用卡、消費(fèi)貸款等套取銀行資金，將風(fēng)險傳導(dǎo)至銀行。一些不法分子甚至是銀行內(nèi)部員工參與非法集資、民間借貸等違法違規(guī)行為，進(jìn)一步加大了商業(yè)銀行的案件防控壓力。剖析每一起案件的發(fā)生，都對應(yīng)著銀行內(nèi)部控制的缺位與失效。內(nèi)控評價著力于查找內(nèi)部控制缺陷、評估內(nèi)控體系運(yùn)行，促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的建立與持續(xù)完善，為商業(yè)銀行防范化解重大風(fēng)險奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三是增強(qiáng)市場競爭能力。互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)，給商業(yè)銀行帶來了巨大沖擊。商業(yè)銀行通過加大金融科技投入，拓展線上服務(wù)渠道，提供更加細(xì)致、便捷、智能的金融服務(wù)，以更好地滿足客戶和市場的需要。新產(chǎn)品、新模式的安全、有效運(yùn)行，離不開內(nèi)部控制的支撐。內(nèi)控評價聚焦內(nèi)部控制，在推動搭建、改進(jìn)、優(yōu)化內(nèi)控體系方面發(fā)揮著重要作用，有助于商業(yè)銀行在激烈的競爭中及時調(diào)整、迅速把握發(fā)展機(jī)遇。

2 商業(yè)銀行內(nèi)控評價存在的普遍問題

2.1 評價內(nèi)容：忽視經(jīng)營目標(biāo)，降低企業(yè)關(guān)注意愿

評價指標(biāo)體系是評價內(nèi)容的指標(biāo)化體現(xiàn)，服務(wù)于評價目標(biāo)的實現(xiàn)。在商業(yè)銀行內(nèi)控評價實踐中，通常基于COSO內(nèi)部控制框架，圍繞控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、監(jiān)督反饋五個要素，按照公司、流程、信息科技三個維度梳理風(fēng)險點和控制點，確定評價內(nèi)容，形成評價指標(biāo)體系。由于商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險的特殊屬性，其內(nèi)部控制設(shè)計具有較強(qiáng)的監(jiān)管色彩。大到公司層面的人力資源管理、機(jī)構(gòu)管理，小至流程層面的業(yè)務(wù)操作，都有監(jiān)管制度規(guī)章予以約束。因此，商業(yè)銀行的內(nèi)控評價工作習(xí)慣性從監(jiān)管視角出發(fā)，側(cè)重于合規(guī)目標(biāo)和外部報告目標(biāo)，對銀行自身的經(jīng)營目標(biāo)關(guān)注不夠，并具體反映在評價指標(biāo)選取上。缺少服務(wù)經(jīng)營目標(biāo)的控制指標(biāo)，無法提供經(jīng)營目標(biāo)實現(xiàn)程度的評價結(jié)果，限制了內(nèi)控評價增值作用的發(fā)揮，也削弱了管理層對內(nèi)控評價工作的關(guān)注意愿，不利于該項工作的持續(xù)開展。

2.2 評價標(biāo)準(zhǔn)：對標(biāo)監(jiān)管要求，未能激發(fā)內(nèi)在動力

內(nèi)控評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量內(nèi)控缺陷和控制有效性的重要指標(biāo)，包括業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其中，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是銀行各項業(yè)務(wù)正常運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守的控制要求，著眼于控制的末梢，即業(yè)務(wù)流程控制點。總體而言，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包括法律法規(guī)、監(jiān)管政策、本行內(nèi)控制度、行業(yè)最佳實踐四個類型。從標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度來看，法律法規(guī)是基本要求，行業(yè)最佳實踐屬于較高標(biāo)準(zhǔn)，而本行內(nèi)控制度一般處于居中的位置。在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，普遍的做法是以法律法規(guī)、監(jiān)管政策作為標(biāo)尺。優(yōu)點是標(biāo)準(zhǔn)明確且直觀，凸顯了對內(nèi)部控制底線和紅線的警示作用。不足之處是與銀行自身的發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)結(jié)合得不夠緊密，對行業(yè)最佳實踐關(guān)注得不夠充分，未能有效發(fā)揮內(nèi)控評價對內(nèi)控體系建設(shè)的引領(lǐng)與激勵作用。此外，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)單一，也會帶來評價結(jié)果區(qū)分度不大、信息內(nèi)涵不豐富的弊端。

2.3 評價程序：缺少風(fēng)險評估，評價重點把握不準(zhǔn)

