深刻認識理解中國特色醫療保障制度自覺做有情懷有擔當有能力的醫保人（上）

文/ 王東進

國務院常務會議審議通過的《“十四五”全民醫療保障規劃》（以下簡稱《規劃》）開宗明義指出，制定本《規劃》的目的是“為進一步推進醫療保障高質量發展，保障人民健康，促進共同富裕”。又在發展目標中明確提出，“到2025年，醫療保障制度更加成熟定型，基本完成待遇保障、籌資運行、醫保支付、基金監管等重要機制和醫藥服務供給、醫保管理服務等關鍵領域的改革任務，醫療保障政策規范化、管理精細化、服務便捷化，改革協同化程度明顯提升”?！罢雇?035年，基本醫療保障制度更加規范統一，多層次醫療保障體系更加完善，醫療保障公共服務體系更加健全，醫保、醫療、醫藥協同治理格局總體形成，中國特色醫療保障制度優越性充分顯現，全民醫療保障向全民健康保障積極邁進”。

《規劃》是當前和今后一個時期醫療保障（以下簡稱“醫?！保└母锇l展的“頂層設計”、基本遵循和行動指南。我們要提高政治領悟力、政治判斷力、政治執行力，真正把《規劃》學懂悟透、切實全面貫徹實施，實現《規劃》提出的發展目標，達到編制《規劃》的初衷和目的。

學懂悟透《規劃》的內涵要義是全面貫徹實施《規劃》的必要前提。貫徹實施要緊扣主題主線、抓住重點帶動全盤、立足當前著眼長遠。概括地講，《規劃》的內涵要義是推進醫保高質量發展，“三醫”協同治理格局總體形成，中國特色醫療保障制度優越性充分顯現，更好地保障人民健康，促進共同富裕。主題是持續深化改革，主線是堅持制度引領、健全完善醫保制度體系，重點是在“三醫聯動”、協同治理框架下抓好“三大體系、五個環節”，帶動16項舉措15個具體指標落實落地，如期實現（《規劃》中已詳述，此處不贅）。

根本在制度。制度是具有根本性、全局性、穩定性、長期性的（鄧公語意）。堅持制度引領，以健全完善醫保制度體系為主線，首先要深刻認識理解什么是中國特色醫療保障制度，然后才可能完善好、建設好這個制度。尤其值得重視的是，在我國最高層級文件中正式使用了“中國特色醫療保障制度”這個稱謂，并要求“中國特色醫療保障制度優越性充分顯現”。這是具有標志性意義的。每一個中國醫保人都應感到無比自豪，而又責任重大。

本文擬就在黨史教育活動中，結合學習改革開放史、中國醫保改革發展史，特別是學習領悟習近平總書記關于黨史學習和社會保障體系建設的一系列重要論述和重要指示精神，談幾點對中國特色醫療保障制度的認識理解和如何守正創新、推進醫保高質量發展、更好保障人民健康、促進共同富裕，使中國特色醫療保障制度優越性充分顯現的一些思考。

中國特色醫療保障制度有兩種表述

一是，覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、多層次醫療保障體系。

二是，以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底、補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助等共同發展的醫療保障制度體系。

前一種表述屬于“內涵性定義”；后一種表述屬于“結構性定義”。兩種表述的共同特征，都表明中國特色醫療保障制度是一個有機構成的保障體系，而不是一個單一的保險制度。兩種表述都可以統稱為全民醫療保障制度，簡稱“全民醫?！薄?/p>

為什么要深刻認識理解中國特色醫療保障制度

首先，從認識論的維度考量，對一個事物，只有深刻認識它、理解它，才能全面準確地把握它；才能順應其發展規律、深諳其發展邏輯，從“必然王國”到“自由王國”，在實際工作中增強自覺性，避免盲目性、隨意性。否則，就會南其轅而北其轍，“一步向前一步錯，幾分用力幾分差”。

其二，中國特色醫療保障制度是立足中國基本國情，從中國的實際出發而建立的新型醫保制度，是一個新生事物，既有其特殊性，也有其復雜性。正所謂“其作始也簡，其將畢也巨”（語出《莊子·內篇·人間世》）。

其三，醫保改革發展進入新階段，工作重心由“制”轉向“治”，必須隨著形勢的發展不斷深化認識理解。只有堅持系統集成、“三醫聯動”、協同治理的系統思維和改革方略，才可能將制度優勢更好地轉變成治理效能，因此也對醫保隊伍的綜合素質和治理能力提出了新的更高的要求。同時，在不斷新老交替、大批新人進入醫保隊伍的形勢下，如果不深刻認識理解中國特色醫保的來龍去脈、內涵特質，就難以保持工作的連續性和制度政策的穩定性，就難以駕馭醫保改革發展全局，積極主動、扎實有序地推進醫保高質量發展，中國特色醫保制度優越性就不可能充分顯現。

