“總體國家安全觀”融入《國防法》：規(guī)則表達(dá)、理論應(yīng)然和實(shí)施要義

■ 詹周達(dá)

一、討論的引入

總體國家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的一個(gè)重要組成部分，是新時(shí)代國家安全治理的理論遵循和行動(dòng)指導(dǎo)?！秶婪ā肥钦{(diào)整我國國防工作開展過程中可能涉及到各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一部中央立法，是我國國防領(lǐng)域的基本法，對(duì)《憲法》中的國防和軍事條款進(jìn)行進(jìn)一步的立法細(xì)化，同時(shí)也為《國防交通法》《國防教育法》《兵役法》《軍人地位和權(quán)益保障法》等國防立法提供了規(guī)則依據(jù)?！秶婪ā吩?997 年正式制定以來，經(jīng)歷了2009年和2020 年兩次修訂，在最新一次修訂中主要體現(xiàn)了相關(guān)重大政策制度改革成果，其中一個(gè)明顯的立法亮點(diǎn)即是明確提出國防活動(dòng)要“堅(jiān)持總體國家安全觀”，體現(xiàn)了《國防法》立法對(duì)總體國家安全觀的積極響應(yīng)與主動(dòng)貫徹。本文將基于《國防法》中寫入“堅(jiān)持總體國家安全觀”這一立法亮點(diǎn)，探討“總體國家安全觀”融入《國防法》的合理基礎(chǔ)、規(guī)范要義及其實(shí)施的路徑展望，進(jìn)而豐富對(duì)總體國家安全觀指導(dǎo)國家安全法治建設(shè)以及國防和軍事立法本身的理論認(rèn)識(shí)，為《國防法》的實(shí)踐實(shí)施提供理論參鑒。

二、“總體國家安全觀”融入《國防法》的規(guī)則表達(dá)

從對(duì)《國防法》文本的詞頻分析來看，“安全”一詞一共出現(xiàn)有27 次，同時(shí)結(jié)合對(duì)《國防法》的立法宗旨分析可知，“安全”是《國防法》所特別追求實(shí)現(xiàn)的一種價(jià)值導(dǎo)向。誠然，《國防法》作為一部以國防為主題的中央立法，其制定與實(shí)施的目的從本質(zhì)上而言即是旨在通過為國防活動(dòng)的高質(zhì)量開展提供規(guī)則支撐，發(fā)揮維護(hù)并實(shí)現(xiàn)國家安全的制度實(shí)效?；诖耍M(jìn)一步聚焦到“國家安全”概念本身，需要對(duì)“國家安全”進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的理解，明確認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國“國家安全”概念的理論根基。結(jié)合對(duì)黨的十八大以來中國特色社會(huì)主義新時(shí)代建設(shè)的時(shí)代實(shí)踐可知，習(xí)近平總書記于2014 年在中央國家安全委員會(huì)第一次全體會(huì)議上正式提出的“總體國家安全觀”，拓寬了全黨全國對(duì)于“國家安全”概念的認(rèn)識(shí)維度，認(rèn)定我國新時(shí)代國家安全治理應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握國家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)、綜合統(tǒng)籌多個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)我國國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得到歷史性的進(jìn)步與實(shí)質(zhì)性的提升，指導(dǎo)我國走上了中國特色國家安全道路。可以說，理解當(dāng)前我國“國家安全”的準(zhǔn)確內(nèi)涵和概念表象，應(yīng)當(dāng)在總體國家安全觀的指導(dǎo)下進(jìn)行分析。進(jìn)一步來看，通過對(duì)《國防法》法條的實(shí)證梳理，可知總體國家安全觀在《國防法》中的規(guī)范表達(dá)為“堅(jiān)持總體國家安全觀”，其被寫入在總則章的第四條國防活動(dòng)的理論指導(dǎo)條款中，成為國防活動(dòng)所必須堅(jiān)持和遵循的一套理論體系內(nèi)容。同時(shí)，《國防法》第四條的最后一句也規(guī)定，國防活動(dòng)的開展目標(biāo)是“建設(shè)與我國國際地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國防和強(qiáng)大武裝力量”，此處也包含了與“國家安全”這一理論意象直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容表達(dá)。在第四條之外，《國防法》還在第十一章“對(duì)外軍事關(guān)系”章節(jié)中的第六十七條規(guī)定有中華人民共和國“堅(jiān)持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀”，此處的“安全觀”即為習(xí)近平總書記就推進(jìn)國際共同安全而提出的全球安全觀，因而該條款也可以被認(rèn)為是對(duì)總體國家安全觀的一重立法內(nèi)容體現(xiàn)。

