借鑒邢臺模式提升河北養老服務水平*

張瀟 段丹丹 劉景芝

（1.河北省委黨校；2.共青團邢臺市委）

為積極應對人口老齡化，近年來邢臺市積極探索養老服務新路徑、新模式，并取得了明顯成效。2021年11月15日，國務院辦公廳通報表揚了邢臺市推進“醫養一體、兩院融合”的經驗做法。河北省人口老齡化程度高于全國平均水平，養老服務面臨的問題多，壓力大。河北省要進一步貫徹落實總書記指示精神，壓實各級政府主體責任，借鑒邢臺模式，全面提升全省養老服務水平。

一、當前河北省養老服務面臨的主要問題

（1）養老服務需求高。河北省老齡化程度高于全國平均水平，據《河北省2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年末，河北省60歲及以上人口為1507萬人，占總人口的20.23%，其中65歲及以上人口1111萬人，占總人口的14.92%。比全國的18.9%和14.2%分別高出1.33和0.72個百分點，養老服務需求高，壓力大。

（2）居民收入水平低。2021年河北省居民人均可支配收入29383元，其中，城鎮居民人均可支配收入為39791元，農村居民人均可支配收入18179元。比全國的35128元、47412元和18931元分別低了16.35、16.07和3.97個百分點，居民收入水平整體偏低，多數老年人尤其是失能老人無力承擔高額的醫療和養老費用。

（3）養老服務護理和專業人員短缺。當前，河北省重度失能老人約有72萬人，而全省養老機構護理人員不足2萬人。據預測，到2035年全省失能老人將達到269萬人，全省養老護理人員嚴重短缺。同時養老專業人才業嚴重不足，截至目前，河北省開設護理專業的有16所本科高校和27所高職院校，現有在校生共2萬余人；開設老年服務與管理專業的有6所高職院校，現有在校生169人；開設老年保健與管理專業的有4所高職院校，現有在校生125人，專業人才培養存在后繼乏力問題。

（4）缺乏便利優質的醫養服務。據相關數據推算，河北省患有慢病的老年人約有1100多萬，健康養老需求旺盛。但截至2020年末，全國兩證齊全的醫養結合機構只有5857家。河北省的1721家養老機構中，內設醫療機構的有779家，其中具有醫保定點資質的只有453家，老年人看病仍不夠便利。

（5）居家和社區養老服務短缺。河北省處于空巢或留守狀態的老年人約占50%左右，選擇居家和社區養老的老年人占96%，居家和社區老人急需的上門送醫等養老服務嚴重短缺。很多社區日間照料站主要是依靠社區干部來運行，財力、人力、物力上的投入都極其有限，極大制約著社區居家養老服務持續健康發展。

（6）養老機構運營困難。養老機構前期投入大、經營成本較高、投資回報慢，仍面臨社會資本關注度高，但顧慮多、落地少問題。同時，養老服務涉及的各項手續審批難。養老服務場所存在土地、規劃、消防審批難，社區養老服務中心食堂等經營場所手續審批難、部分農村養老機構占用土地性質變更難等諸多問題。

二、邢臺“醫養一體、兩院融合”模式主要做法

近年來邢臺市堅持以老年人健康需求為導向，積極探索養老服務新路徑。按照“資源共享、互利共贏、政府主導、市場運作”原則，以縣鄉村三級養老和醫療資源為基礎，以長期護理險政策為支撐，推進以服務失能、半失能老人和五保老人為主的城鄉養老院（農村幸福院）和醫院（鄉鎮衛生院、農村衛生室），形成了“醫養一體、兩院融合”醫養結合模式。

（一）探索醫養結合重要支撐“一道保險”

