推進以人為核心的新型城鎮化研究
——核心內涵、實現條件與對策

齊娜

（中共宿遷市委黨校）

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》在談到黨的十八大以來黨和國家事業取得的歷史性成就時指出，黨“推進以人為核心的新型城鎮化，加強城市規劃、建設、管理。”十八大以來，以人為核心的新型城鎮化建設取得了重要成就，但就目前來看，在國內外復雜多變的形勢下，新型城鎮化建設中我們仍存在不少短板和問題，比如當前農業轉移人口市民化的質量還不高，相關制度仍然需要完善等等。在我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要時期，抓住“十四五”發展機遇，正確理解以人為核心的新型城鎮化核心內涵，深入剖析其實現條件，提出切實可行的對策，為中國特色城鎮化指明正確路徑和方向，對于加快解決新型城鎮化建設中存在的問題，有力推動以人為核心的新型城鎮化進程，實現我國經濟社會高質量發展和全面建設社會主義現代化國家有重要意義。

一、以人為核心的新型城鎮化的核心內涵

（一）傳統城鎮化

新型城鎮化是相對應于傳統城鎮化而言的，傳統城鎮化以物為導向，重外在、速度和量的擴張，而輕內涵與質量，片面追求經濟的高速發展、城市的快速擴張和人口的大批量進城，而不惜犧牲農村的利益、生態環境與文化內涵，我國改革開放后前20年所走的基本就是傳統城鎮化道路。在傳統城鎮化的發展模式下，我國暴露出許多突出問題：

一是土地城鎮化快于人口城鎮化。在傳統城鎮化的發展理念下，很多地方片面追求城市土地的擴張，快速擴大城市面積，并大力進行房地產開發和基礎設施建設，但人口的增長卻沒有與城市建設開發和土地擴張同步，以至于土地城鎮化速度遠遠超過人口城鎮化速度，甚至出現有樓無人、城廣人稀的“空城”現象。

二是戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化，人口“半城鎮化”現象嚴重。大量的農業轉移人口雖然已經來到城鎮并長期在城鎮工作生活，但是沒有城鎮戶口，在身份上仍然是農民。即使是已被納入城鎮戶口的那一部分人，也并非享受著完全的市民化待遇，離完全融入城市還有相當距離，使得他們處于“半城鎮化”的尷尬境地。

三是“城市病”與“鄉村病”嚴重。隨著城鎮化進程加快，“城市病”開始逐漸顯現，房價攀升、交通擁堵、環境資源問題嚴重……這些讓生活在城市的人們幸福感日益下降。同時，農村青壯年勞動力大量流出，而留守在農村的老人、兒童、婦女這些非勞動力人口無力支撐起農業生產和農村的發展建設，導致有地無人耕、田地被撂荒，“空心村”問題突出。

（二）新型城鎮化“新”在何處？

那么相對于傳統城鎮化，新型城鎮化究竟“新”在何處？如果說傳統城鎮化以物為導向，走“外延擴張式”道路，重外在和速度，那么新型城鎮化則以人為核心，走“內涵發展式”道路，重內涵和質量。具體來講，“新”主要體現在：一是堅持以人為核心，著力推進農業轉移人口的市民化和人的現代化；二是推動新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”同步發展；三是優化城鎮化布局，深入推進城市群發展，并促進大中小城市和小城鎮優勢互補、協調發展；四是統籌城鄉發展，推動城鄉深度融合，縮小城鄉差距，實現城鄉一體化；五是注重生態文明，強調節約資源和保護生態環境，堅持綠色發展，建設美麗城鎮；六是強調文化傳承，保護人文歷史和傳統風俗，注重挖掘城市特色，著意打造有歷史記憶、人文底蘊、城鎮特色、傳統與現代并蓄的人文城鎮。

