協同治理視角下法治化營商環境優化路徑研究
——以湖北省恩施土家族苗族自治州為例

黃澤濤（湖北省恩施土家族苗族自治州司法局）

注重系統性、整體性、協同性是“四個全面戰略”取得重大突破的經驗所在。2017年6月26日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議上強調，改革越深入，越要注意協同，既抓改革方案協同，也抓改革落實協同，更抓改革效果協同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標聚焦發力①《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議強調:抓好各項改革協同發揮改革整體效應 朝著全面深化改革總目標聚焦發力》，《人民日報》，2017年6月26日第1版。。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性②《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調:堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年11月18日第1版。。作為全面深化改革和全面依法治國重要內容之一的法治化營商環境建設也需要突破協同性困境。

一、問題的提出

法治化、國際化、便利化是當前評價營商環境的三個主要視角，其中法治化是優化營商環境的重要保障。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，法治是最好的營商環境，要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益。要用法治來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系③《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議強調:完善法治建設規劃提高立法工作質量效率 為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境》，《人民日報》，2019年2月26日第1版。。2021年1月4日，李克強總理在國務院常務會議上強調，發展既要注重建設項目改善“硬環境”，更要注重優化營商環境改善“軟環境”。沒有法治化的營商環境，就難有市場的活力與公平④《李克強：沒有法治化的營商環境就難有市場的活力與公平》，訪問網址：中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/05/content_5577152.htm，訪問時間：2021年12月5日。。發展經濟，既靠政策更靠法治，只有穩步推進法治化營商環境建設，才會有公平的競爭、穩定的預期、活力的市場。

近年來，圍繞處理好政府與市場、政府與社會的關系，各地緊盯國內營商環境最高標準和自貿區改革創新最新成果，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，不斷夯實優化營商環境的法治底層，以法治保障穩定、公平、透明、可預期的營商環境。然而，伴隨法治化營商環境建設進入深水區和攻堅期，改革舉措也面臨系統謀劃不夠、政府管理“碎片化”、監管部門權責邊界不清、相關部門協同不足、信息數據系統不兼容等問題。如何化解法治化營商環境建設的協同難題？如何有效保護產權、維護契約、統一市場，實現平等交換、公平競爭、有效監管？部分學者將目光投向了協同治理理論，該理論為我們提供了看待經濟社會發展的系統視角，即經濟社會系統具有動態性、復雜性和多樣性的特征，希望通過協同治理理論所倡導的多元合作、資源整合及對信息技術的運用等方式解決當下優化法治化營商環境過程中的政策“碎片化”和條塊分割等問題，從而降低治理成本、提升服務效能，實現政府、市場和社會三者之間的良性互動。本文將在全面總結湖北省恩施土家族苗族自治州優化法治化營商環境的主要經驗、深入分析面臨的難點問題基礎上，運用協同治理理論探討進一步優化法治化營商環境的路徑方法。

二、協同治理：優化法治化營商環境的一個分析框架

協同治理理論是由“協同理論+治理理論”交叉發展形成的，目前已經被廣泛應用于多個研究領域，并成為研究經濟社會系統性、協同性發展的一種重要分析工具和框架。

近年來，國內學者在探尋適用于“四個全面戰略”實踐治理理論時引進了協同治理理論并作了許多研究，總體上呈現出由協同治理理論研究與歸納層面向應用實踐層面延伸的特征。從理論研究層面上看，研究成果主要集中協同治理理論內涵、協同治理多元主體、協同治理機制方面。比如，有學者認為，協同治理本質上是復雜公共事務處理過程中的共同行動和資源共享，具有治理主體的多元性、要素子系統的協同性、外部環境的協同性、協同行為的規制性⑤孟魯平：《協同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。。還有學者強調，多元主體協同治理模式中治理過程的公共性、有序性與參與性，提出面對復雜的社會利益關系，應當注重通過不同利益關系的協調與多元主體的協同，構建社會公共事務的長效運行機制⑥張振波：《論協同治理的生成邏輯與建構路徑》，《中國行政管理》，2015年第1期。。從協同治理理論的應用研究層面來看，研究成果主要集中在公共危機管理、公共服務供給和基層治理等方面，尤其是在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，如何進一步優化法治化營商環境，不少學者作了大量卓有成效的研究。有學者認為，營商環境建設作為一項治理活動，其建設過程是現實治理實踐的體現，是多元主體為實現公共利益而協作營造一個良好的外部經濟發展環境⑦陳華平、樊艷麗：《協同治理視閾下的營商環境建設：內在治理邏輯及優化路徑》，《南寧師范大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期。。還有學者認為，法治化營商環境建設，應當與政府、市場和社會三者的功能分域、治理結構和發展目標等相適應。當前，為多元主體的協商互動、平等合作、利益協調提供價值引領、制度保障與動力機制，對日漸分化的社會結構與公私交融的利益關系予以統籌，是法治化營商環境建設有序展開的迫切要求⑧石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環境建設》，《法學研究》，2021年第2期。。綜上所述，協同治理強調多元主體之間的系統性、整體性、協調性，為優化法治化營商環境設定了全新的理論視角。