深刻認識理解中國特色醫保制度的全部意義在于進一步增強制度自信、道路自信，自覺做有情懷、有擔當、有能力的醫保人，更好地堅持守正創新、推進醫保高質量發展，使中國特色醫保制度優勢充分顯現，更好地保障人民健康，促進共同富裕。

怎樣深刻認識理解中國特色醫保制度呢？概要地講，就是三句話：知悉由來、堅守本來、開創未來。

知悉由來

深刻認識中國特色醫保制度，首先要知道這個制度是由哪里來的，怎么來的。古人說：“不知有漢，何論魏晉?！泵飨浾f過，只有了解中國的昨天，才能了解中國的今天；了解了昨天和今天，就能了解中國的明天（語意）。習近平總書記也說，無論我們走多遠，都不能忘記走過的路，不能忘記我們為什么出發。特別是他在建黨一百周年慶祝大會的經典講話中，將其要旨高度凝練為“以史為鑒，開創未來”。往盡時賢的金句教言都說明一個道理，制度建設是具有根本性、連續性、承接性的，必須從歷史唯物主義的高度認識理解它的來龍去脈，才能是真正成為清醒的、堅定的、有作為的中國特色醫保制度的建設者。

中國特色醫保制度是由哪里來的呢？既不是人們頭腦中固有的，也不是從天上掉下來的，而是在中國共產黨的正確領導下，發揮中國特色社會主義制度優勢、政治優勢，依靠人民群眾的智慧和力量，經過長期堅持不懈實踐探索、艱苦奮斗、“摸著石頭過河”一步一個腳印地改革創新建立起來的。

習近平總書記在“七一”重要講話中指出，中國共產黨的一切奮斗、一切犧牲、一切工作都是為了一個主題：為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。解決人民的醫療保障，是黨為人民謀幸福的重要內容，是黨的初心使命和一以貫之的責任擔當?；赝麣v史，早在建黨初期江西瑞金中華蘇維埃共和國時期，就有醫療保障制度的萌芽，經過幾十年的不懈努力，直到建設成今天的中國特色醫保制度。

中華人民共和國成立以來，醫療保障制度的改革發展大體經歷了三個時期十個階段：

——勞保、公費醫療和合作醫療時期

新的中央人民政府甫一成立，就把人民群眾的醫療保障提上重要日程。1951年、1952年先后為國有企業職工和機關事業單位的公職人員建立了醫療保障制度（俗稱“公費勞保醫療”）。1955年，在農業合作化運動中，一些地方（如山西省高平縣）的農村探索建立由社員出資的互助合作醫療制度。毛主席曾專門就湖北省長陽縣樂園人民公社合作醫療經驗作出重要批示。在黨和政府的大力支持下，在上世紀六七十年代，農村合作醫療制度和“赤腳醫生”制度蓬勃發展，覆蓋了全國90%以上的鄉村和80%以上的農村人口，為改變農村“缺醫少藥”的困境，發揮了重要作用。后來由于農村經濟體制改革（主要是實行土地承包責任制、集體經濟的解體），合作醫療制度大幅萎縮（只剩下5%左右）。

——建立健全全民醫療保障制度時期

勞保、公費醫療制度在我國實施了三十多年，在保障國有企業職工和國家機關事業單位公職人員身體健康、促進社會主義建設方面的確發揮過重要作用。但是隨著時間的推移，勞保、公費醫療制度固有的缺陷和弊端日漸凸顯（如保障范圍窄、單位負擔重、缺乏共濟和公平、保障不足與浪費嚴重并存等），特別是經濟體制改革使勞保、公費醫療制度賴以生存的計劃經濟的基礎不復存在，已經到了難以為繼的地步。問題倒逼改革，必須建立一種與社會主義市場經濟體制和人民群眾醫療保障需要相適應的新型醫療制度來取代不合時宜的勞保、公費醫療制度。

正是在這種勢之所趨、人之所需的情勢下，我國開啟了改革探索建立全民醫療保障制度的征程。這個時期按照改革的重點大體可以分為十個階段（各個階段并不是彼此割裂的，而是相互聯系、相互促進的，只是每個階段的工作有所側重罷了）。

一是，地方自發探索階段（上世紀80年代初開始）。一些地方（如河北省石家莊市、北京、四川的一些區、縣）開始探索職工個人適當負擔少量醫療費用的辦法，藉以約束不當就醫行為，減少醫療費過快增長和浪費嚴重等問題。

