基于內(nèi)控視角的行政事業(yè)單位建設(shè)項目風(fēng)險控制研究

■郭枚香

（湖南省耒陽市水利局）

1 引 言

行政事業(yè)單位基建項目，特別是一些民生工程項目為人民群眾生產(chǎn)、生活帶來了不少便利，也讓人民群眾親身感受到了實惠，為構(gòu)建和諧、文明的社會環(huán)境打下良好基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位在履行自身部門基本職能的同時，也承擔(dān)著這些項目建設(shè)的重任。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)項目不斷增加，投資額也不斷增大，政府對行政事業(yè)單位要求也在提高，尤其是周期長，金額大的建設(shè)項目，但當(dāng)前行政事業(yè)單位在項目建設(shè)中存在一些風(fēng)險，這些風(fēng)險的存在可能造成財政資金的浪費，項目設(shè)定的績效目標(biāo)難以實現(xiàn)，最終導(dǎo)致項目投資的失敗。因此，行政事業(yè)單位的項目風(fēng)險分析、控制至關(guān)重要，它迫切要求單位對建設(shè)項目中的風(fēng)險進(jìn)行有效識別、評估、預(yù)警、應(yīng)對，將可能影響項目建設(shè)的不利因素控制在可接受范圍內(nèi)，這需要內(nèi)部控制作為手段支撐，通過內(nèi)部控制的制度、措施和程序?qū)椖恐凶R別及分析出的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，合理保證財政資金安全，促使建設(shè)項目有力推進(jìn)。

2 基于內(nèi)控視角的行政事業(yè)單位建設(shè)項目風(fēng)險點及其表現(xiàn)

2.1 項目建設(shè)前期風(fēng)險點及其表現(xiàn)

2.1.1 立項、設(shè)計、評審不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn)風(fēng)險

首先，一些項目缺乏可行性研究、或者雖有可行性研究卻只停留在形式，使得項目實施基礎(chǔ)存在著盲目性，單位決策出現(xiàn)不當(dāng)，急于上馬，項目難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其次，行政事業(yè)單位通過聘請外部單位對項目進(jìn)行勘察、設(shè)計、測算、有時聘請的單位本身沒有資質(zhì)，或者資質(zhì)不合格，其設(shè)計方案不合理、技術(shù)方案難以有效實施，編制的概預(yù)算粗糙，與實際相差較遠(yuǎn)，可能導(dǎo)致投資失控，出現(xiàn)偷工減料或材料浪費，工程存在隱患。最后，行政事業(yè)單位評審時可能由于缺少專業(yè)方面人才或者內(nèi)部控制制度出現(xiàn)漏洞，在對概算的審核方面也未能與實際相結(jié)合，造成項目風(fēng)險。

2.1.2 招投標(biāo)風(fēng)險

一方面，單位對代理機(jī)構(gòu)的選擇未經(jīng)嚴(yán)格篩選。一些代理機(jī)構(gòu)人員綜合素質(zhì)不高，操作不規(guī)范。也有些代理機(jī)構(gòu)與評委關(guān)系密切，從而可能導(dǎo)致并非優(yōu)質(zhì)單位入選。另一方面，招投標(biāo)中可能存在串通、賄賂等不正當(dāng)行為。比如，有些單位對于采用邀請招標(biāo)方式的項目，只邀請自己熟悉的一家單位，其他單位由該家單位邀請，可能造成不公平競爭，也很可能抬高中標(biāo)價格，無形中增加項目成本。第三，投標(biāo)企業(yè)不夠規(guī)范。有些企業(yè)通過掛靠有資質(zhì)的單位進(jìn)行投標(biāo)，或者有些企業(yè)中標(biāo)后分包給多個分包商承建，項目施工出現(xiàn)分歧后難以統(tǒng)一，使得項目實施中的工期、質(zhì)量等都難以得到保證。

2.2 項目建設(shè)期風(fēng)險點及其表現(xiàn)

2.2.1 投資成本增大風(fēng)險

①工期的延誤。施工人員及機(jī)械配置不符合要求、不能按合同規(guī)定及時到位，使得工期延誤，如果項目工期長，工程量大、延誤的時間過長還可能導(dǎo)致某些主要材料費的上漲，使得成本增加。②工程新增變更項目的增多。項目變更多，變更資料的申請、遞交不及時，單位有時為趕工期對變更項目審核不嚴(yán)，或者在未取得審核批復(fù)時實施，導(dǎo)致預(yù)算超支，投資總額增加。③一些由行政事業(yè)單位提供的主要材料的領(lǐng)用及保管不善、工程未結(jié)算時對材料的核定不及時，權(quán)責(zé)不清造成材料浪費，導(dǎo)致材料成本大增。