法治化營商環境建設是一項系統工程，需要多元主體的協同共治。同時，法治是行動的保障，協同治理為法治化營商環境建設設定的價值與目標，需要通過立法、執法、司法、守法協同聯動加以實現，在價值追求和實踐路徑上兩者具有多維度的耦合性。從價值追求上看，協同治理強調調動治理主體的協同意愿，改善治理效果，實現“善治”的目標⑨孟魯平：《協同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。，而善治主要是制度之治、規則之治、法律之治。優化法治化營商環境的終極目標是通過推進法律法規的“立改廢釋”，加大行政審批、行政執法等改革力度，推進法治政府、法治國家和法治社會一體建設，努力提供清晰、透明的法律與監管規則，建設競爭、高效的市場秩序，同樣也體現“良法善治”的價值目標。從實踐路徑上看，協同治理是對傳統科層制的縱向線性治理模式的揚棄，強調系統內各子系統之間的協同運作、集成發力以取得整體效果。該理論回應了當前法治化營商環境建設過程中面臨的橫向與縱向層級的協調問題。比如，推行“一站式”服務，對進入市民之家的審批服務事項要求“一門受理、并聯審批、一口收費、限時辦結”。這就需要突破原有部門職能職責，實現上下級和部門間組織結構、信息資源、業務職能的整合協同，同時為推動部門間信息互聯互通與數據安全共享提出新的需求。

綜上，法治化營商環境建設既要強調形式法治，也要重視實質法治，追求良法善治，兼顧多元價值偏好。當前，以市場需求為導向，對政府職能進行適度調整、行政權力進行適度限制固然是法治化營商環境建設的重點，但統籌處理好政府、市場、社會三者之間的關系更為關鍵。一方面，制度環境并非自然形成，而是取決于環境中的每個參與者。如果營商環境中的每個參與者都能嚴格守法，法治化營商環境建設也就水到渠成。因此，法治化營商環境建設不僅要以法治政府建設為主體，還要以法治社會建設為基礎，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，尤其要避免人為地割裂政府、市場、社會三者之間的內在聯系。如果法治化營商環境建設只單純強調行政消極控權或者過度放大某一方面的作用，就有可能造成制度供給缺位或者制度創新僭越法治。另一方面，要依托程序規則建構與責任分配法定，回應社會主體在參與大數據、區塊鏈、人工智能等新興領域引發的責任性、合法性和確定性等價值失落難題。比如，此前飽受爭議的“數字控制”“算法共謀”和“大數據殺熟”問題。可見，在法治化營商環境建設中，既有的法治框架難以根據政府、市場、社會多元主體治理結構和利益基礎的變動及體制機制創新進行同步革新，需要根據治理的法治訴求擴張，推動自身體系擴容⑩石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環境建設》，《法學研究》，2021年第2期。，以體現制度創新對現實需求的回應及對治理變革的引領和推動。