通過上述分析，可以形成認(rèn)識(shí)，“總體國家安全觀”寫入《國防法》既體現(xiàn)在第一章總則章節(jié)的第四條當(dāng)中，以“堅(jiān)持總體國家安全觀”這一規(guī)范表達(dá)明確總體國家安全觀在《國防法》所調(diào)整的國防活動(dòng)中的理論指導(dǎo)地位，并提出國防活動(dòng)應(yīng)當(dāng)“與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)”的建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)在第十一章對(duì)外軍事關(guān)系章節(jié)部分的“全球安全觀”專門表述，與第四條中的規(guī)范內(nèi)容相互呼應(yīng)，具體指導(dǎo)對(duì)外軍事活動(dòng)專門領(lǐng)域的工作開展，體現(xiàn)了總體國家安全觀融入《國防法》的全局性和專門性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。

三、“總體國家安全觀”融入《國防法》的理論應(yīng)然

總體國家安全觀被寫入《國防法》，不僅符合傳統(tǒng)以來人們對(duì)于“國防”和“國家安全”內(nèi)在關(guān)系的樸素認(rèn)識(shí)，更是體現(xiàn)了總體國家安全觀提出以來我國國防活動(dòng)指導(dǎo)理論的新突破。就前者而言，“國防”和“國家安全”具有自然而然的天然聯(lián)系，通過以軍事斗爭為主要內(nèi)容的國防活動(dòng)抵御外來侵略、維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整是自古以來且世界通行的普遍做法，也是總體國家安全觀提出以前安全觀的主要方面；就后者而言，總體國家安全觀提出后，一個(gè)重大的理論突破即是通過統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)而豐富和拓展了“國家安全”的討論范疇，指出“國家安全”應(yīng)當(dāng)涵蓋政治、軍事、國土、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等諸多領(lǐng)域，體現(xiàn)了總體國家安全觀的總體性、開放性和自洽性，揭示了新時(shí)代國家安全治理的多元面向。

“總體國家安全觀”融入《國防法》，首先體現(xiàn)的是國防立法活動(dòng)對(duì)總體國家安全觀進(jìn)行貫徹的理論自覺。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全工作，于2014 年提出總體國家安全觀作為國家安全治理的指導(dǎo)理論，并在之后的歷年中逐步實(shí)質(zhì)性地豐富和發(fā)展總體國家安全觀理論。目前，總體國家安全觀已經(jīng)被確立為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的一個(gè)重要組成部分，有關(guān)總體國家安全觀的論述內(nèi)容被寫入習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想權(quán)威學(xué)習(xí)讀本內(nèi)，成為全黨理論學(xué)習(xí)的必備內(nèi)容。在《國防法》立法當(dāng)中明文體現(xiàn)總體國家安全觀，是一種以立法方式確立總體國家安全觀理論指導(dǎo)地位的積極實(shí)踐，有助于引導(dǎo)在開展國防活動(dòng)的過程中自覺學(xué)習(xí)并踐行總體國家安全觀。

總體國家安全觀中對(duì)于軍事保障、軍事安全、富國與強(qiáng)軍關(guān)系以及國際安全等方面的理論論述為《國防法》立法提供豐富的理論資源。《國防法》第二條調(diào)整對(duì)象條款明確指出，《國防法》的調(diào)整對(duì)象是“國家為了防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、安全和發(fā)展利益所進(jìn)行的軍事活動(dòng)，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)”。基于對(duì)該條文的教義學(xué)分析，可以得出的結(jié)論是國防活動(dòng)不僅僅一維地表現(xiàn)為軍事活動(dòng)，而是以軍事活動(dòng)為基調(diào)，同時(shí)也多維地關(guān)聯(lián)到與軍事活動(dòng)相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面系列活動(dòng)——亦即，國防活動(dòng)既具有軍事屬性的活動(dòng)內(nèi)容，也具有許多民政屬性的活動(dòng)內(nèi)容，是一項(xiàng)圍繞國防這一核心目標(biāo)而進(jìn)行系列活動(dòng)安排的總稱。這樣的規(guī)定體現(xiàn)了我國對(duì)于新時(shí)代國防活動(dòng)的根本性規(guī)律性認(rèn)識(shí)，即明確意識(shí)到國防活動(dòng)不僅軍事手段為孤立支撐，還應(yīng)當(dāng)與其他活動(dòng)有效配合，具有全局性和關(guān)聯(lián)性的理論特點(diǎn)。結(jié)合總體國家安全觀進(jìn)行相應(yīng)分析，首先可知總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，由此體現(xiàn)了軍事工作對(duì)國家安全的保障地位，并承認(rèn)了國際安全對(duì)國家安全的促進(jìn)作用，這些理論要義在《國防法》中均有所體現(xiàn)。在總體國家安全觀業(yè)已明文提及的有關(guān)安全領(lǐng)域中，軍事安全作為位列政治安全之后的第二項(xiàng)安全領(lǐng)域，其指代國家不受外部軍事入侵和戰(zhàn)爭威脅的狀態(tài)，以及保障這一持續(xù)安全狀態(tài)的能力，這樣的概念體現(xiàn)了軍事安全對(duì)于國家安全提供保障的活動(dòng)機(jī)理，也同時(shí)證成了軍事活動(dòng)在國防活動(dòng)中的重要地位，契合《國防法》第二條對(duì)于該法所調(diào)整活動(dòng)的描述特點(diǎn)。同時(shí)，總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運(yùn)共同體，這樣的理論思路衍生出了以“共同、綜合、合作、可持續(xù)”為內(nèi)容的全球安全觀，作為總體國家安全觀的一重下位概念，專門指導(dǎo)安全外事相關(guān)活動(dòng)的開展，這樣的理論表述被寫入在《國防法》第十一章對(duì)外軍事關(guān)系章節(jié)當(dāng)中，經(jīng)以指導(dǎo)通過軍事外事工作促成國防安全實(shí)效有關(guān)活動(dòng)的開展。

