“一體兩翼”：司法行政戒毒工作深度融入毒品問題綜合治理大局的路徑選擇

江蘇省戒毒管理局專題調研組

近年來，我國禁毒斗爭取得了顯著成效，主要數據指標實現了根本性扭轉，毒品問題治理已進入深化鞏固、深度融合的嶄新時代。2021年12月至2022年1月，江蘇省戒毒管理局圍繞“全省司法行政戒毒工作深度融入毒品問題綜合治理大局的路徑選擇”開展了專題調研，初步形成了“一體兩翼”深度融合的發展思路，在此基礎上提出若干政策建議，旨在充分利用司法行政戒毒場所戒治資源，更好發揮戒毒工作民警的專業優勢，在踐行“爭當表率、爭做示范、走在前列”光榮使命中扛起新擔當，展現新作為。

一、調研工作開展情況

調研組先后赴常州、鹽城、無錫、宿遷等地，深入戒毒場所、市縣（區）司法局及鄉鎮街道社區矯正、后續照管工作場所實地走訪，與戒毒所民警、街道司法所干部、后續照管民警社工進行座談，聽取他們的意見建議，并與部分戒毒回歸人員、社區矯正對象、安置幫教對象交流，了解他們的需求。先后在常州、鹽城、無錫、宿遷等地召開座談會，與部分設區市的司法局領導，社區矯正、安置幫教、后續照管部門負責人，基層司法所負責同志，以及當地公安禁毒部門的負責同志進行座談交流。調研期間，共走訪基層單位5家，召開座談會5場，與相關人員開展個別交流36人次，查閱相關文獻資料60余種，討論修訂調研提綱3次，討論修訂調研報告9次，最終形成書面報告。

二、提出“一體兩翼”深度融合思路的時代背景

2014年中共中央、國務院《關于加強禁毒工作的意見》印發以來，在各地各部門共同努力下，全國禁毒斗爭取得了顯著成效。我們認為，司法行政戒毒工作的深度融合已成為大勢所趨，勢在必行。

（一）深度融合是基于新時代我國毒品問題治理的現狀，在更高質量、更深層次上提出的嶄新課題

一方面，國內禁毒斗爭取得新的明顯成效，主要數據指標實現了根本性扭轉。吸毒人員查處數、新發現人數、現有吸毒人數持續下降，戒毒矯治質量顯著提升，戒斷三年未復吸人數逐年上升，已超過現有吸毒人數。自2016年國內查處吸毒人員人數和新發現吸毒人員人數雙雙首降，此后五年持續下降。到2020年查處吸毒人數由2015年的106.2萬人下降到42.7萬人，新發現吸毒人員由2015年的53.1萬人下降到15.5萬人。自2018年現有吸毒人數出現首降，此后三年持續下降且降幅增大，到2020年該數據由2017年的255.3萬人下降到180.1萬人。自2017年起，戒斷三年未復吸人數逐年增加，2019年該數據首次超過現有吸毒人數，到2020年戒斷三年未復吸人數由2017年的167.9萬人增加到300萬人。①參見歷年中國毒品形勢報告。這是支撐司法行政戒毒工作深度融合的外部基礎。

另一方面，國際國內毒情形勢的嚴峻性復雜性不容低估。從國際環境看，近年來我國毒品來源地主要集中在緬北的“金三角”地區和阿富汗的“金新月”地區。“金三角”方向，我國禁毒斗爭“兩打兩控”“凈邊”行動持續發力和中緬邊境嚴格的疫情防控措施，迫使緬北地區大量毒品貨源被封堵在境外。“金新月”方向，阿富汗國內政局不穩、民生凋敝等亂象在短期內無法得到根本扭轉，當地農牧民迫于生計又重新回到了種毒、制毒、運毒、販毒的老路上來，必將對中阿邊境走私販賣毒品形成滲透壓力。從國內環境看，首先，全國登記在冊吸毒人員基數龐大，以冰毒、氯胺酮為主的合成毒品濫用仍占主流，大麻、新精神活性物質及毒品替代物質濫用正呈上升趨勢，具有較高的反彈蔓延風險。據司法部2021年12月通報，2021年四川、重慶、湖南、云南、廣東等地戒毒場所吸毒人員數量仍在高位運行。其次，從江蘇省情況來看，全省登記吸毒人口全國排名中位靠前，大量隱性吸毒人員還沒有掌握，濫用新精神活性物質以及精麻藥品的群體尚未納入統計。最后，吸毒人員肇事肇禍、違法犯罪風險大量存在，涉毒罪犯重新犯罪率居高不下。司法部預防犯罪研究所的一項調查顯示，吸毒和犯罪呈正向的相關性，且吸毒和犯罪互為誘因、互相強化。有78.6%的女犯明確表示“吸毒直接推動自己犯罪”，有71.1%的女犯在第一次釋放后一年之內復吸②陳靜、李栩栩、高貞：《吸毒和犯罪關聯性研究及治理對策》，《犯罪與改造研究》，2021年第9期。。