三、法治化營商環境建設的恩施實踐

近年來，恩施州高度重視法治化營商環境建設，通過不斷優化市場、政務、社會和法治環境，經濟社會實現了持續健康發展，恩施州被評為湖北省2020年優化營商環境標桿城市。

（一）健全法規政策體系。恩施州以維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，形成了一系列事關營商環境建設的法規、制度和規范。一是頂層設計地方性立法，充分發揮地方立法、行政立法在法治化營商環境建設中的引領、推動、規范和保障作用，先后出臺《恩施土家族苗族自治州科學技術進步保障條例》《恩施土家族苗族自治州行政執法條例》《恩施土家族苗族自治州重點項目領域預防職務犯罪工作條例》等地方性法規。二是開展規范性文件清理，組織開展與優化營商環境不一致的政策文件專項清理，累計清理州政府及其辦公室行政規范性文件135件，決定繼續有效79件、予以修改9件、宣布失效28件、宣布廢止19件。三是因地制宜出臺配套政策，在全省率先出臺優化營商環境“30條”，扎實開展優化營商環境“十大專項行動”，出臺了一系列比如“超時默認、自動用印”、工程項目審批“753”?政府投資項目審批時限70個工作日、社會一般投資項目審批時限50個工作日、帶方案出讓土地項目審批時限30個工作日。、企業開辦“210”?企業開辦兩個環節（一表申請、一窗發放）、1天內辦結、零費用（免費贈送一套三枚公章）。其中，設立登記時限壓縮至0.5個工作日內，公章刻制、申領發票、社保登記同步辦理，在0.5個工作日內辦結。、不動產登記“221”?申請受理、交費領證兩個環節，一般登記2個工作日內辦結，二手房轉移登記和抵押登記1個工作日內辦結。等極具“含金量”的政策舉措，在企業辦理商事登記、行政許可、項目報建等方面，進一步明確行政機關辦理的權力責任與法定時限。

（二）規范政府行政行為。一是加強依法行政，全面開展州縣鄉三級政府重大行政決策事項目錄化管理，實現重大行政決策合法性審查和集體討論決定全覆蓋。二是強化規范性文件備案審查，按照“有件必備”原則，嚴格備案主體、備案范圍、備案時限、備案形式。三是建立公平競爭審查機制，對涉及與市場主體活動有關的市場準入、資質標準、行業補貼等內容的“紅頭文件”開展公平競爭審查。四是持續開展政府失信行為專項治理，清理全州2015年以來的政府合同16139份，履約率達98.9%，實現所有無分歧欠款全部結清、失信政府機構全部清零。

（三）提高行政執法能力。聚焦行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節，從加強制度建設和嚴格制度落實入手，不斷夯實行政執法的基礎、提高行政執法規范化水平。一是明確執法主體，全面公開具有行政執法主體資格的機關和組織，推進市場監管、生態環境、文化旅游、交通運輸、農業農村等部門綜合執法改革，率先建立“相對集中行政處罰制度”。二是規范執法行為，制定《恩施土家族苗族自治州行政執法行為規范》，推行重大執法決定法制審核、執法全過程記錄、處罰結果公開制度，建立13個部門40項涉企行政執法檢查計劃清單。推進“雙隨機，一公開”監管，建立涉及235個部門的“一單兩庫”（隨機抽查事項清單、市場主體名錄庫、執法檢查人員名錄庫），將同一市場主體的多個監管事項合并或納入聯合抽查，實現“綜合查一次”。三是強化執法檢查，以開展執法案卷評查活動為載體，推動行政執法監督常態化。

（四）增強公正司法力度。緊緊圍繞市場主體需求，抓住司法為民、公正司法工作主線，把營商環境建設融入執法司法全過程。一是加大破產處置力度，在全省率先建立企業破產處置“府院聯動機制”，組建成立破產管理人協會，設立破產援助專項資金，對于符合產業政策、有重整可能的企業，多措并舉促成企業重整。二是建立訴前調解速裁和多元化解機制，先行調解速裁快審案件占一審民商事案件的61%，大幅提升了案件辦理質效，執行案件法定期限內結案率達到95%。三是把握監督辦案的力度與溫度，法院系統積極開展“6+1”專項整治行動；檢察系統認真貫徹“少捕、慎訴、慎押”司法理念，部署開展涉民營企業專項監督活動；公安機關嚴厲打擊侵害市場主體合法權益經濟犯罪；司法行政機關整合法律資源，深化多元化糾紛解決機制，為市場主體提供優質高效的公共法律服務。

四、法治化營商環境建設面臨的協同治理困境

法治化營商環境建設是一個系統化工程，需要依托多元主體的協同共治方能實現。這就意味著“協同性”必須成為優化法治化營商環境的基本要求，這既包括利益分配的協調，也包括權利義務關系的協調。當前，法治化營商環境協同治理主要面臨三重挑戰：一是不同行為主體間的多重目標平衡；二是作為實質要件的內在有機聯系； 三是作為形式要件的規則程序?沈榮華： 《政府機制》，國家行政學院出版社2003 年版，第39～40頁。。

（一）法治化營商環境建設面臨的機制性梗阻

從協同治理視角來看，法治化營商環境建設面臨的機制性梗阻主要有以下三類：一是功能性梗阻，即政策落實“最后一公里”問題；二是聯結性梗阻，即政策落實“效果碎片化”問題；三是信息性梗阻，即政策落實“信息不對稱”問題。結合調研情況，這些梗阻現象有著以下具體表現形式。