2.2.2 質(zhì)量安全風(fēng)險

（1）監(jiān)理管理不到位。有些監(jiān)理單位派駐的監(jiān)理人員不能很好地履行職責(zé)，甚至無證上崗，工地施工現(xiàn)場監(jiān)管要求不嚴(yán)格，出現(xiàn)不按標(biāo)準(zhǔn)工藝施工，甚至有些使用不合格材料，致使工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。如某水庫除險加固工程，按要求在該使用PO42.5型水泥的情況下卻使用PO32.5型水泥施工，監(jiān)理不在現(xiàn)場或監(jiān)管不到位，可能形成質(zhì)量隱患。

（2）安全宣傳教育不夠。工程施工后，施工人員安全觀念松散，工地安全警示缺乏，易出現(xiàn)安全隱患，嚴(yán)重影響工程進(jìn)行。行政事業(yè)單位一些工程項目比較偏僻，安全隱患多，如某些水利建設(shè)項目道路狹窄，山路崎嶇不平；還有些小水源項目，水深7-8米卻缺少圍桿、也沒有安全警示等安全措施。

2.2.3 資金使用及結(jié)算支付可能導(dǎo)致的資金風(fēng)險

一方面，是項目資金使用混亂。一些項目早已達(dá)到支付條件，但由于資金指標(biāo)未及時下達(dá)，為保證順利實施，支付時挪用其他項目資金預(yù)先進(jìn)行支付，使得項目資金相互錯亂。還有一些前期項目的超概算出現(xiàn)資金缺口，擠占了后期項目資金，致使資金不能專款專用，這樣很容易導(dǎo)致一些項目因資金被擠占而無法及時得到滿足，影響工程進(jìn)度。另一方面，是價款結(jié)算不及時引起支付滯后。承建單位完成工程后，由于資料收集、整理及工程量簽證等原因、結(jié)算未能及時申請，或者一些事業(yè)單位在結(jié)算價款的管理方面不嚴(yán)格，使得工程結(jié)算嚴(yán)重滯后，款項支付不能及時到位，可能影響工程的后期實施。最后，事業(yè)單位有時為完成工程款支付率，應(yīng)付項目績效評價，在未辦理結(jié)算的情況下對某些項目款項進(jìn)行支付，可能造成支付風(fēng)險或者資金的損失。

2.3 項目竣工期風(fēng)險點及其表現(xiàn)

2.3.1 竣工驗收不規(guī)范導(dǎo)致使用后重大隱患風(fēng)險

一方面，驗收人員選擇不當(dāng)，如有些驗收人員專業(yè)知識不足，或與承包商存在利害關(guān)系，在驗收中出現(xiàn)驗收程序錯亂，驗收應(yīng)達(dá)到的條件和標(biāo)準(zhǔn)不明確或把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致工程交付使用后存在重大隱患。另一方面，由于驗收管理制度本身不嚴(yán)格、不完善，在工程建筑、安裝等驗收中不全面、驗收標(biāo)準(zhǔn)含糊，可能會出現(xiàn)后期質(zhì)量及安全使用隱患。

2.3.2 資料不完備，出現(xiàn)虛報導(dǎo)致竣工結(jié)算失真風(fēng)險

工程及財務(wù)資料審查不仔細(xì)，出現(xiàn)某些漏項，對竣工決算報告編制，資料的管理歸檔造成困難。項目建設(shè)投資額未得到真實反應(yīng)，超列支管理費，虛報成本使會計信息失真。

2.3.3 資產(chǎn)移交辦理不及時導(dǎo)致出現(xiàn)賬外資產(chǎn)風(fēng)險

項目竣工驗收后，可能由于種種原因，資產(chǎn)移交手續(xù)未能在規(guī)定時間內(nèi)辦理，單位未能將已投入使用的項目轉(zhuǎn)入資產(chǎn)進(jìn)行管理并明確項目后期的一些工程維護(hù)責(zé)任。