2016年8月，為有效解決失能老人的醫療護理和生活照料問題，減輕失能家庭經濟負擔，邢臺巨鹿縣作為全省唯一一個縣級試點，創新探索了“五險”之外的“第六險”—長期護理險。一是探索“多方共擔”資金籌措機制。在資金籌措方面，綜合分析測算了財政、醫保基金和個人承受能力等因素，建立了“福彩公益金補助+醫保統籌基金+全民繳費+財政補貼+社會捐助”的多方共擔資金籌措機制。政府資助特殊人員，如城鄉低保、五保、重度殘疾、重點優撫對象等的個人繳費部分。二是試行“分類分級”的報銷機制。為滿足群眾差異化的養老護理需求，設定了醫療專護、機構護理、居家護理三類服務模式，并建立分級定額報銷機制。建檔立卡貧困群眾，個人承擔部分由縣財政全額資助。三是創建“分步擴面”推進機制。為確保長期護理保險運行安全，明確了分步實施、逐步完善的推進原則。在確保基金安全的情況下，相繼試點啟動重度失能人員長期護理保險業務、中度失能人員護理保險和居家護理長期護理保險服務。長期護理險有效解決了一人失能全家致貧的問題，優化了社保基金使用效率，節省了醫保基金。

（二）打通醫養資源跨界融合的“三大阻礙”

在充分調研論證的基礎上，搞好頂層設計，找準了阻礙醫養資源跨界融合的政策、設施、人員三大制約，打通了壁壘梗阻。一是打通政策阻礙。堅持政府主導、多方參與、部門協同，成立醫養結合工作領導小組，以市政府主要領導為組長，市民政、醫保、衛健、人社等部門主要負責人為成員，每年將醫養結合工作列入邢臺市重點改革事項和民生實事，實行清單化管理、項目化推進。二是打通設施阻礙。推進縣、鄉、村三級醫療和養老資源設施互通互聯、共用共享。通過采取創建“醫養綜合體”或托管、協議合作等方式，盤活閑置的醫養資源，推動城鄉醫養資源融合發展。三是打通人才阻礙，實現人員聯通。邢臺巨鹿縣成立了國內首家醫養結合協會，對全縣醫養中心管理人員每月進行一期培訓，同時，利用遠程協同服務試點機構、中日友好醫院定期培訓等機會，不間斷地組織培訓學習，大力培育“一專多能、一崗多責”的醫養領域復合人才。

（三）創建醫養結合建設“四種路徑”

邢臺巨鹿縣立足于縣、鄉、村三級養老和醫療資源體系，探索創建醫養結合建設“四種路徑”。一是整合項目聯體建設。統籌民政、住建、發改、衛健等相關單位資源，引導養老機構與醫療機構一體立項一體建設，創建集醫療、養老、醫藥、康復為一體的“醫養綜合體”，縣中醫院醫養綜合體和神堂坡、西大韓寨、紀家寨等一批醫養機構。二是挖掘優勢擴容建設。明確了“村衛生室辦養老達到30%、鄉鎮衛生院辦養老全覆蓋”的目標，鼓勵醫療機構依托自身專業人員、專業設施，以及資金、管理等方面的優勢，由單一的醫療功能向“醫養綜合體”功能拓展。三是“龍頭”先行帶動建設。以縣醫院為“龍頭”，興辦了堤村衛生院、小呂寨兩個分中心，新建了滏陽新區醫養中心，改建了萬達醫養中心新區，聯建了祥和園醫養中心， 醫養結合，輻射了全縣多層次養老需求。四是機構合作協議建設。對不具備新建、改建條件的養老和醫療機構，引導雙方簽訂《醫養合作協議》，按照“自由合作、互利共贏”原則，醫療機構在養老院設立就醫綠色通道，組建老年科、急診室、藥房等，安排專業醫師值班會診，實現健康養老服務能力和質量“雙提升”。

（四）構建形成醫養結合的“四種模式”