1.功能性梗阻。法治化營商環境建設面臨的功能性梗阻主要表現為跨部門銜接程序規定缺失、未完全建立可操作的程序性制度。以證明事項告知承諾制為例，2020年11月，國務院辦公廳印發《關于全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的指導意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動行政事項辦理由“申請人先到出證單位開證明，再到行政機關辦事”向“申請人直接向行政機關承諾符合條件；行政機關依據承諾辦事，并事中事后向出證單位核查申請人是否符合條件”轉變。在實踐中，雖然對證明事項和涉企經營許可事項告知承諾程序性制度方面作了強調，但仍以宏觀性、原則性說明為主，各部門采用自定標準開展證明事項清理和落實告知承諾制，跨部門間未在程序上建立具有可操作性的審查制度、責任追究制度、連帶責任制度、時效制度、救濟制度等，不同程度存在不系統、不協同、不深入、不落地等現象。據調查，有44%的被調查者擔心全面推行證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制后可能會導致監管缺失。

2.聯結性梗阻。法治化營商環境建設面臨的聯結性梗阻主要表現為單位內部及跨部門間審批銜接和監管聯動機制不完善。一是跨部門審批銜接不暢。目前，相對集中行政許可權的改革只在市（州）、縣（區）級開展，省級沒有相應改革，客觀上造成部分關聯事項的權力下放協同不足，致使企業和辦事群眾仍需在省、市、縣之間來回奔波。比如，開展“清減降”活動，各級各部門圍繞重點領域開展減環節、減材料、減時限和減成本，但是需要特別警惕一味地刷數字、刷排名，可能會導致部分行政機關將行政審批事項取消后以備案之名行許可之實或者一味地減環節而產生違反相關法律法規的風險。二是跨部門監管聯結不暢。據調查，大多數復雜事項涉及多部門做基礎論證、檢驗檢測等工作，尤其是按照證明事項和涉企經營許可事項告知承諾制的要求，如申請人自愿簽署告知承諾書并按要求提交材料，行政機關應當場作出行政許可決定。但在實際操作中，容易出現審批部門、行業主管部門之間推諉扯皮的現象，導致監管主體不明確、責任無法有效落實的情況。三是單位內部審管銜接機制不暢，突出表現為在重大執法決定法制審核主體與事實調查主體、執法決定主體之間的協作機制不規范、不流暢，致使重大執法決定出現合法性瑕疵。

3.信息性梗阻。當前，政務大數據共享導致面臨體制壁壘、法律壁壘、技術壁壘等多重障礙?鄧念國：《“放管服”改革中政務大數據共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》， 《天津行政學院學報》，2018年第1期。。一是體制壁壘。目前，部門林立造成巨大的“數據煙囪”使政務數據處于割裂狀態，各部門間數據溝通、流動困難，數據難以互通共享。二是法律壁壘。政務大數據的互通共享常常會涉及數據的安全性和保密性等問題，以至于在實際工作中一些部門出于數據安全的考量，常常以“不宜共享”為由抵制數據共享。三是技術壁壘。目前，尚未制定統一的政務數據標準、格式和架構，政務大數據共享存在標準不一、平臺疊加、接口不通等問題。上述三大障礙直接導致行政審批事項無法從根本上解決“一網通辦”的問題。比如，在繼承登記告知承諾制視角下，對于登記機構來說，申請人提供的材料只要能夠滿足登記的形式要件就是充分的，只要登記材料沒有明顯的瑕疵就是符合規定的；而對于申請人來說，總是傾向于免除自身提交證明材料的義務。在實務操作中由于政務大數據無法互通共享，登記人員難以對申請主體的信用情況、犯罪記錄、納稅記錄等信息進行核實，增加了審查難度。一旦發生糾紛，法院極有可能認定登記機構未充分履行法定職責，不符合審查的合法性原則，進而判決敗訴?劉博覽：《推行繼承登記告知承諾制應防范法律風險》，《中國房地產》（綜合版），2019年第11期 。。

（二）機制性梗阻歸因分析

1.協同意愿層面。一是職能分割下的“部門利益”。法治化營商環境建設中，當面對需要跨部門協同的工作任務時，政策主導部門往往偏重于本部門利益得失考量，導致加大了政策的協調難度和信息整合難度。二是問責壓力下的“避責思維”。部分黨員干部信奉“少干少出錯，不干不出錯”的消極避責理念，在工作中怕失誤、怕風險、怕違規、怕越位、怕“背包袱”，靈活運用自己的判斷作出決策或者尋求創造性解決之道的意愿不足，導致遇事機械片面地照搬照抄政策，造成“一管就死、一放就亂”的怪現象。三是權威多元化下的“訴求離散”。協同治理視角下法治化營商環境建設需要以共同的價值目標及相互信任為基礎，然而各治理主體由于角色分工、職能定位不同，價值取向各有差異，利益訴求不盡相同，導致各治理主體之間的共性與個性復雜并存?孟魯平：《協同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。。