二是，相關部門開展醫保制度改革試點階段（1989年）。國務院批準國家體改委提出的“試點方案”，同意在吉林省四平市、遼寧省丹東市、湖北省黃石市、湖南省株洲市開展醫保制度改革試點。

三是，國務院組織開展城市職工醫療保險制度改革試點階段（1994-1998年）。1993年，黨的十四屆三中全會“決定”中明確提出建立統籌基金和個人賬戶相結合的職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度。1994年，國務院批準國家體改委等四部委關于開展職工醫保制度改革試點的意見，選擇在江蘇省鎮江市和江西省九江市開展試點（史稱“兩江”試點）。在“兩江”試點的基礎上，為了進一步檢驗改革思路、完善政策措施，1996年又將試點范圍擴大到全國40多個城市（稱為“擴大試點”）。在總結四年多試點、擴大試點實踐經驗的基礎上，1998年12月14日國務院正式作出了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（即著名的國發〔1998〕44號文件）。

四是，建立城鎮職工基本醫療保險制度階段（1999年開始）。將保障范圍由原來勞保醫療時國有企業職工擴大到全國城鎮全部企業職工。

五是，建立新型農村合作醫療制度階段（簡稱“新農合”，2003年開始）。主要是由政府財政給予一定補助，解決廣大農村人口“缺醫少藥”到后來解決基本醫療保障需要。

六是，建立城鄉居民社會醫療救助制度階段（2003年開始）。由政府財政投入，重點解決重度殘疾人、農村“五保戶”、城鎮“低保戶”等困難群體基本醫療保障需要。

七是，建立城鎮居民基本醫療保險制度階段（2007年開始）。主要由政府財政補助，解決城鎮非就業人口（俗稱“一老一小”）的基本醫療保障需要。

八是，建立城鄉居民重特大疾病保障階段（2012年開始）。國家發改委等六部門發文，要求在城鄉居民基本醫保基礎上建立大病保險制度。

2013年3月，在全國“兩會”上，國務院總理溫家寶同志所作的《政府工作報告》中正式宣布，中國基本建立起全民基本醫療保險制度。

九是，健全完善全民基本醫療保障制度階段（2013年開始）。主要是整合制度健全完善體制機制。重點是按照“六統一”的要求，將城鎮居民基本醫保和“新農合”整合為城鄉居民基本醫療保險制度。

十是，探索建立長期護理保險制度試點階段（2016年開始）。根據黨的十八屆五中全會關于加快探索建立長期護理保險制度的要求，2016年人力資源和社會保障部出臺開展長護保險制度試點的指導意見，并在全國選擇了15個城市進行試點。

——全面建設多層次醫療保障制度體系時期

以黨的十九大召開為標志，中國醫保制度改革進入“按照兜底線、織密網、建機制的要求”，全面建設多層次醫療保障制度體系的新時期。

2018年3月在新一輪政府機構改革中成立了國家醫療保障局，標志著中國醫保改革發展進入了系統集成、協同高效，推進中國特色醫療保障高質量發展的新階段。

深刻認識理解中國特色醫保制度，要著力理解把握住十個基本要點，讀懂悟透這個制度為什么“特”、為什么“行”、為什么“好”，進一步增強制度自信、道路自信。

首先，這個制度最本質的內涵是黨的初心使命，為人民謀幸福、保障和改善民生重要制度安排，是黨治國理政的重要組成部分。黨的指導思想和集中統一領導是建制的政治靈魂，中國特色社會主義制度和國情實際是建制根基。這是別的任何醫保制度不可能具備的最本質的優勢和特色。

第二，這個制度所秉持的核心理念是以人民為中心。從毛主席提出的“一切為了人民的健康”到習近平總書記提出“人民至上、生命至上、健康第一”，一脈相承和創新發展。這是一般傳統意義上的醫療保險制度不可能比擬的。

第三，這個制度的適用范圍是“覆蓋全民、城鄉統籌”。它不僅覆蓋了各類職業人群，而且涵蓋了所有非就業人群。既堅持公平統一的原則，又體現從實際出發、分類保障的特點。所以參保人一直穩定在13.6億人以上，占全國總人口的95%以上，這就突破了一般醫療保險制度只是對就業人口保障的邊界，而且突破了保險費由用人單位和個人分擔的規定。政府財政給予城鄉居民的醫保補助（2021年每人580元），占城鄉居民醫?；鹂傤~的比例是2/3以上（僅此一項全年就是5800億元以上）。正因為有了這個“突破”，才建立起全世界最大、覆蓋人數最多的醫療保障網。令世人稱道和艷羨。

