論海事管理機構對漁業船舶海上交通安全的管理

許巖松

一、引言

2021年9月1日施行的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）第一百一十八條第3款、第4款規定：“漁業船員、漁業無線電、漁業航標的監督管理，漁業船舶的登記管理，漁港水域內的海上交通安全管理，漁業船舶（含外國籍漁業船舶）之間交通事故的調查處理，由縣級以上人民政府漁業漁政主管部門負責。法律、行政法規或者國務院對漁業船舶之間交通事故的調查處理另有規定的，從其規定。除前款規定外，漁業船舶的海上交通安全管理由海事管理機構負責。漁業船舶的檢驗及其監督管理，由海事管理機構依照有關法律、行政法規的規定執行。”《海安法》實施后，海事執法人員對于如何開展漁業船舶的海上交通安全管理感到迷茫，是保持現狀還是將漁船視同商船監管？發現漁船違章是直接執行處罰還是移交漁業漁政主管部門（以下簡稱漁政部門）？漁船若不配合海事管理機構可以采取什么手段？本文擬從分析漁船海上交通安全管理的內涵入手，厘清海事管理機構監管職責范圍，通過借鑒公安機關交通管理部門（以下簡稱交警部門）對拖拉機道路交通安全管理的經驗，試圖找出做好漁船海上交通安全管理的途徑，為海事安全監管提供參考。

二、海上交通安全管理的內涵

要做好漁船的海上交通安全管理工作，首先應知道何謂“海上交通安全管理”。對于海事管理機構對漁船的管理職責，有人將“管理”與“監督管理”進行區分，認為“監督管理”是基于行政許可的行政審批以及行政檢查等執法活動；而“管理”則是對某一水域內的通航環境和通航秩序的行政檢查，檢查項目和內容是某一水域內的船舶或其他活動主體是否遵循航行、停泊、作業等“活動規則”，是否存在妨礙通航法定或通航秩序的行為等[1]，因此，海事管理機構對漁船的安全管理內容只限于通航環境和通航秩序的行政檢查，而不涉及監督管理。但這一觀點顯然不能成立，且不說“管理”就其文義的內涵本身就包括“監督管理”，“管理”與“監督管理”是包容關系而非并列關系；就《海安法》第八章“監督管理”的具體內容看，也與該觀點不符，其中并不涉及行政審批內容，且行政檢查的內容也并非僅基于行政許可的行政執法活動，同樣包括對通航環境和通航秩序的行政檢查。

對于海上交通安全管理的內涵，李志文教授等認為傳統意義上的海上交通安全管理主要是對船舶航行、停泊和作業行為的安全管理，立法和管理實踐通常將其歸納為船舶管理、船員管理、通航環境安全保障和救助打撈四個部分，隨著國際海洋爭端和海上運輸業的發展與面臨的海洋新形勢，國家主權安全、海洋權益安全及海上恐怖活動等威脅海上安全的因素將會不同程度地進入海上交通安全管理的視野[2]。簡言之，海上交通安全管理的內涵大于《海安法》所規定的內容，但在立法和執法實踐中，海上交通安全管理的內涵等于《海安法》所規定的內容。這一點在內河交通安全管理領域可以得到印證，內河交通安全管理與海上交通安全管理類似，而《內河交通安全管理條例》直接以“安全管理”為條例名稱，其內河安全管理的內涵就是條例所規定的內容。

那么，除《海安法》第一百一十八條第3款外，對漁船的海上交通安全管理是否就是完全按《海安法》所有條款進行管理呢？也不盡然，《海安法》第十七條規定“本章第九條至第十二條、第十四條規定適用的船舶范圍由有關法律、行政法規具體規定，或者由國務院交通運輸主管部門擬定并報國務院批準后公布”。這些條款主要涉及船舶檢驗、登記、公司管理、船舶保安以及海事勞工證書，從目前的法律法規來看，海事管理機構對漁船的海上交通安全管理不涉及上述事項。