（三）“以人為核心”的新型城鎮化的內涵與特征

新型城鎮化堅持以人為核心，意味著新型城鎮化是緊緊圍繞著人來推進的，其本質和終極目的是實現人的城鎮化，即讓人在身份、行為觀念、素質能力等方方面面實現由鄉到城的轉變。具體來看，新型城鎮化的“以人為核心”主要包含以下三個方面的內涵：一是轉移人，讓農業人口在地域上實現由鄉到城的轉移；二是滿足人，即滿足農業轉移人口和城鎮居民的物質、精神需求，保障其各方面權益，不斷提升其生活質量，實現幸福美好生活；三是提升和發展人，即不斷提升城鎮人口的素質能力，促進人的全面發展，使其各方面的素質和能力能夠與城鎮現代化發展要求相適應，從而推動城鎮化進程。

以人為核心的新型城鎮化作為當今指導中國城鎮化發展方向的重要理念，有哪些基本特征呢？

首先，其根本出發點是滿足人民群眾對美好生活的需求。傳統城鎮化將城鎮本身的建設和發展放在第一位，要人服務和滿足城，而新型城鎮化則將人的需求放在第一位，要城服務和滿足人。也就是說，新型城鎮化從人的需求出發，城鎮的建設和發展根本上就是為了滿足人民群眾對美好生活的需求，為了提升人民的獲得感、幸福感和安全感。

其次，其本質是實現人的城鎮化。這主要是針對農業轉移人口這一群體而言的，是指讓其在身份、行為方式、價值觀念、素質能力等方方面面實現由鄉到城的轉變，最終成為真正意義上的市民。要想實現這一目標，既要通過深化戶籍制度改革破除其身份障礙，又要通過教育引導，使其在行為觀念、能力素質等各方面成為真正的城市市民。

最后，其目的是實現城鎮經濟社會發展與人的全面發展的有機統一。城鎮經濟社會發展與人的全面發展不是割裂開來的，而是相互促進的關系，新型城鎮化將這兩者有機統一起來，作為自身發展的目的。一方面，要通過人的發展為城鎮經濟社會發展提供動力，另一方面，也要通過城鎮經濟社會發展來為人的全面發展提供更完善條件和堅實保障。

二、以人為核心的新型城鎮化的實現條件

（一）科學決策：市場主導與頂層設計相結合

新型城鎮化的總體規劃與建設需要有科學決策，只有在正確科學決策的引導下，新型城鎮化才會沿著正確路徑和方向推進。對城鎮建設與發展的決策要堅持市場主導與頂層設計相結合。首先，在新型城鎮化進程中，各類生產要素是在市場機制的調節下不斷地流動，同時不同群體的復雜、多元、個性化需求也只有市場才能滿足，因此新型城鎮化的建設與發展應由市場來主導，讓市場在資源配置中起基礎性作用。其次，市場不是萬能的，還需要科學的頂層設計，發揮政府的宏觀調控作用，政府要完善相關制度，為推動新型城鎮化提供良好的制度環境，并不斷完善城鎮公共服務體系，加強城鎮的基礎設施建設，還要積極引導各類城鎮化主體，規范其行為。

盆腔炎是臨床常見的婦科疾病，主要分為慢性盆腔炎和急性盆腔炎兩種。其中慢性盆腔炎主要是由于急性盆腔炎我能治愈或者因為患者體質較差，病程遷延導致，臨床表現主要為下腹部墜脹、疼痛和腰骶部疼痛，對于性交后和月經前加劇[3]。對于病程較長的患者來說，盆腔炎還可能導致患者出現不孕、失眠、神經不振和輸卵管妊娠的癥狀，不僅影響患者的身體健康，還會給患者的心理健康造成很大的損傷[4]。

（二）動力來源：人參與和推動城鎮化建設的機會、意愿與能力

新型城鎮化的主體是人，其發展動力也來源于人，想要在最大程度上激發人推動城鎮化的動力，就要提供人參與城鎮化建設的機會，激發人參與和推進城鎮化的意愿，提高人推動城鎮化的能力。首先，要讓每一個城鎮化主體都擁有平等、充分參與城鎮化建設的機會和權利，為其提供廣闊、優質的發展空間和環境；其次，要努力增強每一個人對城鎮的歸屬感、認同感以及主體意識，使其有想參與、推動城鎮化的意愿，充分調動其主動性；最后，通過教育培訓，提升就業創業能力、文化水平和綜合素質，促進人的全面發展，使其具有與城鎮現代化發展要求相適應的能力素質，提高其推動城鎮化的能力。