2.協同制度層面。有學者認為：“橫向部門間的張力也是影響政策執行的核心因素。”?陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結構與政策執行》，《社會學研究》，2013年第6期。因此，條塊分割的政府組織架構及不完善的協同聯動機制，不可避免出現部分職能部門因過于強調正確的程序而可能失去對大局的把握。從協同制度層面來看，政府部門精細化的分工易造成部門職能割裂。以行政執法為例，環境、安全、交通、市場監管、城市管理等多個部門在執法對象上形成明顯的區間化、分段化和孤立化特征，權力配置互不隸屬，權力行使各自安排。從協同機制層面來看，跨部門間的聯動機制尚未理順。以“告知承諾+事中事后監管”為例，根據《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》，要求要在持續深化簡政放權的同時，進一步強化事中事后監管，建立健全適合我國高質量發展要求、全覆蓋、保障安全的事中事后監管制度。但目前的情況是，事前許可向事中事后監管移轉缺少常規且法定化的銜接機制，許可評價程序在《行政許可法》中幾乎被架空失效，對于需要共享的信息資源底數不清，信息資源目錄體系尚未建立，沒有形成高效的政務服務協同協調機制，一事一辦、特事特辦、重復采集、一數多源等情況較為普遍?翟云：《政府職能轉變視角下“互聯網+政務服務”優化路徑探討》，《國家行政學院學報》，2017年第12期。。

3.協同環境層面。一是協同法律法規滯后。以政務數據共享為例，一些與政務大數據共享密切相關的重要事項，比如，政務數據公開與保密、電子簽名與電子認證、網絡互通與局部隔離、電子文檔共享與保密等尚未出臺相應的法律法規。同時，明確細分政府部門采集、留存管理、處理利用哪些數據，賦權政府部門如何公開市民個人數據等，這些都需要法律法規支撐。二是協同文化意識不足。以“證照分離”改革為例，實施“證照分離”改革的出發點就是在減少行政審批的同時，加強事中事后監管，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，但實踐中仍會憑借權力實施審批、許可、檢測、驗收，“重批輕管”“以批代管”的觀念仍然存在，事前審批、事中事后監管協作的認知尚未真正建立。三是協同規劃指導不足。近年來，隨著我國區域協調發展、創新驅動發展等國家戰略的深入實施，與法治化營商環境建設相關的議題越來越受到關注和重視。但在實踐層面，關于法治化營商環境建設的部署散見于各級各部門的文件、方案中，國家、省級層面尚未出臺專門性指導性意見。

五、法治化營商環境建設的協同治理路徑

（一）凝聚法治化營商環境建設法治共識。優化法治化營商環境的目的就是要以法治思維和法治方式明確政府職能職責、規范政府行為、實現市場有效監管。這就要求黨員領導干部必須帶頭尊法學法守法用法，不斷提高運用法治思維、法治方式解決問題的能力，不斷凝聚法治化營商環境建設協同治理的法治共識。一是牢固樹立法治信仰。要落實國家工作人員學法用法制度，重點抓好“關鍵少數”，引導各級領導干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，切實做到守法律、重程序、講規矩。二是注重培育法治思維。優化法治化營商環境應當將保護市場主體作為重要內容，依法平等保護各類市場主體的合法權益；不僅要聚焦簡政放權，還要公平公正地對待各類市場主體，依法保障各類市場主體平等使用資金、技術、人力、土地等生產要素，并在重大行政決策中強化公眾參與，在監管執法中慎用強制手段。三是注重提高法治能力。協同治理視角下法治化營商環境建設要求各級領導干部善于運用法治方式化解改革風險，使各項改革舉措做到于法有據。對實踐證明行之有效的改革成果，要及時以法律形式固化下來；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革舉措，要按照法定程序作出授權，確保改革在法治框架內運行。