（二）深度融合是新時代市域社會治理的應有之義

黨的十九大和十九屆歷次全會都有關于加強和創新市域社會治理的重要論述，對打造共建、共治、共享的市域社會治理新格局提出了明確要求。黨的十九大報告明確指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創新社會治理。加快推進市域社會治理現代化，把更多資源下沉到基層，構建基層社會治理新格局。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》第48條明確提出，加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化。推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。

毒品問題歷來是市域社會治理的重點難點問題。一是吸毒犯罪危害程度高，防范難度大，涉毒犯罪重犯率居高不下。從江蘇省情況來看，監管場所有吸毒史的重新違法犯罪人員數千人，重犯率達48.7%，遠遠高于無吸毒史罪犯21.9%的重犯率。司法部預防犯罪研究所、中國人民公安大學有關吸毒罪犯的重犯調查研究也充分證明了這一結論。二是戒毒沒有“一招鮮”，“一朝吸毒十年戒毒終生想毒”，不可能通過兩年的強制隔離戒毒就徹底戒除毒癮。③任桂秋：《以人為核心 以風險為靶點 推進毒品預防精準化》，《中國禁毒研究》，2018年1期。國際公認的研究藥物依賴和藥物濫用問題的權威機構NIDA于1999年就提出了戒毒治療13條原則，其核心思想就是強調戒毒治療要綜合施策，持續鞏固。必須按照戒毒矯治自身規律，進行綜合矯治，開展針對性的照管幫扶，促進戒毒人員體質健康改善、認知行為改善、社會支持改善、持續增強抗復吸能力。2021年，國家禁毒委提出了毒品問題治理“全覆蓋開展毒品預防教育、全環節服務管理吸毒人員、全鏈條打擊毒品犯罪活動、全要素監管制毒物品、全方位進行毒情監測預警、全層級落實禁毒工作責任”的“六全”工作要求。從調研走訪情況來看，目前毒品問題治理在基層社會治理中的短板弱項還比較突出。社區戒毒、社區康復基礎工作還比較薄弱；社會面禁毒宣傳教育需求缺口巨大；社區矯正、安置幫教對象中的涉毒人員是毒品問題治理體系中常被忽視的薄弱環節，亟待從制度設計和工作實踐層面作出探索。

可喜的是，江蘇省市域社會治理已經開展了生動實踐。近年來，由司法行政機關主導的戒毒回歸人員后續照管工作取得了顯著成效，一年期回歸人員實際照管率達95%，總操守率達82%，回歸人員親屬滿意率達99.7%。以戒毒回歸人員后續照管工作為基礎，融合地方社區矯正、安置幫教等綜合治理工作也邁出了可貴的探索之路。鹽城、南通、常州等設區市，鎮江揚中、南京秦淮、蘇州吳江等縣區融合發展走在前列，涌現出常州的春江、無錫的揚名、泰州的戴南等鄉鎮街道綜合治理融合發展的示范單位。以上的探索實踐充分說明，在推進市域社會治理現代化進程中，司法行政戒毒工作深度融合既順應時代大潮，又有深厚的實踐土壤。

（三）深度融合是新時代戒毒工作改革發展的內在要求

近兩年來，全省戒毒場所收治人數持續下降，造成戒毒場所、戒治資源閑置，富余警力增多。與此同時，全省戒毒機關探索的優勢戒治項目、戒毒回歸人員后續照管等工作取得了顯著成效，亟待推廣放大。隨著戒毒矯治新技術新方法的不斷創新和后續照管工作的不斷深化，越來越需要整個戒毒工作的深度融合來實現毒品問題治理的體系化支撐。