第四，這個制度建設的總要求是“兜底線、織密網、建機制”，充分體現了社會保障的本位功能，為夯實筑牢減貧防貧（尤其防止“因病致貧、因病返貧”）的長效機制、助力全面小康、促進共同富裕，更好地發揮制度性保障的基礎作用。

第五，這個制度集成、創新的有機結構，體現了“于法周延、于事簡便”的原則和“系統集成、協同高效”的特點（以基本醫療保險為主體、醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助為補充、長期護理保險“壓陣殿后”的多層次、多元化保障共同發展的保障制度體系，有利于提升保障的綜合實力和效能）。

第六，這個制度的指導方針是“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”，強調“保障適度、權責清晰”，把“?；尽钡睦砟钬灤┽t保制度建設發展的全過程。既體現盡力而為、量力而行，又有利于防止保障滯后和趕超等偏向，確保制度穩健運行、可持續發展。

第七，這個制度改革和建設的方略是堅持不懈、協同推進“三醫聯動”、多方參與、協同治理，突出整體性、系統性、協同性的改革內涵和高質量醫療保障的本質特征，是中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事的制度優勢、政治優勢的生動體現，也是獨具特色的中國智慧、中國方略。

第八，這個制度始終堅持服從服務經濟社會發展大局和黨和國家工作中心，與時俱進、穩中求進，在高質量發展中提升保障水平和服務質量，不斷滿足人民日益增長的美好生活和健康福祉需要。

第九，這個制度從最本源的意義講是一個有溫度的人文關懷制度，是對人的關愛、對生命的敬佑、對健康的呵護人文關懷制度。通過為群眾提供貼心、暖心的服務，把黨和政府對人民群眾的關懷之情傳遞到每個人的心中，不斷增強其獲得感、幸福感、安全感。

第十，這個制度高度重視經辦管理（強調“三分政策、七分管理”），充分發揮醫保隊伍的能動作用。堅持制度建設與隊伍建設兩手抓、兩手硬，不斷提高醫保專業人才的綜合素質和治理能力，更好地將醫保制度優勢轉變成治理效能，讓中國特色醫保制度優越性充分顯現。

堅守本來

所謂本來，就是指本質、本真、根本的同義表達。常說要守正創新、正本清源，其“正”就是指“本來”。堅守中國特色醫保制度的本來，就是指要堅持不懈、一以貫之地堅守這個制度中具有根本性、規定性、決定性的指導思想、核心理念、基本原則、基本經驗等。守正創新，守正是根本、是基本；創新是動力、是活力。守正與創新是辯證統一的?！案竟陶?，華實必茂；源流深者，光瀾必章”。

堅守本來，要從三個最重要的層面著力并一以貫之地堅守：

一是指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央的決策部署，特別是要認真學習領悟、貫徹落實習近平民生保障思想、“2·26”重要講話精神，這是確保中國特色醫保制度踐行初心使命、行穩致遠的政治靈魂和根本遵循。

二是基本原則。在2020年中央5號文件和“十四五”醫保規劃中對此都有全面明確的闡述。這里就不再展開講，而是將其簡要概括為“六個堅持”，即堅持黨的領導；堅持以人民為中心；堅持?；荆沙掷m；堅持系統集成、協同高效；堅持精細化管理、優質服務；堅持共享共治、多方參與。

三是發展基礎和基本經驗。經過幾十年的探索實踐、艱苦奮斗，特別是黨的十八大以來，中國醫保制度改革建設取得突破性進展和巨大成就，這些都是繼續深化改革的邏輯起點和高質量發展的現實基礎。特別是在長期改革實踐中創造積累的基本經驗，主要有：（1）堅持立足中國基本國情、從社會主義初級階段的實際出發，走自己的路。（2）堅持守正與創新的辯證統一、堅持實踐第一，強調尊重實踐、注重創新。（3）發揮中央和地方兩個積極性。（4）“頂層設計”與“摸著石頭過河”相結合。（5）問題導向與目標導向相一致。（6）改革舉措與依法施保相統一。（7）基本制度、大政方針的統一性與實施辦法、具體標準的靈活性相結合。（8）從解決群眾“急難愁盼”的問題入手，盡力而為，量力而行，堅決防止待遇趕超和泛福利化傾向。（9）堅持制度引領和隊伍建設兩手抓。（10）始終強調經辦管理的重要性等。這些經驗來之不易，且被時間和實踐證明是正確的可行的，應當高度重視和珍惜。