即便排除了上述條款，就《海安法》的內容來看，海事管理機構對漁船的海上交通安全管理內容仍很寬泛，如第四章的“航行、停泊、作業”、第五章的“海上客貨運輸安全”等。有人認為第五章和漁船無關，但《關于進一步明確水上交通安全監管職責分工有關問題的通知》（中央編辦發〔2005〕9號）明確規定，經批準從事客貨運輸的漁船安全監管由交通（海事）部門負責。

那么海事管理機構如何對漁船進行海上交通管理呢？以《海安法》第三十三條為例，該條是第四章的第一條，要求船舶航行、停泊、作業，應當持有有效的船舶國籍證書及其他法定證書、文書，配備依照有關規定出版的航海圖書資料，懸掛相關國家、地區或者組織的旗幟，標明船名、船舶識別號、船籍港、載重線標志。船舶應當滿足最低安全配員要求，配備持有合格有效證書的船員。海事執法人員發現漁船沒有登記證書、船員沒有適任證書應如何處理呢？是直接依據《海安法》第九十五條至九十七條處罰，還是移交漁政部門呢？若直接處罰，則有違反《海安法》第一百一十八條第3款規定的嫌疑，該款規定漁業船員的監督管理、漁船的登記管理屬于漁政部門的職責范圍。且在對船舶配員的查處中，海事管理機構對于漁船船員是否配備合格有效的證書、船舶是否滿足最低安全配員要求等問題并不具有解釋權。若移交漁政部門，漁政部門是否有義務接收？不接收如何處理？由于《海安法》出臺不久，海事管理機構與漁政部門的相關實踐并不多，尚未形成成熟的經驗。有鑒于此，本文試圖從交警部門對道路交通安全的管理中吸取相關經驗教訓。

三、交警部門對拖拉機道路交通安全管理的可借鑒之處

在道路交通中，交警部門對拖拉機的管理類似于海事管理機構對漁船的管理，借鑒交警部門、農業（農業機械）主管部門（以下簡稱農機部門）的做法對解決上述問題有一定的參考作用。

（一）交警部門與農機部門的職責分工

《道路交通安全法》第一百二十一條規定：對上道路行駛的拖拉機，由農業（農業機械）主管部門行使本法第八條、第九條、第十三條、第十九條、第二十三條規定的公安機關交通管理部門的管理職責。該規定所指的第八條、第九條涉及機動車的登記，第十三條涉及機動車的檢驗，第九條、第二十三條涉及駕駛員的發證及年檢。

從上述條文中可以看出，拖拉機的登記、檢驗，駕駛員的發證管理屬于農機部門的職責；拖拉機上道路行駛，交警部門則依據《道路交通安全法》對其進行安全管理。

（二）拖拉機交通安全管理存在的問題

拖拉機特別是變型拖拉機因載重量大、成本低而備受農村地區運輸行業的青睞，遇到趕集這樣的外出活動，不少人喜歡將其當作交通工具，有時能乘載好幾人甚至十幾人[3]。由于車輛改裝、準駕考試等方面存在管理漏洞致使交通事故頻發，據江蘇濱海縣檢察院的調查統計，2012—2014年，該院共受理變型拖拉機交通肇事案21件，造成傷亡后果的有19件[4]。

其中的管理漏洞主要指變型拖拉機的牌照核發、駕駛人員的技能培訓由農機部門負責，道路巡查由交警部門承擔，交警部門與農機部門缺乏必要的銜接溝通，導致交警部門對變型拖拉機違章行為的扣分、罰款等措施難以落到實處，很多變型拖拉機的道路違法行為未能被處理。