三、“一體兩翼”深度融合的基本架構

“一體”：是指司法行政戒毒機關依法履行強制隔離戒毒職能這一本體，這是我們戒毒機關安身立命之本，也是《禁毒法》和《戒毒條例》賦予戒毒機關的法定職責。“兩翼”：是指依托現有司法行政戒毒機關的專業優勢和警力資源，向外拓展延伸的兩個方向。其中，一翼主要面向司法行政系統自身，為監管場所有吸毒史的涉毒罪犯提供戒毒技術支持，依托現有后續照管工作機制為地方司法行政機關社區矯正對象、安置幫教對象提供戒毒技術支持。另一翼主要面向司法行政系統之外，依托戒毒場所現有的優勢戒治項目和專業人才優勢，會同公安、人社、衛健等部門對社區戒毒、社區康復工作提供專業指導和支持協助，參與和支持社會面禁毒宣傳教育。

四、推進“一體兩翼”深度融合的對策建議

（一）做強“一體”，夯實戒毒矯治主責主業

履行好強制隔離戒毒職能，既是戒毒機關的“本分”，也是推進“一體兩翼”深度融合的前提基礎。一是聚焦場所持續安全穩定。堅決做到守土有責，守土盡責，全力確保所管安全、防疫安全、生產安全、隊伍安全，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。二是聚焦教育戒治中心任務。大力推進戒毒矯治專業中心實體化運行，更好地發揮戒毒場所優勢戒治技術的“策源地”“實驗場”功能。三是聚焦戒毒基本模式運行。針對場所收治人數低位運行的實際，進一步優化警力資源配置，提高模式運行質效。四是聚焦戒治技術儲備和轉化運用。研究制定戒毒技術服務清單，建立“巡診式”“菜單式”“處方式”專業戒治服務指導模式。在全系統組建10個專業團隊，打造技術輸出的“拳頭”品牌。

（二）打開“兩翼”，放大戒毒矯治專業優勢

深度融合的根本出發點在于充分發揮戒毒機關的專業優勢，放大輻射示范效應，更好地服務毒品問題綜合治理和市域社會治理大局。要同時在兩個方向打開“翼展”，增強“升力”。

向內融合：聚焦司法行政自身職能，深化拓展刑罰執行一體化。一是為監管場所有吸毒史的涉毒服刑人員提供戒毒技術支持。《禁毒法》第五十條規定：“公安機關、司法行政部門對被依法拘留、逮捕、收監執行刑罰以及被依法采取強制性教育措施的吸毒人員，應當給予必要的戒毒治療。”建議對涉毒罪犯實施分類改造的監管場所，可委派專業團隊進駐，配備必要的設施設備，集中地點、集中時間，按照規定的流程開展專業的戒毒矯治，時間一般為3個月至6個月。另外，還可探索利用戒毒場所集中收治即將出監的吸毒服刑人員。二是為社區矯正對象中的吸毒成癮人員提供戒毒矯治服務。目前，江蘇省社區矯正對象規模在萬人以上，其中就包括部分涉毒人員，如非法持有毒品、容留他人吸毒、走私販賣毒品等，有的社區矯正對象曾經有過吸毒史。對這部分社區矯正對象開展戒毒矯治服務，既是社區矯正對象教育矯正的需要，也是深化毒品問題治理、提高社會治安綜合治理水平的必然要求。建議以戒毒工作深度融合為契機，委派戒毒工作民警參與地方社區矯正工作，協助開展入矯宣告、社會調查評估、人員動態管控、日常教育矯正、制作法律文書等業務工作。三是一體推進戒毒回歸人員后續照管與安置幫教、特殊人群服務管理工作。江蘇省安置幫教對象、有暴力傾向的精神病患者、艾滋病患者等特殊人群基數較大，僅安置幫教對象中有吸毒史人員就達數千人，其中不乏部分人員存在戒毒康復方面的服務需求。建議在現有的后續照管工作基礎上，對后續照管、安置幫教對象及其他特殊人群中，具有戒毒康復相關需求的群體開展針對性的照管幫扶。條件成熟時，推動地方立法，把戒毒回歸人員后續照管融入安置幫教和特殊人群服務管理的綜合治理體系之中。