邢臺通過整合縣、鄉、村醫療和養老資源，構建形成了醫養結合“四種模式”。一是醫中有養模式。通過政府引導鼓勵醫療機構增加養老服務功能。通過二級以上醫療機構側重老年健康服務、二級及以下醫療衛生機構轉型醫養服務、鄉級醫療衛生機構拓展醫養服務、村級衛生室兜底醫養服務，切實為老年人就醫提供更優質的便利服務。二是養中有醫模式。在養老機構中設置醫療機構并派駐醫護人員，提高養老機構的醫療服務能力，暫時不具備內設醫療機構條件的養老機構，與就近的醫療衛生機構簽約，建立長期協議服務關系。三是居家有約模式。對居家養老且有醫療護理需求的對象，推行家庭醫生與居家老人簽約服務，簽約醫生和養老服務中心人員定期上門進行送醫送藥、康復指導、保健咨詢等服務，有效提升了老年人健康服務保障水平。四是失能有保模式。醫養結合領導小組綜合發力，出臺有關文件，建立健全失能保障制度，明確失能人員鑒定、長期護理險定點機構納入、居家護理服務要求等內容，形成了保障有力、科學健全的政策體系。增進長期護理保險業務承保公司、醫保經辦機構和居家護理機構三方協同程度，引導失能護理服務規模化、標準化、專業化發展，使失能老年人得到及時、專業的照護，減輕失能老人家庭經濟和人員負擔的壓力。

（五）支撐醫養結合工作提升“康養產業”

邢臺市通過做大做優康養產業，助推醫養結合工作深入開展，制定了《邢臺市康養產業發展規劃（2020-2025)》，通過推進康養產業項目“雙進雙產”，大力發展健康養生、醫療服務、文化旅游等健康服務功能產業發展，積極培育發展新動能。以邢臺市主城區為核心，搭建智慧服務、科技創新、資源配置、醫療保障、人才輸送的中心智慧康養平臺。同時，秉承大健康、大養老、大旅游理念，加快整合提升各類康養產業資源，進一步拉動消費，增加就業。

三、全面提升河北養老服務水平的建議

（一）科學測算，逐步穩妥探索擴大“長期護理保險”范圍

積極穩妥探索和推行被稱為社保“第六險”的長期護理險，對承德、邢臺、唐山、石家莊等已啟動試點地區，總結試點運行情況，探索多元籌資結構，保障資金的可持續性。未啟動試點地區，根據本地經濟發展水平、資金籌集能力計劃啟動時間及方案。具備啟動條件的，列入“我為群眾辦實事”清單啟動實施。建立以醫保、衛健、民政、財政等部門為成員單位的“長期護理保險”試點工作領導機構，加強政策研究、綜合協調、督查指導。建立通暢的“長期護理保險”試點問題反饋渠道。讓各市縣，尤其是基層單位試點中出現的問題能及時得到反饋。

（二）加大對養老服務人才的培養支持力度

研究出臺與養老有關的專業學生減免學費等支持政策；有關部門積極發動慈善基金和企業等社會力量支持醫養專業人才隊伍建設。“因企施策”幫助養老機構降低運營成本，為提高護理人員工資騰出空間。政府給予養老服務人員更多社會認可，通過開展“最美養老護理員評選”等活動，提高護理人員榮譽感、使命感，按護理人員任職時間長短給予獎勵。加大對養老服務人員專業技能培訓力度，培訓居家養老服務從業人員，為行動不便、生活困難的老人提供家政、陪護等服務。設置更多的教育培訓模式，培訓更多具備專業技術的人員進入這個工作領域，并為領域內的從業人員發展規劃晉升路徑。

（三）廣泛動員社會力量參與養老服務

推廣新型互助養老模式，例如，志愿者可將自己提供的養老服務時間存進“時間銀行”，在自己需要時用存儲的“時間”兌換“服務”。各市在市域范圍統一社區自發建立的“時間銀行”運營模式，統一時間儲蓄和兌換服務標準。在此基礎上實現“時間銀行”全省統一管理，通存通兌。搭建“時間銀行”平臺，將所有資源綜合入庫，形成志愿服務閉環。定期為志愿者培訓，提升“時間銀行”模式的整體服務水平。加強對志愿者服務的保障，由保險公司設計出臺志愿服務保險，可對低齡幫高齡服務中的風險問題，政府拿出專項資金為志愿者上保險。