（三）治理措施

為彌補管理漏洞，很多地區的交警部門、農機部門采取了聯合執法行動。以山東省為例，2016年山東省公安廳交通管理局、省農機局聯合發布了《關于開展公安、農機聯合執法工作有關問題的通知》、《關于開展變型拖拉機聯合整治行動的通知》。通知要求：一是認真摸清底數，集中排查建檔。各級農機部門要認真排查，將變型拖拉機牌證核發基礎情況錄入信息系統，并與公安機關共享數據。交警部門將變型拖拉機違法處理情況以及交通事故情況通報給農機部門。二是開展聯合執法。在聯合執法過程中，由交警部門和農機部門分別依照《道路交通安全法》和《農業機械安全監督管理條例》查處，農機部門負責協助落實交警部門單獨實施的處罰，并將處罰落實情況通報交警部門。交警部門需要扣車、收繳牌證的，由查扣地農機部門配合牌證核發地農機部門按規定處理。三是建立長效機制，強化源頭監管。農機部門要從源頭上把住檢驗關、上路關，對達到報廢條件的，由農機部門收繳牌證。暫時無法收回牌證的，公告作廢、通知車主，并通報交警部門。對已經公告作廢仍上路行駛的變型拖拉機，應依法予以扣留，按照“誰審批、誰負責”的原則，由牌證核發地農機部門依法依規處置。交警部門梳理匯總車輛的交通違法情況，集中向同級農機部門通報，督促車主和駕駛人員接受處理。對嚴重交通違法行為累積較多的拖拉機，由農機部門采取上門通知等方式告知車主，并提示相關法律責任。四是加大宣傳教育培訓。農機部門要組織上門宣講活動，增強各類農用機械駕駛人員的守法意識、安全意識。交警、農機部門制作一批變型拖拉機交通違法、事故案例的視頻在主流媒體播出，揭示嚴重違法的社會危害性，取得社會各界的廣泛理解和支持[5]。

（四）相關啟示

（1）對于審批發證、動態監管分屬不同部門的公共安全管理事項，部門之間不協調、不合作會導致管理存在漏洞、監管失效，安全事故得不到有效控制。

（2）各執法部門要共同做好監管工作，就必須實現執法信息共享、基礎數據共享。

（3）源頭管理是安全監管的關鍵。涉及源頭管理的違法行為，如報廢的車輛上路，在被現場監管部門查獲后，應按照“誰審批、誰負責”的原則，由審批發證部門處置；對于不涉及源頭管理的違法行為，為確保違法行為得到查處，審批發證部門應協助執法，如采取上門通知等形式督促車主接受處理。

（4）在宣傳教育培訓方面，發證部門對相對人情況更為熟悉，因此以審批發證部門為主進行安全宣傳，動態監管部門要做好配合工作。

四、漁船海上交通安全管理建議

目前，關于實施《海安法》第一百一十八條的具體解釋或方案尚未出臺，多數海事管理機構仍在觀望，海事管理機構與漁船的矛盾尚不突出。但可以預見，一旦海事管理機構按《海安法》加強對漁船的海上交通安全管理，將遇到交警部門對拖拉機進行執法同樣的問題，問題可能更加復雜。如交警部門在道路上對拖拉機進行執法，拖拉機車主多數會配合檢查，否則無法通行。但海事管理機構在海上對漁船進行執法，漁船若不配合，海事管理機構并無相應的強制措施。由于漁船不配合，海事管理機構對違法行為的調查取證、執法文書的送達將存在困難，行政處罰的執行則更加困難。