向外融合：指導支持社區戒毒、社區康復，參與社會面禁毒宣傳教育。一是參與地方禁毒辦實體化辦公。近年來，江蘇省禁毒辦一直致力于推進各地禁毒辦實體化運行，2021年省委組織部《關于同意省禁毒辦建立抽調人員集中辦公工作機制的批復》(蘇組復〔2021〕69號)，為省市縣禁毒辦實體化運行提供了有力的政策依據。從調研情況來看，目前市、縣兩級禁毒辦實體化運行還比較薄弱。建議利用這次深度融合的契機，向市、縣兩級禁毒辦委派戒毒工作民警，協調落實禁毒戒毒相關工作，促進毒品問題綜合治理提質增效。二是為社區戒毒、社區康復提供指導支持。④參見 《禁毒法》第34條、第48條，《戒毒條例》第4條。指導和支持城市街道辦事處、鄉鎮人民政府開展社區戒毒、社區康復工作，不僅是司法行政戒毒機關的法定職責，也是戒毒機關服務毒品問題治理大局的必然要求。建議依托后續照管工作機制向有需求的城市街道辦事處、鄉鎮人民政府提供戒毒矯治專業支持和服務。通過項目化、菜單式、線上線下相結合等方式，為戒毒人員及其家庭提供康復訓練輔導和心理支持。三是參與社會面禁毒宣傳教育。⑤參見《禁毒法》第13條、第16條。調研情況顯示，各地中小學、中等職業學校以及機關企事業單位對禁毒宣傳教育的需求十分旺盛。從我們近年來戒毒工作民警進校園、進企業、進社區開展禁毒宣傳教育的效果來看也得到了充分印證。建議以戒毒工作深度融合為契機，依托市、縣兩級禁毒辦，進一步完善機制，強化保障，選優派強禁毒宣講民警，推動戒毒機關參與社會面禁毒宣傳教育常態化、規范化。

五、推進“一體兩翼”深度融合需要把握的幾個關鍵節點

推進司法行政戒毒工作的深度融合，既要積極有為，勇于實踐，也要堅持把握大局，穩中求進。重點應把握好以下幾個關鍵節點。

一是把握好外部毒情形勢的不確定性與保持行政體制相對穩定性的關系。盡管近年來國內毒品問題治理取得了顯著成效，毒情形勢持續好轉，但是境外毒品的滲透壓力愈加凸顯，并與疫情防控的壓力相互交織，國內毒情反彈蔓延的風險時刻存在，必須做好充分準備，隨時應對新一輪禁毒斗爭帶來的收治壓力。因此，目前形勢下，應繼續保持司法行政戒毒工作管理體制的相對穩定性，不宜對現有強制隔離戒毒場所作出大的撤并或調整。

二是把握好戒毒系統對監獄系統提供戒毒矯治技術服務與監管場所自身管教工作的關系。戒毒系統對監獄系統的支持協助應以戒毒矯治的技術輸出為主，主要以團隊進駐的方式進行。不能以現有戒毒矯治替代原來監獄的監管改造工作，更不能越俎代庖，直接替代或包攬監獄自身的日常管理和帶班值班工作。對進駐監管場所開展戒毒矯治的民警應進行必要的監管業務培訓。可先行試點，逐步推開。

三是把握好戒毒工作民警參與社區矯正和安置幫教工作的關系。社區矯正工作，從法律體系來講，是刑罰執行體系中的一環，也是刑罰執行一體化的重要內容。因此，戒毒工作民警參與社區矯正工作必須賦予其法定的身份性質。受司法行政部門委派，戒毒工作民警可以兼任市、縣司法局社區矯正部門副職或鄉鎮（街道）司法所副職，以社區矯正工作人員身份參與當地社區矯正工作。后續照管和安置幫教工作，則是刑罰執行體系之外的“柔性”工作，屬于社會特殊人群服務管理的范疇，應堅持需求導向，有需求即服務，有服務即問效。

四是把握好戒毒工作民警參與社區戒毒、社區康復、社會面禁毒宣傳教育與禁毒辦實體化運行的關系。司法行政戒毒機關參與社區戒毒、社區康復和社會面宣傳教育，應依托市、縣兩級禁毒辦實體化運行這一平臺，更好地發揮禁毒辦在毒品問題綜合治理中的橋梁紐帶作用。戒毒機關的指導支持重在戒毒專業技術輸出和幫扶支持，不能取代戒毒社工的“鐵腳板”“大數據”功能，也不能替代轄區公安民警的日常管控。

五是把握好戒治技術研發培育與對外輸出的關系。近年來，全省戒毒系統研究開發了一系列戒毒矯治新技術新方法，有的已經比較成熟，并在實踐中得到驗證。在推進融合的過程中，要堅持效果導向、需求導向和實戰導向，對外輸出的戒毒矯治技術要嚴格把關，成熟一個，輸出一個，確保對外輸出的技術方法管用、有效，切忌貪大求全，華而不實。同時，不必拘泥于本省本所的方法技術，只要有實際需求，不分省內省外和所內所外，都可以運用“拿來主義”，為我所用，讓優勢戒治技術在戒毒實踐中真正實現“個人安定、家屬滿意、社會認可”的目標。⑥參見《后續照管工作規范》（DB32/T3527-2019）江蘇地方標準，2019年3月發布。