再者，總體國家安全觀寫入《國防法》符合新時(shí)代中國國防事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。我國在2019 年建國七十周年、建軍九十二周年之際發(fā)布了《新時(shí)代的中國國防》白皮書。在該白皮書中，我國梳理了當(dāng)前面臨的國際形勢(shì)基本態(tài)勢(shì)、重申了在新時(shí)代我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持防御性的國防政策、提出了軍隊(duì)在新時(shí)代的使命和任務(wù)、介紹了人民軍隊(duì)整體性革命性重塑的改革成果、明確了合理適度的國防開支思路以及強(qiáng)調(diào)國防活動(dòng)應(yīng)當(dāng)積極服務(wù)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念的時(shí)代實(shí)踐共六個(gè)主要模塊。在其中，不僅“國防工作維護(hù)國家安全”是一條明顯貫穿其中的思路線索，表現(xiàn)在各個(gè)部分均有內(nèi)容提及“國家安全”，且維護(hù)國家安全是各個(gè)部分記述內(nèi)容的共同價(jià)值導(dǎo)向；而且，在白皮書的第二部分新時(shí)代中國防御性國防政策部分，明確提出了“落實(shí)總體國家安全觀”的制度思路。最新修訂的《國防法》于2020年底正式通過，其體現(xiàn)的是黨的十八大以來對(duì)國防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)和實(shí)踐性把握的歷史集成，因而必然與2019年發(fā)布的《新時(shí)代的中國國防》白皮書有內(nèi)在的思路承續(xù)，即特別重視“總體國家安全觀”和國防活動(dòng)的內(nèi)在聯(lián)系，注重在正式的國防主題文本中堅(jiān)持體現(xiàn)“總體國家安全觀”。

四、“總體國家安全觀”融入《國防法》的實(shí)施要義

將“總體國家安全觀”通過全國人大常委會(huì)的立法程序?qū)懭雵业闹醒肓⒎ǎ词瞧谕ㄟ^立法方式將政治理論有機(jī)融入到國家法律當(dāng)中，進(jìn)而通過法律實(shí)施的過程發(fā)揮法律的獨(dú)特功能與現(xiàn)實(shí)作用，讓總體國家安全觀經(jīng)由《國防法》倍增對(duì)國防活動(dòng)的理論指導(dǎo)與實(shí)踐指引。具體而言，融入“總體國家安全觀”后的《國防法》如何得到有效的實(shí)施，至少具有下述三個(gè)方面的要義。

為國防活動(dòng)的高質(zhì)量開展提供理論指導(dǎo)?？傮w國家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是習(xí)近平專門關(guān)于新時(shí)代國家安全治理所提出系列重要論述的理論集成，是新時(shí)代我國國家安全治理的根本遵循，其理論地位是崇高和明確的。將總體國家安全觀有關(guān)內(nèi)容寫入《國防法》，即是旨在特別強(qiáng)調(diào)國防活動(dòng)作為一項(xiàng)典型的維護(hù)國家安全活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在總體國家安全觀的思路要義下開展，是順應(yīng)時(shí)代的一處重要修改內(nèi)容。由此，能夠拓展開展國防活動(dòng)的思考維度，進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)明確國防活動(dòng)在總體國家安全觀指導(dǎo)下國家安全治理工作中的格局定位、國防活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、國防活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)協(xié)頻共振等基于總體國家安全觀指導(dǎo)下的理論要義。