2021年2月1日，國務院安全生產委員會發布了《關于加強水上運輸和漁業船舶安全風險防控工作的意見》（以下簡稱《意見》），為做好漁船海上安全管理指明了方向。

《意見》提出：一是進一步完善水上交通安全管理機制。要求縣級以上地方各級人民政府要建立健全水上交通安全協調機制，堅決落實“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，壓實企業安全生產主體責任、行業安全監管責任和屬地政府管理責任；要求海事管理機構、漁政部門健全聯合執法機制，定期組織開展聯合執法行動。二是加強漁船安全源頭監管。加快出臺實施漁業船員違規記分辦法，梳理更新漁船、漁業船員信息；各沿海省份二級及以上漁港施行“港長制”管理，進一步明晰漁船船籍港和靠泊港的安全監管責任，嚴防“人證不符”等現象，嚴把漁船出港安全關口，重點檢查漁船適航狀態、職務船員配備、雷達和AIS安裝使用、號燈號型顯示等情況，嚴厲打擊超員、超載、超風級、超航區出海作業等違法違規行為，嚴防漁船單船出海作業、無人值守、疲勞駕駛等行為。三是加強從業人員安全培訓，聯合開展安全警示教育活動，推廣“商漁船長面對面”交流活動等經驗做法。四是強化從業人員資質管控，嚴把從業人員準入關，采取停航整改等措施重點整治漁船職務船員配備不齊和普通船員持證率偏低等問題。五是加強海上交通資源的統籌規劃和管理，構建相對明確的航路與漁區界限，引導商船使用推薦航路、漁船避開海上交通功能區域。

《意見》從管理機制、現場監管、安全培訓、通航保障等方面入手，要求海事管理機構與漁政部門加強合作，共同做好防商漁船碰撞工作。與交警部門、農機部門治理拖拉機違章行為類似，《意見》強調了源頭管理以及聯合執法的重要性。但由于《意見》出臺時《海安法》尚在醞釀過程中，《意見》并未對《海安法》第一百一十八條的實施提出針對性措施。但《意見》符合《海安法》立法精神，且聚焦防商漁船碰撞工作，是《海安法》的重要補充。本文結合《意見》和交警部門對拖拉機交通安全管理的實踐，提出海事管理機構對漁船進行海上交通安全管理的建議：

一是海事管理機構在自身積極落實《意見》的同時，應主動敦促并提醒地方政府、漁政部門落實《意見》中的各項措施，共同做好水上交通安全工作。

二是海事管理機構應主動與漁政部門建立信息共享平臺，將漁船相關違章信息、事故情況通報給漁政部門，共享漁政部門按《意見》梳理更新的漁船、漁業船員信息。

三是海事管理機構應與漁政部門建立工作協作機制，對發現的違章漁船的后續處置要有明確、合理的分工。對于涉及源頭管理的漁船違章行為，如漁船無證或不適航、船員配備不齊或船員不持證等違章行為，海事管理機構應移交漁政部門處理，漁政部門在信息共享平臺顯示處理結果；對于非源頭管理的漁船違章行為，如漁船未遵守相關航行規則，違反規定進入或者穿越禁航區等，漁政部門應當協助海事管理機構執法，督促漁船相關人員配合海事管理機構的處理。

四是海事管理機構應充分利用《海安法》的授權，做好防商漁船碰撞工作，如按《海安法》第十八條統籌規劃和管理海上交通資源時，應充分考慮對沿海傳統漁場的影響；對于商漁船頻繁交匯且事故多發區域，可考慮建立船舶定線制，規范船舶航行秩序；在休漁期結束后漁船集中出海對沿海船舶航行造成緊迫性威脅時，應及時發布航行警告，提醒附近商船注意避讓或繞行；對于相對固定、漁船密集的捕撈作業水域，可以按《海安法》第十九條劃定、公布交通管制區或安全作業區，防止商船進入造成危險等。

五是海事管理機構要緊密依靠漁政部門做好漁船的安全宣傳培訓，編制商漁船碰撞案例、漁船違章處罰案例，由漁政部門發送給漁船船主及駕駛人員。

五、結語

《海安法》賦予海事管理機構對漁船海上交通安全管理的職責，旨在讓海事管理機構統籌管理海上交通安全，維護海上交通秩序。這既是對海事管理機構海上交通安全治理能力的信任，也是對海事管理機構執法能力及水平的考驗。海事管理機構應主動作為，勇挑重擔，積極履行法律賦予的神圣職責。但在現有條件下，光憑海事管理機構單打獨斗無法有效開展漁船海上交通安全管理工作，因此，海事管理機構應深刻領會黨的十九屆四中全會提出的“治理”內涵，與當地政府、漁政部門、漁船船主共建、共治、共享，穩步推進海事治理體系與治理能力現代化的建設，保障漁船及海上交通的安全，防范重特大海上交通事故的發生。