（三）強穩保障：物質、環境與制度

推進以人為核心的新型城鎮化，還需要為每一個人能在城鎮中高質量生存和發展提供強穩、堅實、完善的保障。首先要提供堅實的物質基礎和保障，其中最重要的是要加強城鎮的產業支撐，以產業來推動城鎮經濟發展，促進城鎮建設，為城鎮提供強大的物質和經濟基礎；其次還要提供生存環境上的保障，良好的生存環境不僅關系著人的生命健康，也可以實現城鎮的可持續發展，要做好生態環境的保護和治理，為城鎮主體提供美麗宜居的生活環境；最后要提供制度上的保障，要進一步深化戶籍制度改革和農村土地制度改革，加快完善各項社會保障制度，為農業轉移人口掃清身份障礙，充分保障其各方面的權益，讓人們生活得更安心、更踏實。

三、推進以人為核心的新型城鎮化的對策

（一）城鎮

1.大力加強深刻體現人的發展需求與權益的城鎮規劃與建設

以人為核心的新型城鎮化的價值追求是讓人們生活得更美好，滿足人民對美好生活的需求，充分保障人民各方面權益，因此在城鎮的規劃與建設中，從城鎮空間規劃到城鎮發展方向的確定，從公共設施建設到建筑風格設計，都要充分體現人本身的需求和權益，以提高城鎮人口生活質量為目標。比如江蘇省宿遷市近年來聚焦環境更優美、功能更完善、居住更舒適，著力打造15分鐘便民生活圈，讓居民在15分鐘之內就可以辦事、購物、休閑健身、就醫，有效解決居民在政務服務、生活配套服務等方面的需求，使市民的幸福感大大提升。

2.推動城鎮治理體系和治理能力現代化

城鎮治理體系和治理能力現代化是新型城鎮化的必然要求。在治理體系上，要構建多元主體共同參與、上下聯動、跨區域、精細化、長效化的共治共建共享的城鎮治理體系，統籌經濟發展、社會長治久安、人民安居樂業，增強治理的系統性和協調性；在治理能力上，要充分利用高新技術，推動城鎮治理智能化，著力打造智慧城市，比如利用大數據、云計算和共享信息平臺來提高城鎮的風險管控能力，利用全覆蓋的監控系統時刻保障城鎮居民的生命財產安全等等，同時還要提高城鎮治理人員的素質和治理能力，使服務與管理更科學、更文明，充滿人性關懷。

良好的人居環境能保障人們的生命健康，提升幸福感和生活質量，是以人為核心的新型城鎮化的題中之義。要解決傳統城鎮化中破壞生態、污染環境的突出問題，避免走先污染后治理的老路，加大空氣污染、水污染、土壤污染防治力度，加快改造傳統產業，嚴格整治排污超標企業，大力推廣無污染技術，發展清潔生產，積極推動低碳循環經濟和綠色發展，保護城鎮生態環境，加強城鎮綠化建設，構建和諧的城鎮生態體系和美麗安逸的人居環境，為城鎮居民的健康和高品質生活提供保障。

（二）人口

（1）機會和意愿：有序推進農業轉移人口的市民化，推動流入人口享有與本地人口平等的基本權利、基本公共服務和就業創業發展空間，增強城市歸屬感和認同感。

想要充分發揮人在城鎮建設與發展中的主體作用，就要給予每一個城鎮人口參與城鎮建設的機會，激發其共同推進城鎮發展的意愿。首先，要進一步放開落戶限制，加速推進農業轉移人口市民化，推動每一個城鎮人口，特別是流入人口平等地享有基本權利、公共服務、社會保障，讓每一個人都擁有廣闊的就業創業發展空間和全面參與城鎮建設的機會；其次，不僅要在客觀上給予其發展機會，還要通過使其深度融入城鎮，不斷增強其對所在城鎮的歸屬感和認同感，從而讓其在主觀上有想參與城鎮建設、推動城鎮發展的意愿。