為國防類立法提供理論指導(dǎo)。一如前文所述，《國防法》上承《憲法》中的國防和軍事條款，下啟多部國防類的具體立法——其中的關(guān)系是，《憲法》著重從根本大法的站位在宏觀上確立了國防和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)體制、基本活動(dòng)原則，為國防和武裝力量法治建設(shè)的全面發(fā)展提供了憲法依據(jù)；《國防法》是綱領(lǐng)性地承應(yīng)憲法，規(guī)定了開展國防活動(dòng)的基本框架；各類具體國防立法則是將各項(xiàng)專門制度進(jìn)一步具體細(xì)化。將總體國家安全觀有關(guān)內(nèi)容之寫入《國防法》當(dāng)中，即是在將總體國家安全觀的整套理論體系融入到國防活動(dòng)的開展理念當(dāng)中，使其為國防活動(dòng)提供理論指引，進(jìn)而指導(dǎo)各具體國防活動(dòng)領(lǐng)域立法的規(guī)則安排，并為有關(guān)規(guī)則的正確適用提供理論匡正——我國所有的國防類立法的立法宗旨和實(shí)施目的均能夠歸納到“維護(hù)國家安全”這一要義當(dāng)中，因而何為“國家安全”、中國“國家安全”的根本、宗旨、依托分別是什么、國防活動(dòng)如何維護(hù)“國家安全”等一系列具有現(xiàn)實(shí)意義的理論問題均需要由總體國家安全觀進(jìn)行指導(dǎo)理解，由此能夠進(jìn)一步夯實(shí)國防類立法的宗旨統(tǒng)一性。同時(shí)，在近期的一項(xiàng)典型軍事立法《軍隊(duì)非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)綱要（試行）》中，也規(guī)定有軍隊(duì)的非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀，進(jìn)一步體現(xiàn)了總體國家安全觀能夠?yàn)榫唧w軍事立法提供理論供給、為具體軍事工作提供理論指導(dǎo)。

為提升國防和國家安全宣傳和教育實(shí)效提供內(nèi)容參鑒。我國的國防活動(dòng)強(qiáng)調(diào)全民性，旨在通過對(duì)全體人民的有效動(dòng)員，形塑并持續(xù)夯實(shí)國防活動(dòng)的人民防線。從這個(gè)角度來看，堅(jiān)持總體國家安全觀和實(shí)施《國防法》可以起到互為表里、相互促進(jìn)的作用。在這個(gè)過程中，為確保國防活動(dòng)的高質(zhì)量開展，一個(gè)重要的前置環(huán)節(jié)即是開展有效的宣傳教育，讓人們形成正確的國防觀念，掌握正確的參加國防活動(dòng)能力。目前，國家通過《國家安全法》和《國防教育法》分別設(shè)立了全民國家安全教育日和全民國防教育日，前者著重從全局性、總體性的角度進(jìn)行總體國家安全觀教育，著重使全民認(rèn)識(shí)到國家安全的多維面向和黨領(lǐng)導(dǎo)國家安全的現(xiàn)實(shí)意義，后者聚焦國防活動(dòng)這一主題，整體意象導(dǎo)向偏向于國防和軍事斗爭這一較為“火藥味濃”的宣教內(nèi)容。將總體國家安全觀寫入《國防法》，在一定程度上能為國防教育的開展拓展思路，指導(dǎo)國防教育活動(dòng)開展過程中可以關(guān)照到“國防活動(dòng)在國家安全治理中的地位和作用”“軍事安全作為總體國家安全觀的一個(gè)重要方面對(duì)國家安全治理保障作用的發(fā)揮機(jī)理”等理論命題的宣傳和教育，進(jìn)一步豐碩國防教育的現(xiàn)實(shí)成果。

五、討論的總結(jié)

國家安全是安邦定國的重要基石，強(qiáng)國必須強(qiáng)軍，軍強(qiáng)才能國安。近年來，我國國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得到了歷史性的提升，國家安全法治建設(shè)迎來了突破性的發(fā)展。在這樣的大環(huán)境下，以依法治軍推動(dòng)強(qiáng)軍興軍的制度性努力也取得了可喜的進(jìn)展，人民軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)了整體性革命性重塑，國防事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的成效日顯。具體來看，依法修訂《國防法》、將“總體國家安全觀”寫入《國防法》，即是運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)國防事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的典型事例，是對(duì)總體國家安全觀法治化的生動(dòng)實(shí)踐，有助于讓總體國家安全觀的理論偉力為國防事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供指導(dǎo)。因而在未來，應(yīng)當(dāng)在開展國防活動(dòng)過程中，充分貫徹總體國家安全觀，確?！秶婪ā返玫礁哔|(zhì)量的實(shí)施，讓新時(shí)代國防在國家安全治理格局中發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。