（二）完善法治化營商環境建設協同機制。協同治理視角下的法治化營商環境建設需要制度建設作為基礎保障。一是要統籌簡政放權，實現權能協同。在堅持基層承接能力與下放權力相匹配的前提下，由各級政府及其職能部門建立統一的負面清單，確保清單之外的領域市場主體都能平等進入。同時，持續深化商事制度改革，統一各類企業登記業務規范、數據標準和服務平臺，減少涉企經營許可事項，削減不必要的行政審批事項，或者變“審批”為“備案”，并禁止行政機關自行增設許可條件和許可環節或以其他方式變相設定行政許可，進一步優化和明確設定行政許可的條件等?石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環境建設》，《法學研究》，2021年第2期。。二是建立事前事中事后“一體監管”機制。創新事前環節信用監管，健全信用承諾制度，將市場主體信用承諾等信息全部納入信用記錄，形成權威、統一、可查詢、全覆蓋的市場主體信用記錄，作為事中事后監管的重要依據。加強事中環節信用監管，完善信用分級分類監管制度，統一信用分級標準，并根據信用評價結果對市場主體采取差異化監管措施。完善事后環節信用監管，健全信用聯合獎懲機制，對信用等級高的市場主體給予守信激勵，對信用等級低的市場主體采取失信懲戒，引導市場主體主動守信合規，形成市場主體自覺守法、社會共同監督的良好氛圍。三是完善協同監管機制。健全跨地區、跨部門、跨層級的執法聯動響應和協作機制，實現各部門間依法履職信息互聯互通、信息共享、工作共商。深化綜合行政執法改革，在市場監管、生態環境保護、交通運輸、農業、文化市場、應急管理等重點領域全面整合監管職能的基礎上，推動在其他具備條件的領域和鄉鎮（街道）實施綜合行政執法改革，最大限度減少多頭、多級重復執法。在高新區、產業園區等工商業聚集區，探索實行合同制契約式管理，形成“政府+入駐企業”共治監管模式。

（三）強化法治化營商環境建設協同支撐。一是要樹立政務數據共享理念。主要從思想上樹立“數據共有”“共享增值”的理念，打破原有思維定式和工作習慣；樹立全局意識和統籌意識，打破信息封閉的思想障礙；加強部門間協作力度，樹立“服務型政府”觀念，提高對政務大數據共享的認知水平，從思想上破除數據共享的阻力。二是健全政務數據共享機制。從完善政務大數據共享的相應法律法規入手，推動研究制定大數據管理法律制度，為政務數據共享提供有力的法律支撐。特別需要在規范政務數據采集、傳輸、存儲、確權、使用、開放及推進數據產權、數據定價、數據保護等方面創新制度設計，消除阻礙政府數據開放、部門間政務數據共享的制度壁壘。三是強化政務數據共享能力。全面推動建立政務信息資源目錄體系，制定統一的電子政務信息資源建設標準和技術規范，搭建基礎信息數據資源庫，破除數據共享技術壁壘；完善跨層級、跨區域、跨部門的數據信息共享授權機制，建設權威統一規范的身份認證系統、電子印章、電子證照、電子票據、網上支付、網上寄遞等基礎應用系統，建立統一的數字監管平臺，推進監管、執法、信用系統互聯互融，不斷拓展政務數據在法治化營商環境建設中的場景運用。

（四）優化法治化營商環境建設協同環境。在法治化營商環境建設中，需要在公共政策、行業標準、交易規則等正式制度廣泛融入法律規范體系的基礎上，準確界定文化氛圍、工作慣例等非正式制度在協同治理過程中的作用，從而打造良性的協作環境。一是堅持“立改廢釋”并舉，緊扣法治化營商環境建設需求，適時修改現行法律、行政法規、地方性法規，系統清理存在沖突與不合時宜的政策文件，切實推動各項規定的精準觸達與落地見效。二是營造良好的工作環境，依據鼓勵創新、試錯容錯的法治方式，對優化法治化營商環境改革創新工作設置一定的“觀察期”，探索應用“沙盒監管”、觸發式監管等機制，給予黨員干部“容錯”“試錯”空間。三是充分發揮非正式制度的作用，正視法律體系與體系外規范二元規則共治秩序，將各類非正式規則納入法律規范體系中予以統籌，實現多元規則及其承載的利益主體互利互惠的正和博弈?杜輝：《面向共治格局的法治形態及其展開》，《法學研究》，2019 年第 4 期。。四是營造濃厚的全面守法氛圍。要順應深化“放管服”改革、優化法治化營商環境等新形勢、新要求，健全完善“誰執法誰普法”普法責任制，分層分類開展法治宣傳教育，全面推進企業合規體系建設，努力營造全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。