內(nèi)控評價流程大致可分為計劃準(zhǔn)備、現(xiàn)場實施、報告編寫和整改追蹤四個階段。計劃準(zhǔn)備階段，主要包括收集資料、梳理流程、評估風(fēng)險、建立標(biāo)準(zhǔn)、編制方案、非現(xiàn)場測試等步驟。近年來，為了適應(yīng)競爭與發(fā)展的需要，商業(yè)銀行提供的金融服務(wù)更加綜合、產(chǎn)品體系更加豐富。隨著業(yè)務(wù)品種的增加，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制也隨之增加。實踐中，商業(yè)銀行的內(nèi)控合規(guī)部門會組織各部門按照業(yè)務(wù)產(chǎn)品和管理事項梳理控制流程，匯總形成全行的內(nèi)控管理手冊，并定期更新。在評價準(zhǔn)備階段，審計部門通常以內(nèi)控管理手冊為基礎(chǔ)，篩選、編制內(nèi)控評價指標(biāo)，并對指標(biāo)簡單賦予權(quán)重。內(nèi)控管理手冊全面、系統(tǒng)地呈現(xiàn)了銀行各個業(yè)務(wù)產(chǎn)品和管理事項涉及的控制流程、控制環(huán)節(jié)及控制對應(yīng)的風(fēng)險等級，在一定程度上可以替代梳理流程步驟。但是，內(nèi)控管理手冊無法反映業(yè)務(wù)品種或管理事項之間的重要性水平。若省略評估風(fēng)險步驟，容易陷入評價指標(biāo)體系大而全、評價重點不突出、評價實施費(fèi)時費(fèi)力而評價結(jié)果卻不能有效反映銀行內(nèi)控運(yùn)行情況的困境。

2.4 評價方式：依賴主觀判斷，質(zhì)量管控難度較大

當(dāng)前，商業(yè)銀行開展內(nèi)控評價主要采取流程描述、控制測試、觀察、比較分析等評價方法，由評價人員對照評價測試表具體實施。一方面，評價人員的能力有差別，對評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握存在差異，這些直接影響了現(xiàn)場實施階段的樣本選擇、問題認(rèn)定等環(huán)節(jié)，并最終影響評價工作質(zhì)量及評價結(jié)論。尤其在財務(wù)、工程、科技等專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域。此外，當(dāng)內(nèi)部審計資源不夠充足時，商業(yè)銀行也會聯(lián)合其他條線開展評價工作。與審計人員相比，其他條線的骨干人員對評價流程與工作要求接觸較少。且隨著評價人員獨立性的降低，評價工作的質(zhì)量管控難度會進(jìn)一步加大。另一方面，為了提升評價效率，商業(yè)銀行常常運(yùn)用非審計條線的考核結(jié)果，例如使用案件防控工作考核評估結(jié)果作為案件防控管理指標(biāo)的評價基礎(chǔ)。由于考核類指標(biāo)通常是綜合性指標(biāo)，由多個單一指標(biāo)組合而成，容易出現(xiàn)同一數(shù)據(jù)在不同綜合指標(biāo)中相互引用、重復(fù)評價的情況，擴(kuò)大了該數(shù)據(jù)對評價結(jié)果的影響，導(dǎo)致以一概全的問題。

3 提升內(nèi)控評價質(zhì)效的優(yōu)化策略

3.1 關(guān)注經(jīng)營目標(biāo)，完善指標(biāo)體系

在評價指標(biāo)選取方面，以COSO-IC(2013)為基本依據(jù)，圍繞經(jīng)營目標(biāo)、報告目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)這3大目標(biāo)，由上至下地構(gòu)建評價指標(biāo)體系，并隨著銀行的發(fā)展動態(tài)調(diào)整。一是主動關(guān)注經(jīng)營目標(biāo)。在計劃準(zhǔn)備階段，收集銀行年度工作報告和各條線工作指導(dǎo)意見，結(jié)合經(jīng)營管理績效考核方案，選取與當(dāng)期經(jīng)營目標(biāo)密切相關(guān)的事項，梳理關(guān)鍵控制活動，據(jù)此設(shè)計評價指標(biāo)。例如，針對近期提出的中間業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，梳理出職責(zé)分工、目標(biāo)分解、績效考核、內(nèi)部監(jiān)督等關(guān)鍵控制活動，根據(jù)工作要求，構(gòu)建評價指標(biāo)。二是合理設(shè)置分值權(quán)重。按照評價指標(biāo)與評價目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度，從高至低賦予指標(biāo)分值權(quán)重，確保評價內(nèi)容重點突出。三是持續(xù)更新指標(biāo)體系。在編制方案過程中，加強(qiáng)與管理層的溝通與交流，充分了解管理層的關(guān)注焦點。每年對指標(biāo)的有效性開展評估，確保內(nèi)控評價指標(biāo)體系與企業(yè)內(nèi)控管理和經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)保持較高的契合度。

3.2 豐富業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，助力目標(biāo)實現(xiàn)