（四）著力推進醫養深度融合

加大對基層醫養結合機構建設、運營的政策、信貸等支持力度，加快醫養機構發展。出臺支持性政策措施，引導社會資本進入醫養結合領域，提高社會力量參與醫養結合的積極性。加強基層衛生機構養老設施、敬老院、老年公寓、老年大學等老年設施的建設，簡化建設醫養結合機構辦理手續，在確保安全的前提下適當降低準入門檻，減少建設投資成本，確保機構正常運營。完善醫養結合機構功能，推進醫養結合機構科室設置，人員、設施、設備、藥品配備以及信息化等方面的建設，建立質量標準和評價體系，提高服務能力。加強基層醫養機構管理人員、醫療專業技術人員、護理員等人員隊伍能力建設，提高服務質量。

（五）提高社區居家養老服務水平

引進“第三方”機構，推動養老機構進社區、進家庭，探索專業化服務、市場化運作的社區居家養老新模式，為社區居家老人提供助醫、助餐等多樣化服務。盤活存量，充分利用各社區居委會的活動用房、各小區物業用房，采取公辦民營、民辦民營的方式開展居家養老服務。積極推進“智慧助老”。通過老年教育精準幫助老年人積極融入智慧社會。利用家簽平臺，實施老年人醫養結合服務全流程智能化、便捷化。構建老年人預警呼叫系統，使老人可以在需要時第一時間得到專業的緊急救助。

（六）加大對養老服務機構的扶持力度

對于運營初期的養老機構給予一定的運營補貼，支持其發展壯大。根據養老機構提供的養老服務，如服務的老人數量、看護老人的身體情況以及對從業人員的持續培訓等方面制定標準，確定資金補助、政策扶持力度，扶持形成養老服務領域代表性企業，搭建產業鏈條。開展養老機構提質增能工程，進行軟硬件設施改造，提升養老機構的綜合服務能力，提升其競爭力。鼓勵養老企業積極申報國家的“城企聯動普惠養老項目”，爭取中央預算內投資的建設補貼。加強對醫療養老機構監督檢查，制定出臺監督管理辦法，對服務質量、護理水平進行監管。對達到規范運行標準的醫養機構，享受企業所得稅、城建稅等配套稅費減免等優惠政策。

（七）京津冀協同發展康養產業

貫徹落實國家和河北省加快發展康養產業的要求，推動康養產業與經濟社會協調發展。加強頂層設計，根據本地發展優勢制定相應的發展規劃，各地分析本地康養產業發展基礎，明確產業發展總體思路，規劃產業空間布局、產業發展重點領域，完善康養產業政策體系，明確保障措施。充分挖掘現有康養特色產業的發展潛力，提高相關產業市場高度，形成一批具有影響力的康養品牌。京津冀協同建設一批康養基地，推動養老、醫療、旅游、體育、食品等健康產業融合發展。搭建京津冀康養產業人才平臺，促進京津冀康養人才合作。

河北可有效結合京津需求，重點推動康養產業與旅游產業的深度融合，充分開發當地所具有的生態環境資源，打造康養度假區、康養酒店等多元化的康養產品，促進康養產業與旅游產業的協同發展。京津冀有關部門聯合推動康養產業與文化產業深度融合。應用創意化的手段，依托當地的歷史文化、民族文化等，打造具有深厚文化內涵的康養體驗項目，推進地區傳統文化傳承發展。挖掘康養產業與休閑農業之間的關聯，探索產業融合發展路徑，形成完整的產業鏈，增強康養產業競爭力。