2.3.4 缺乏項目績效評價導(dǎo)致項目資金不能有效使用風(fēng)險

績效目標(biāo)設(shè)定后，沒有績效評價來對項目優(yōu)劣從始至終的進(jìn)行評價會削減項目建設(shè)的積極性，財政資金得不到有效使用。

3 基于內(nèi)控視角的行政事業(yè)單位建設(shè)項目風(fēng)險控制對策建議

通過對行政事業(yè)單位項目風(fēng)險的識別與分析后，要求單位在實際業(yè)務(wù)當(dāng)中，因地制宜地有效利用風(fēng)險管理和內(nèi)部控制兩大工具，積極探索提升。內(nèi)部控制的有效實施是實現(xiàn)風(fēng)險管理目標(biāo)的有力支撐，是風(fēng)險控制的主要手段。為將項目風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)，單位應(yīng)建立健全建設(shè)項目內(nèi)部控制管理制度、應(yīng)用內(nèi)控制度的控制方法、措施將項目風(fēng)險降到最低，針對行政事業(yè)單位的建設(shè)項目風(fēng)險，從內(nèi)控方面提出建設(shè)項目的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)和控制措施如下：

3.1 項目建設(shè)前期控制的風(fēng)險控制措施

3.1.1 項目立項控制

單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)控方法實行不相容崗位相互分離，對內(nèi)部授權(quán)審批進(jìn)行控制。在項目可行研究報告編制時，首先一定要講求實際，不能為追求獲取建設(shè)資金隨意拍腦袋，項目可行性研究的編制與審核項目應(yīng)相互分離。其次立項應(yīng)該按照“三重一大”原則由單位班子成員集體進(jìn)行決策，任何個人不能隨意獨自改變集體決策，單位應(yīng)對決策事項書面記錄并進(jìn)行專項保管，以便查閱及績效評價。

3.1.2 項目設(shè)計、概算控制

單位應(yīng)擇優(yōu)或采用合格程序選取有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位。在聘用勘察、設(shè)計單位時嚴(yán)格進(jìn)行篩選，不能因時間倉促或礙于關(guān)系隨意確定。對于設(shè)計單位的資質(zhì)進(jìn)行審查，實力進(jìn)行調(diào)研了解，對于達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的項目采用招標(biāo)方式來確定。只有選取有相應(yīng)資質(zhì)的單位才能一定程度保證項目設(shè)計方案的合理，概預(yù)算的切合實際，技術(shù)方案的有效落實等，將項目風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)。

3.1.3 項目審核控制

單位應(yīng)建立與建設(shè)項目相關(guān)的審核機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)該制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，注重單位內(nèi)部規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等專業(yè)方面人才的培養(yǎng)，在項目書，可行報告及概算等方面的評審方面嚴(yán)格把關(guān)。或按國家有關(guān)規(guī)定委托有相應(yīng)資質(zhì)和實力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審并取得評審結(jié)論。

3.1.4 項目招標(biāo)控制

單位應(yīng)按照合法程序?qū)φ袠?biāo)進(jìn)行控制。工程招標(biāo)時，行政事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定選擇實力信譽好的優(yōu)質(zhì)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)并接受社會監(jiān)督。對于招標(biāo)中確需保密的內(nèi)容應(yīng)簽訂保密協(xié)議、限制接觸等某些必要措施。開標(biāo)、評標(biāo)過程中單位和主管部門應(yīng)實行全程監(jiān)督，使招標(biāo)活動在公平、公正的條件下評審優(yōu)質(zhì)單位中標(biāo)。

3.2 項目建設(shè)期控制的風(fēng)險控制措施

3.2.1 建設(shè)項目成本的控制

（1）關(guān)注工程進(jìn)度。單位應(yīng)組織一些專業(yè)技術(shù)人員及管理人員成立專門的建設(shè)項目管理中心，由項目中心嚴(yán)格督促、要求施工方按照合同如期進(jìn)場，將人員及機(jī)械配置到位，以確保工期的如期進(jìn)行。平時多進(jìn)入施工現(xiàn)場，對施工中出現(xiàn)的問題及時上報解決。

（2）做好對新增及變更項目的控制。新增和變更項目是項目投資額控制的重點，應(yīng)將已經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算作為工程投資的最高限額，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算及審批下達(dá)的投資計劃進(jìn)行施工，對于為增大工程投資進(jìn)行的新增變更項目應(yīng)堅決否定，確因?qū)嶋H情況變化引起的新增或變更項目，應(yīng)盡快按有關(guān)程序進(jìn)行報批以保證工程的正常施工。

（3）嚴(yán)格制定單位主材管理制度。單位應(yīng)按內(nèi)部控制制度，對于按合同由行政事業(yè)單位提供的主材，按材料管理辦法及合同核定的進(jìn)度數(shù)量領(lǐng)用，堅決拒絕超額領(lǐng)用，杜絕材料的浪費。