在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)選擇方面，保持業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與評價目標(biāo)的對應(yīng)與統(tǒng)一，進(jìn)一步豐富業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)揮內(nèi)控評價對內(nèi)控管理的引領(lǐng)作用。針對服務(wù)合規(guī)目標(biāo)的評價指標(biāo)，如反洗錢、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作、外匯合規(guī)管理等指標(biāo)，選擇法律法規(guī)、監(jiān)管政策作為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；針對服務(wù)內(nèi)部報告目標(biāo)的評價指標(biāo)，如內(nèi)部信息與溝通指標(biāo)，選擇本行內(nèi)控制度、工作要求作為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；針對服務(wù)經(jīng)營目標(biāo)的評價指標(biāo)，如業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)金備付金率等指標(biāo)，綜合選擇行業(yè)最佳實踐、本行內(nèi)控制度作為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)用行業(yè)最佳實踐標(biāo)準(zhǔn)時，首先要明確標(biāo)桿機(jī)構(gòu)。可結(jié)合本行所處的市場位置，選取與本行業(yè)務(wù)規(guī)模相當(dāng)，資源稟賦、發(fā)展戰(zhàn)略相近，且業(yè)績表現(xiàn)突出的同業(yè)機(jī)構(gòu)。收集標(biāo)桿機(jī)構(gòu)對應(yīng)指標(biāo)的量化數(shù)據(jù)，作為業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)桿機(jī)構(gòu)及標(biāo)桿數(shù)據(jù)的選取方面，可參考借鑒管理層日常經(jīng)營分析材料。通過評價，查找差距與不足，為管理層摸清情況、改進(jìn)管理提供客觀、準(zhǔn)確、多維度的參考。

3.3 做實風(fēng)險評估，找準(zhǔn)評價重點

在計劃準(zhǔn)備階段，全面收集內(nèi)外部資料和數(shù)據(jù)，認(rèn)真開展風(fēng)險評估工作，確定控制體系中重要風(fēng)險點和關(guān)鍵控制點，讓評價工作更加有的放矢。一是充分考慮監(jiān)管關(guān)注重點。全面梳理當(dāng)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的制度規(guī)范、監(jiān)管意見、風(fēng)險提示和處罰文件，找準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點領(lǐng)域、重要事項，識別與本機(jī)構(gòu)密切相關(guān)的控制要求，納入評價體系予以覆蓋，主動防范合規(guī)風(fēng)險。二是合理運(yùn)用風(fēng)險管理成果。持續(xù)收集、認(rèn)真分析本行全面風(fēng)險管理報告，獲取關(guān)于銀行經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)、重要風(fēng)險領(lǐng)域相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險積聚、問題高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)投入更多的評價資源。三是融合當(dāng)期審計監(jiān)督成果。匯總當(dāng)期專項審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，將涉及的管理領(lǐng)域、業(yè)務(wù)品種、控制環(huán)節(jié)納入評價體系。以內(nèi)控評價為契機(jī)，對重大問題開展從點到面的全面排查，著力查明問題背后潛藏的控制缺陷。通過審計監(jiān)督與內(nèi)控評價的有效融合，提升內(nèi)控評價的針對性。

3.4 改進(jìn)評價管理，保障評價質(zhì)量

在評價實施階段，持續(xù)改進(jìn)評價方式，不斷夯實評價管理，能有效提升評價質(zhì)效。一是強(qiáng)化科技支撐。利用信息系統(tǒng)和科技手段，加大非現(xiàn)場評價比重，逐步實現(xiàn)評價測試從局部抽樣向全樣本的轉(zhuǎn)變，將有助于提升評價工作的全面性與準(zhǔn)確性，避免因評價人員能力的差異，影響評價結(jié)果的客觀性。二是加強(qiáng)隊伍建設(shè)。建立內(nèi)控評價人才庫，涵蓋審計人員和非審計人員，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)，保障隊伍質(zhì)量。根據(jù)評價人員的工作經(jīng)歷與專業(yè)特長，開展評價分組和工作分工，盡量做到各組實力相當(dāng)、組員各盡其用。扎實做好評前培訓(xùn)，將評價思路和評價方法講明講透。落實評價考評，并據(jù)此動態(tài)調(diào)整人才名單，督促評價人員履職盡責(zé)。三是推進(jìn)成果共享。在設(shè)置內(nèi)控評價指標(biāo)體系時，充分借鑒、合理利用評價期間內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果，避免重復(fù)檢查和資源浪費(fèi)。認(rèn)真分析內(nèi)部檢查發(fā)現(xiàn)的問題，引用符合評價標(biāo)準(zhǔn)的問題，并對控制缺陷進(jìn)行認(rèn)定。審慎使用其他條線的綜合性考評結(jié)果。使用前，應(yīng)充分考慮指標(biāo)相互引用的影響，適當(dāng)調(diào)整指標(biāo)權(quán)重，糾正影響偏差。

4 結(jié)語

綜上所述，面對日益復(fù)雜的外部形勢和激烈的市場競爭，商業(yè)銀行開展內(nèi)控評價既是落實監(jiān)管的強(qiáng)制要求，也是穩(wěn)健發(fā)展的內(nèi)在需要。內(nèi)控評價工作要圍繞控制目標(biāo)設(shè)計評價指標(biāo)，提升與銀行經(jīng)營目標(biāo)的契合程度；區(qū)分不同類型指標(biāo)，優(yōu)選業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)評價目標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)與統(tǒng)一；通過充分關(guān)注監(jiān)管風(fēng)險，合理利用風(fēng)險管理、專項審計成果，提升評價的針對性與有效性；在科技支撐、隊伍建設(shè)和成果共享上下功夫，多措并舉推動內(nèi)控評價質(zhì)效持續(xù)提升，為商業(yè)銀行的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更加有力的保障。