（2）能力：著力提升人口素質和能力，通過理念觀念、綜合素質、職業技能、社會能力等方面的教育和培訓，推進人的現代化和社會化，提升城鎮化建設主體質量。

想要真正讓人成為切實推動新型城鎮化的力量，僅僅給予其機會、激發其意愿是不夠的，還要通過提升人口素質和能力，促進人的全面發展，來提升城鎮化建設主體的質量，使其具有與城鎮現代化發展要求相適應、能夠切實推動城鎮化進程的能力。一方面，要培育其現代化理念，著力提高其文化水平和綜合素質，推進人的現代化；另一方面，要加強職業技能培訓，提升其就業創業能力，并提高其社會參與、學習適應社會行為規范等社會能力，推進人的社會化，使其可以更好適應、融入城市社會生活，積極作用于社會。

（三）制度

1.深化戶籍制度改革

想要推進以人為核心的新型城鎮化，必須加快推進農業轉移人口市民化，首先就要破除其身份障礙，讓其在戶籍身份上實現由鄉到城的轉變。因此，要繼續深化戶籍制度改革，進一步放寬放開落戶限制，并逐步剝除附著在城市戶口上各種福利，使戶籍恢復其人口基本信息統計的本身功能，同時要讓流入人口享有與城市居民平等的基本公共服務和各項福利待遇。當然，戶籍制度改革不是一蹴而就的，其中涉及各部門與各地方的利益協調問題，因此要加強頂層設計和總體規劃，協調好各部門及各地方利益，統籌兼顧、有序推進。

2.深化農村土地制度改革，完善土地流轉制度

推動農業轉移人口市民化不能以犧牲其在農村的既有權益為代價，要保障好進城農民在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，解決好其后顧之憂。并要深化農村土地制度改革，賦予農民對“三權”更大的處置權，支持、引導其依法、自愿、有償轉讓以上權益，加快完善農村土地流轉制度，建立土地流轉的信息平臺，不斷規范、簡化流轉程序，建立城鄉統一的土地流轉市場體系，讓農民在農村的產權可以通過市場途徑變現，使其可以帶著財產進城，作為其在城市更好生活、創新創業的資本。

3.健全社會保障體系，建立城鄉統一的社會保障制度

想要推進以人為核心的新型城鎮化，讓人們能在城鎮中更好生活，需要提供完善的社會保障，讓人們無后顧之憂，可以生活得更安心、更踏實。當前我國社會保障體系仍不夠完善，離全覆蓋還有一定差距，因此要進一步健全社會保障體系，建立城鄉統一的社會保障制度，使農業人口在農村參加的養老、醫療等保險規范接入城鎮社保體系中，實現城鄉社保制度的對接，并要進一步擴大城鎮社保體系的覆蓋范圍。同時要提高社保服務水平，精簡辦事流程，完善信息平臺，努力為城鎮人口提供更加規范、高效、便捷、智能的社保服務。

4.進一步完善財稅制度

雖然當前中央大力倡導以人為核心的新型城鎮化，積極推動農業轉移人口市民化，但地方城鎮政府卻面臨一個現實問題，就是每一個農業人口轉化為市民，城鎮政府都要承擔包括各項社保福利支出的市民化成本，這無疑給城鎮政府帶來巨大的財政壓力。想要推動農業轉移人口市民化，就要進一步完善財稅制度，緩解城鎮政府的財政壓力。首先要完善地方稅體系，確立主體稅種，充分保障地方政府的財政收入；其次要厘清中央、流入地、流出地政府的責任，將財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，對流入地政府給予更多支持；最后要建立中央政府、地方政府、企業和個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，明確不同成本的承擔主體及責任，減輕地方政府負擔。