3.2.2 質(zhì)量、安全方面控制

工程的質(zhì)量安全嚴(yán)重影響到工程的竣工及投資計劃，首先，行政事業(yè)單位應(yīng)組織單位相關(guān)部門及人員多深入工地、加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的監(jiān)管，督促監(jiān)理單位對質(zhì)量的嚴(yán)格把關(guān)、堅決要求按照合格工藝程序和標(biāo)準(zhǔn)做好平時工程驗收簽證并做好記錄。其次，應(yīng)加強(qiáng)對施工材料的監(jiān)管，對于施工中不合格材料的使用及時進(jìn)行糾正。最后，要做好施工現(xiàn)場的安全宣傳及教育工作，建立安全防護(hù)措施、設(shè)置安全警示標(biāo)志，防患于未然。

3.2.3 建設(shè)項目資金和工程價款支付控制

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對建設(shè)資金和工程價款支付的控制。財務(wù)部門應(yīng)多與項目承建單位溝通協(xié)調(diào)，關(guān)注項目施工進(jìn)度，加強(qiáng)價款支付的審核并督促項目工程按時結(jié)算支付。單位應(yīng)按審批下達(dá)的投資計劃和預(yù)算，對應(yīng)項目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做到專款專用，嚴(yán)格控制擠占、挪用項目資金。對于不能及時辦理的工程價款結(jié)算，按照財政有關(guān)規(guī)定，依據(jù)合同不能支付的不予支付，嚴(yán)禁超批復(fù)內(nèi)容使用資金。實行國庫集中支付的，應(yīng)按財政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定支付資金。

3.3 項目竣工決算控制的風(fēng)險控制措施

3.3.1 項目驗收的控制

（1）項目驗收中應(yīng)嚴(yán)格篩選項目驗收人員。驗收人員的選擇應(yīng)該嚴(yán)明，應(yīng)選擇專業(yè)知識扎實、經(jīng)驗豐富人員，避免選擇與承包商存在利害關(guān)系的人員、以便預(yù)防徇私舞弊及出現(xiàn)有損項目驗收的情況。專業(yè)知識厚實的驗收人員能對工程的基礎(chǔ)工作如土石方工程，鋼筋工程、砌筑等的審查驗收，設(shè)備安裝中設(shè)備的型號、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等作出完備的驗收。當(dāng)然還可以制定一些獎懲措施，督促驗收人員在驗收過程中能堅持公正、嚴(yán)格，客觀地驗收。

（2）規(guī)范驗收標(biāo)準(zhǔn)驗收程序。嚴(yán)格按照工程土建、安裝、人防等有關(guān)驗收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗收，并按驗收程序?qū)こ踢M(jìn)行驗收，對于驗收中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)限期進(jìn)行整改，竣工驗收簽證書必須有三方的簽字方生效。

3.3.2 項目記錄及竣工決算的控制

對驗收資料的要求應(yīng)建立嚴(yán)格規(guī)章制度加以規(guī)范。認(rèn)真檢查工程、材料、財務(wù)等各方面資料的完備，保證項目資料的完整性和準(zhǔn)確性以便辦理建設(shè)項目檔案的移交。工程竣工后，及時組織竣工結(jié)算審計，對工程投資額及各項成本等進(jìn)行審計，如實反應(yīng)，嚴(yán)禁虛報，超額列支。

3.3.3 資產(chǎn)移交及資產(chǎn)管理的控制

單位應(yīng)及時辦理竣工決算及資產(chǎn)移交管理手續(xù)。辦理竣工決算、審計后，應(yīng)按要求辦理檔案和資產(chǎn)移交手續(xù)，對于未辦理竣工結(jié)算就投入使用的項目，財務(wù)可以暫按項目的實際投資額進(jìn)行入賬，單位應(yīng)作為相關(guān)的資產(chǎn)進(jìn)行管理。

3.3.4 工程績效評價的控制

單位應(yīng)重視項目完工后績效評價工作。績效評價也是項目建設(shè)的重要部分，完工后，單位應(yīng)認(rèn)真做好資料收集、整理工作，對照項目績效目標(biāo)對項目進(jìn)行自評，總結(jié)項目經(jīng)驗，為爭取下一個項目做好準(zhǔn)備。

4 結(jié) 語

綜上所述，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，公共服務(wù)意識越要求進(jìn)一步加強(qiáng)，行政事業(yè)單位的基建項目也越發(fā)顯得重要。識別、分析建設(shè)項目存在的風(fēng)險，根據(jù)單位實際情況建立有效、可行的內(nèi)控體系，將風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)也是行政事業(yè)單位一直需要努力的方向和目標(biāo)，也只有這樣，才能促進(jìn)單位建設(shè)項目的更好完成，提高對社會的服務(wù)功能。